新形勢下引入社會力量參與社區矯正工作的路徑探析

曹永華（北京市西城區司法局副局長）

蔡衛華（北京市西城區司法局）

黨的十八屆三中全會提出了創新社會治理體制要“ 堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”；十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中闡明：“發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道”；十九大報告明確提出要著力打造共建共治共享的社會治理格局，均表明社會治理已從政府對社會單向度管控過渡為政府與社會共同對公共事務管理的多維度合作治理，即社會多個主體來共同參與對國家社會公共事務的管理，形成社會治理人人有責、人人盡責的局面，努力實現社會共建共治、共享和諧穩定的社會發展環境。社區矯正是社會綜合治理重要組成部分，實踐中，探討建立新形勢下適當引入社會力量參與社區矯正工作的模式和方法，已成為當前和今后一個時期提升社區矯正工作專業化、社會化水平的重要內容。筆者結合北京市西城區實際情況，通過與基層司法所工作人員座談調研，梳理、分析現階段引入社會力量參與社區矯正工作的具體問題，提出建設性的工作意見。

一、現階段社會力量參與社區矯正工作的政策規范與實踐

（一）國務院、各部委、北京市出臺的相關政策規范

1.2012年11月14日，民政部、財政部印發《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發〔2012〕196號），規定按照“受益廣泛、群眾急需、服務專業”原則，實施特殊群體社會關愛計劃，幫助社區服刑人員、刑滿釋放人員及在監服刑人員等特殊人群糾正行為偏差、緩解生活困難、疏導心理情緒、改善家庭和社區關系、恢復和發展社會功能。首次將教育幫扶社區服刑人員列入政府購買社會工作服務的范圍。

2.2013年9月26日，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），從強調政府向社會力量購買服務的重要性、把握總體方向、規范有序開展及扎實推進等四個方面規范了政府向社會力量購買服務工作。

3.2014年11月14日，司法部、中央綜治辦、教育部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部印發《關于組織社會力量參與社區矯正工作的意見》（司發〔2014〕14號），對進一步鼓勵引導社會力量參與社區矯正工作，進一步解決好社區服刑人員就業就學和社會救助、社會保險等問題作出整體部署。

4.2014年6月，北京市政府出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》（京政辦發〔2014〕34號），明確了購買主體和承接主體范圍，規范具體操作程序，加強與現行預算管理制度、機構編制管理的銜接。

5.2017年7月13日，北京市司法局與首都綜治委、教委、民政局、財政局、人力資源和社會保障局及市社會建設工作辦公室等七部門聯合印發了《關于進一步加強社會力量參與社區矯正和安置幫教工作實施辦法（試行）》（京司發〔2017〕71號），從組織保障、司法社工、政府購買矯正幫教服務、群眾自治組織、志愿組織、志愿者等方面確定了社會力量參與矯正幫教服務的實施與管理。

（二）區域社會力量參與社區矯正工作現狀

2004年4月20日，西城區作為北京市第三批社區矯正試點的中心城區，始終堅持以減少重新違法犯罪和提高教育矯正質量作為首要任務，牢牢把握監督管理、教育矯正和社會性幫扶三個環節，不斷完善社區矯正管理工作機制，探索形成了具有西城特色的社區矯正管理模式。

1.發揮個案矯正小組的作用。自開展社區矯正工作以來，全區累計接收社區服刑人員3343人，逐人建立矯正小組，組成人員包括：司法所所長、司法助理員、社區民警、社區工作人員、社區志愿者、治安積極分子及社區服刑人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人、親屬等。參與人數多達13000余人次，這是共同做好對社區服刑人員的監督管理和教育矯正的基礎，更是社會力量參與矯正服務的具體體現。

2.重視矯正輔助力量的建設。與區人力社保局聯合下發專職矯正協管員招聘通知，各街道設定公益性崗位，通過勞務派遣企業招聘的“40、50”人員充實到司法所，適時開展崗位培訓，成為協助專職司法助理員和矯正干警開展工作的輔助性力量。

