淺析單體工程先行用地管理現狀與完善建議

王兆豐，張 林，段君君，徐榮強，王菁玉

（自然資源部信息中心，北京 100830）

1 引言

土地資源是經濟社會發展的重要物質基礎和空間載體。我國現行的土地審批制度，以土地利用總體規劃和土地用途管制為主導，嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。先批后占是項目建設用地的基本原則，任何項目用地均應符合土地利用總體規劃、土地利用年度計劃并依法辦理農用地轉用及土地征收審批手續。先行用地作為中央經濟宏觀調控的產物,是先批后占的一種例外行為，對保障國家重點基礎設施建設用地需求、促進經濟社會平穩健康發展發揮了重要作用。近年來，隨著我國經濟社會發展進入新常態，生態文明建設步入新階段，新型工業化、城鎮化和農業現代化建設全面推進，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，基礎設施互聯互通、戰略性新興產業發展的用地需求也在發生著轉變，土地資源的瓶頸約束依然突出，土地資源保護面臨著新要求。

黨的十九大報告提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國，加快生態系統保護，并指出當前我國的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾[1]，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。在全面深化改革的背景下，面對先行用地制度實踐過程中遇到的新情況、新問題，如何適應新階段、新要求，統籌協調生態文明建設與耕地保護和經濟建設，降低制度性交易成本，需要進一步探索完善，嚴格落實先行用地制度；在保障新產業、新業態發展用地需求的同時， 推動土地資源的優化配置和節約集約利用，促進經濟社會與生態環境全面協調可持續發展。

2 先行用地制度現狀

2.1 先行用地制度設立的意義

國家重點建設項目中的控制工期的單體工程和因工期緊或者受季節影響急需動工建設的其他工程，已通過自然資源部用地預審、國家發改委批準（核準）項目立項、有關部門批準初步設計的，可以由省、自治區、直轄市自然資源主管部門向自然資源部申請先行用地。

先行用地制度作為“穩增長”需要而出臺的一項改革用地支持政策，有其重要意義。國家重點建設項目、尤其是重大基礎設施項目投資規模大，對帶動區域經濟社會發展、促進經濟轉型、改善民生等具有十分重要的作用，但大多屬于線性工程，用地類別多、用地規模大、土地審批環節多、征地矛盾復雜、補充耕地難，用地報批工作進展較慢，在一定程度上影響了重點項目建設進程[2]。這類項目從準備用地預審材料到獲得預審批復，完成項目立項、初步設計之后，再到項目組卷報批、完成供地，大都需要一兩年時間，才能獲得批準開工建設。為了避免因紛繁復雜的用地審批手續而耽誤施工進度，采用先行用地的方式，加快了國家重點建設項目的投資速度，同時也確保了用地依法依規。

2.2 先行用地制度的發展歷程

現行土地法律法規中，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》僅對先行用地做了原則性規定：“搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地”。在國土資源部、國家發展計劃委員會《關于增發國債投資建設項目用地有關問題的通知》（國土資發〔1999〕347號）中，首次明確提出“對于一些工期緊的項目，在經計劃主管部門商省級土地行政主管部門同意后，報國土資源部批準，控制工期的單體工程可以先行施工用地”，提高了土地審批效率。

2000年以來，為適應國家宏觀經濟調控的需要，貫徹落實黨中央、國務院做出的進一步擴大內需促進經濟平穩較快發展的重大決策部署，提高用地審查報批效率，促進建設項目及時規范用地，國土資源部出臺了多項指導性文件，如《關于加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知》（國土資發〔2000〕408號）、《關于進一步簡化報國務院批準的建設用地審批工作程序有關問題的通知》（國土資廳發〔2001〕43號）、《關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》（國土資發〔2008〕237號）、《關于改進報國務院批準單獨選址建設項目用地審查報批工作的通知》（國土資發〔2009〕8號）、《國土資源部、交通運輸部、鐵道部關于進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管的通知》（國土資發〔2011〕30號）、《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發〔2012〕77號）等，實施了一系列保障和服務措施，逐步規范完善了國家重點基礎設施建設項目先行用地的適用范圍、申請條件、申報材料、報批期限等要求。

由于先行用地制度在法律或行政法規層面缺乏明確的依據支撐，在具體實施過程中陸續引發了一些行政復議案件，先行用地制度的法律地位問題亟需解決。2015年《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》（國發〔2015〕27號）將控制工期的單體工程先行用地明確為國土資源部的內部審批事項，先行用地有了國務院規范性文件依據。2016年實施《國土資源部關于修改〈建設用地審查報批管理辦法〉的決定》（國土資源部令第69號）后，先行用地的審批程序和審批依據得到了規范完善，先行用地制度納入了法治化軌道。

2.3 先行用地的范圍

根據國土資源部令第69號、國土資發〔2012〕77號等文件規定，申請先行用地的建設項目，必須是已通過國土資源部用地預審、國家發改委批準項目立項、有關部門批準初步設計的能源、交通、水利水電、軍事國防等國家重點建設項目，其中屬于橋梁、立交、隧道出入口、特殊地基處理等控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節施工期影響確需動工建設的其他工程，方可向國土資源部申請辦理先行用地。同年，國土資源部、國家發展改革委、水利部、國家能源局四部委印發了《關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》，對于地方審批（核準）的水利水電項目，其中納入經批準的全國中型水庫建設規劃并經有關流域機構審核同意的水利項目，以及納入經批準的國家水電發展規劃的水電項目，確需先行用地的，也可申請先行用地。