3.注重基層自治組織參與的實效。重點強化社區工作站工作人員職業素質教育和擔負職責的崗位培訓。主要是開展“三基四能”的培訓，即“三基”以基本知識、基本技能、基本政策法規為主題的培訓。“四能”建設，做到：（1） 能運轉工作；（2） 能及時按規定程序實施幫教計劃；（3） 能按規定完整記錄、填寫檔案材料；（4） 能啟動應急預案，力求社區工作站在參與社區矯正工作中發揮應有的作用。

4.扶持設計社會組織的轉型。在全市中途之家①陽光中途之家是全額撥款事業單位，職能主要是為社區服刑人員和有需求的刑滿釋放人員提供集中教育、社會適應指導、心理矯正三項基本功能和臨時救助、就業幫助、公益勞動三項輔助功能，是為社區矯正提供服務的平臺。運行模式為“1+X”（即通過陽光中途之家主體場所和依托若干個社會場所實現三項基本功能及三項輔助功能），隸屬于各區司法局。西城區陽光中途之家成立于2011年5月，核定事業編制10名。目前在職工作人員9人。結合區情區位，實行陽光中途之家與矯正幫教組織機構、社區矯正接待室、社區矯正服務中心、檢察官辦公室合署辦公的管理形式。2012年7月，在市、區各級領導的關心支持下，完成了建筑面積761.8㎡的辦公新址的改建工作。陸續成立后，原民辦非企業的陽光矯正服務中心②西城區陽光社區矯正服務中心是2006年6月在地區民政部門正式注冊登記的民辦非企業單位，是專門為社區矯正工作提供服務的民間非盈利性社會組織，是遵循社會管理規律，運用社會工作方法，有效利用社會資源和社會力量，對社區服刑人員進行教育矯正的機制創新。2014年通過民政部門評估，確定為“AAAA”等級。面臨職能斷檔。為打造引領社會力量參與社區矯正工作的平臺，扶持和設計中心職能轉型成為輔導培訓社工、志愿者隊伍的專門組織，并嘗試引入專業社會組織開展個性化個案矯正工作。目前，該中心已被民政部門核定為4A級民間非盈利性社會組織。

5.搭建社會力量參與的平臺。建立和完善部門聯席會議、“兩所會商”、監所協作和檢司聯動四項制度，發揮司法行政機關橋梁紐帶作用。與北京市監獄建立結對協作基地。組織政府職能部門的專業人員和民盟人才精英到獄內開展以政策宣讀、文化教育為主導的文化幫教，并以此為契機，建立西城區監所結對協作志愿者講師團，做強做實特色文化幫教，初步形成了社會力量參與對特殊人群教育改造的模式。

6.專職司法社工招錄籌備工作。2017年12月7日，西城區政府王少峰區長主持召開由職能部門及街道主要領導參加的第34次政府專題會議，研究決定，由區委政法委牽頭，區司法局主責，盡快研究制定專職司法社工考核辦法，從明確勞務派遣合同期限，街道統籌、調配、使用，用工本地化等方面具體細化司法社工隊伍的組建。研究通過了《北京市西城區司法局社區矯正和安置幫教專職司法社工招錄實施辦法》和《北京市西城區司法局專職司法社工工資待遇及工作保障經費預算方案》，制定了《北京市西城區司法局社區矯正和安置幫教專職社工考核暫行辦法》，從組織上確立了專職司法社工的組織管理機制，為社會力量參與社區矯正和安置幫教工作奠定了堅實的基礎，加快了專職司法社工隊伍建設的步伐。

（三）存在的問題和工作難點

1.專職矯正協管員崗位匹配度問題。主要存在兩個方面問題：一是人員數量嚴重不足，年齡存在斷層，結構老化。二是學歷普遍偏低，專業化水平不強。由于“40、50”人員主要是為解決下崗人員重新就業而設定的公益性崗位，學歷普遍偏低，大專以下學歷占79%，而且多數協管員無法律、社會工作和心理學等專業知識，與新形勢下社會力量參與社區矯正工作的要求相差甚遠，不能有效發揮社工職能作用。三是由于管理權限的限制，對于現有的矯正協管員無法執行考核和管理。因此，急需建立一支年輕化、專業化的矯正幫教專職司法社工隊伍，在完成非執法類矯正幫教工作的同時，切實承擔起矯正幫教工作中具有社會服務和公益性質的任務和活動。

2.居委會作用發揮和社會組織專業性教育矯正項目開發均不充分。盡管《刑法》《刑事訴訟法》賦予了基層社區居委會對管制、緩刑、剝奪政治權利等非監禁刑的監督管理職責，北京市民政局、中共北京市委組織部聯合印發的《關于進一步開展社區減負工作的意見》（京民基發〔2016〕105號）規定社區依法協助政府工作13類28項主要事項的“社區治安綜合治理”類中，明確了社區協助社區矯正機構做好社區矯正工作，但由于社區工作站沒有專職主管社區矯正的社工，工作人員流動性大，更變頻繁。雖然區司法局矯正工作機關建立了較為完善的社工培訓機制，且連續四年對社區工作站社工進行全覆蓋崗位職能培訓，但社工作用發揮仍參差不齊。對于專業性分類教育、心理矯正及社會適應性輔導項目的引入和開發論證不到位，缺乏針對性和科學性，導致工作相對滯后，需要在下步工作中進一步整改。

3.引入社會力量參與社區矯正工作的管理機制需進一步完善、宣傳引導有待進一步深入。主要是現階段引入社會力量參與社區矯正工作組織管理機制不健全、區域政策不完善、推行規模范圍及統籌協調力度小等問題影響了推進步伐，需在落實執行過程中制定區域性規范性文件和建立健全組織管理監督機制等。政府職能部門、社會組織、專業社會工作者隊伍對政府向社會力量購買服務認識上的偏差，宣傳渠道單一，不利于提高社會認知度，直接影響社會效果的提升。

以上問題是當前出現的主要問題，從制度上、措施上加以規范和完善的同時，更應該立足社會力量參與社區矯正工作的質量和社會效果，科學規劃引入社會力量參與的項目和渠道。

二、對社會力量參與社區矯正工作幾個問題的分析思考

問題一：社會力量參與社區矯正工作的定位

社會力量通常是一種綜合力量，具有多樣性和廣泛性。通常廣義上指黨政機關及其領導下的社會各方的力量；狹義上指黨政機關之外的社會團體和各界民眾力量。實踐中，由于區級社區矯正組織機構由19家職能部門作為成員單位參與社區矯正，工作中，不僅發揮了職能作用，同時，在執行職務行為時，往往在矯正服務方面發揮任何個體所無法替代的作用。筆者認為，應構建起司法行政部門、政府行政力量與社會力量多元化參與、政社良性互動的社會化工作格局。

問題二：社會力量參與社區矯正工作的尺度

《刑法修正案（八）》《刑事訴訟法》及《監獄法》確立了社區矯正非監禁刑罰執行的法律地位，具有強制性和懲戒性的特點，矯正的過程就是刑罰執行的過程，是一個教育改造的過程，不能等同于一般意義上的社區公益活動。不僅涉及民生問題，更主要的是涉及社會面穩定工作。工作性質決定了在引導社會組織參與社區矯正服務工作要區別于社會公共事務管理，把握執法程序與專業性強的教育矯正的界限。北京市《關于進一步加強社會力量參與社區矯正和安置幫教工作實施辦法（試行）》（京司發〔2017〕71號）明確規定,社會力量不得從事社區服刑人員接收、宣告、電子監管器的佩戴、考核獎懲、解矯等執法程序性工作以及外出請假、遷居、會見境外人士、接受媒體采訪的審批和申訴、控告、檢舉的接待處理等專職工作機關監管工作。因此，必須堅持適度適當引入社會力量參與社區矯正工作，真正體現非監禁刑罰執法的嚴肅性和執法主體的排他性。