先行用地針對的只能是“影響基礎設施項目工期的單體控制性工程”，其他項目一律禁止先行用地。先行用地應已完成土地調查確認工作，土地權屬清楚，地類、面積準確，涉及征收農村集體土地的，征地補償標準和安置途徑應征得被征地村組農民同意并確保征地補償安置費用及時足額支付到位，地方政府確保不因先行用地發生信訪問題和突發事件，保障被征地農民的利益，同時須在規定時限內辦理正式用地報批手續。

3 先行用地管理中存在的問題

3.1 用地審查缺位、越位

一是各級自然資源主管部門沒有切實履行實質性審查的責任，承擔的角色較多停留在“轉報”材料上，對材料的真實性、準確性沒有認真把關，甚至有意回避問題[3]。二是審查意見不規范，未按照國土資源部制定的統一規范的材料格式標準、內容要求及審查報告文本格式完整準確填報，報件質量差、補正次數多，導致審批效率低[4]。三是越權審批，先行用地需報經國土資源部審批，個別省級人民政府對政策的理解有偏差，未經報國土資源部，擅自批準項目先行用地。

3.2 制度執行不到位

一是隨意擴大先行用地范圍，少批多占。一些項目單位將先行用地批文等同于正式用地批復，建設過程中隨意擴大動工范圍，甚至項目全線開工建設。二是不及時申報正式用地。一部分項目存在先行用地批復后，不急于土地報批，有的項目甚至已經竣工驗收，仍未完成正式用地報批手續，而地方政府對其行為督促、整治力度不夠。

3.3 用地監管不嚴格

國家重點工程建設項目一般都是國家和地方急需的基礎設施建設項目，對拉動經濟發展有著重要的意義，工期緊、任務重，項目建設單位未完成先行用地審查報批就急于開工建設，出現“未報即用”“未批先用”和“邊批邊用”等程序性違法，搭車圈地等現象也多有發生。而地方政府對土地財政過度依賴，出于追求地方經濟增長和政績的目的，對其存在的土地違法行為監管不力，大多采取默許縱容的態度[5]。

3.4 補償安置不完善

一是土地征收補償標準偏低，土地增值收益分配標準缺失，失地農民利益得不到充分保障。經濟發展較落后的地區，土地補償標準普遍偏低，西北部地區實施的最高征地補償標準，也低于中東部經濟發達地區的平均補償標準。二是失地農民貨幣安置和社保安置方式較單一，承諾土地補償和安置費用，但安置費用偏低，資金難以落實，社保安置不能及時到位，侵害了農民的權益。

4 進一步完善先行用地管理的建議

4.1 嚴格控制先行用地

一是明確界定先行用地范圍。先行用地解決的是用地時間問題，并沒有放寬用地審批條件，也沒有降低用地門檻，必須符合國家級立項標準，才可以申請先行用地，其他項目一律不得搭車“先行用地”。二是規范先行用地的內容。只限于隧道出入口、互通立交、橋梁、軟土(特殊)路基、站場（要說明申請理由）等控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節施工期影響確需動工建設的其他工程。三是嚴格節約集約用地。先行用地不能逾越產業政策，更不能逾越耕地保護紅線。先行用地面積不得超過項目預審總面積的30%，對超出先行用地批準范圍動工建設，擅自改變用地性質進行建設，擅自審批先行用地的行為，按違法用地嚴肅查處。四是及時辦理正式用地手續。先行用地的批復不能代替正式用地的報批，經批準先行用地的建設項目，應當在規定期限內抓緊組織完成用地報批手續，鐵路、國家高速公路項目在先行用地批復后一年、其他項目在批復后6個月內將正式用地報件呈報自然資源部；在規定時間內未報送正式項目用地手續的，自然資源部暫不予受理該省、自治區、直轄市其他先行用地申請。

4.2 規范征地補償行為

一是完善現行征地補償安置機制，提高征地統一年產值標準，申請先行用地的，要先行制定征地補償安置方案并征得被征地村組和群眾對先行用地征地補償標準和安置途徑的同意，征地補償安置費用要足額撥付到位，保障失地農民的權益。二是建立健全被征地農民社會保障體系，合理、規范、多元安置被征地農民，加強對被征地農民養老保險資金落實情況的審查把關，確保被征地農民得到妥善安置。三是完善征地補償費分配與使用管理制度，建立國家重大項目土地安置補償保障機制，兼顧國家、集體、個人，合理分配土地增值收益，不因先行用地這一程序上的“加速”而損害被征地農民權益。四是建立和完善征地補償安置爭議協調裁決機制，堅持信訪問題“一票否決制”，地方政府應確保不因先行用地發生信訪問題和突發事件，凡存在群眾信訪的先行用地，要求地方政府妥善處理后才予以審批用地。

4.3 多措并舉保障重點項目用地

一是建立完善跨部門、跨層級的 用地協同機制[6]，加強與發改、能源、交通、水利等多部門的溝通，國家與地方多層級協調聯動，健全共同責任機制，建立依法用地的共識。二是實行區域差別化用地管理政策，建立國家重大項目綠色審批通道，根據季節性施工的特點，簡化審批程序。對工程量大、工期長的項目，應根據控制性工程的性質、規模、工程特點、工程相關性等具體情況，適當延長申報正式用地手續的時限[7]，以確保國家重點工程不因用地報批手續影響工程工期和質量，預防和減少程序性違法用地。三是制定未利用地開發激勵政策，降低未利用地利用成本，鼓勵國家重點工程盡可能利用未利用地。四是各級自然資源主管部門應積極主動服務，提前介入項目建設前期論證，做好先行用地與正式用地的銜接，指導項目前期組卷工作，提高報件質量，切實解決制約用地審批效率的關鍵問題，做好重點項目建設的用地保障和服務工作。