問題三：社會力量參與社區矯正項目的設定

如前所述，社區矯正執法主體的排他性、執法環節強制性、懲戒性與教育矯正所要求的專業性，決定了社會力量參與社區矯正工作設定了限制性門檻。把握社區矯正教育矯正質量的提升與社會組織對于社區服刑人員分類風險評估、分類教育、心理矯治和社會適應性輔導專業化矯正項目設計相契合，為專業社會組織“量身定做”的矯正項目成為提升專業化水平和教育矯正效果的關鍵環節。同時，明確參與社區矯正工作的各類社會力量職責定位、任務清單、參與流程，形成社區力量與社區矯正行政管理機構職責相對清晰、互為補充的工作模式，也是實現社會力量參與矯正服務精細化的基礎。

問題四：社會力量參與社區矯正工作的督導機制

建立和完善多層次的專職社區矯正機構專項工作督導機制，要對各區社會力量參與社區矯正工作的形式、內容及有序開展進行宏觀指導和調控，做好兩個防止：一是防止各區在矯正項目設計和內容上的選擇雷同，避免人、財、物的浪費；二是防止不切實際的盲目“跟風”，隨意擴大政府購買服務的范圍，將日常行政管理工作列入購買服務，導致“在位不為”現象的發生。

三、社會力量參與社區矯正工作的路徑探討

社區矯正既是一項嚴肅的執法活動，也是一項專業性強的社會工作。堅持黨委、政府統一領導,充分整合區域行政資源和社會資源開展社區矯正工作，將是長期工作目標和任務。

一是專職隊伍：組建一支專職矯正司法社工隊伍。現階段，專職矯正社工隊伍建設主要存在合理配置的問題。基層人員配備不足，工作長期超負荷運轉；社區參與日常管理的工作人員未能完全實現工作人員專職專用；專職協管員系公益性崗位，待遇低，人員流失嚴重；現有社區矯正機構的職能與基層工作人員承擔的職責不相匹配，導致工作環境安全系數呈下降趨勢，主要是對被管理對象缺乏制約手段和感染傳染性疾病“職業暴露”危險③《衛生部辦公廳關于做好艾滋病病毒職業暴露防護工作的通知》規定，為了應對突發的職業暴露事件，各地衛生行政部門要協調公安、司法等有關部門，研究制定艾滋病病毒職業暴露應急預案，對突發事件進行及時有效的處理，保證工作人員的安全。目前，我國關于病毒性肝炎及肺結核等傳染性疾病引發的“職業暴露”危險防護尚未納入國家法律法規。，甚至有少數人通過極端手段使基層工作人員人身安全受到威脅。因此，應設立專職社區矯正和安置幫教司法社工崗位，出臺規范性文件，從源頭上提供政策支撐和保障，保證基層執行有據可依。

二是組織培育：抓好專業社會組織的培育孵化和社會力量參與的項目設計。依托中途之家的平臺作用，加大對區陽光社區矯正服務中心的扶持力度，在教育矯正方面，合理設計教育矯正項目，探索引入有資質的專業性社工組織適當參與社區矯正個案矯正的工作機制，在社會適應性輔導、實踐幫教等環節實施“介入性教育矯正”，促進管理對象在社會環境中的自我完善，凸顯社會化、專業化教育矯正的效果。

三是平臺建設：不斷拓展社會力量參與社區矯正工作的渠道。在堅持行政部門聯動協作的基礎上，努力為區域群團組織和各民主黨派搭建平臺，提高社會力量參與社區矯正工作的積極性。建立社區評議制度。根據社區服刑人員數量選聘熱心社區矯正工作的居民代表，協助對社區服刑人員進行監督，并對社區服刑人員遵紀守法、參加社區服務等日常表現情況進行評議，充分發揮社區群眾的參與和監督作用。充分發揮矯正小組的輔助作用，以矯正小組為基礎，建立社區專兼職評議員隊伍。在堅持行政部門聯動協作的基礎上，邀請區域群團組織和各民主黨派參與社區矯正相關活動，整合區域政策優勢，提高社會力量參與社區矯正工作的積極性。

總之，解決區域社會力量參與社區矯正工作不充分和管理引導不平衡的問題，關鍵在于要完善頂層設計，研究新時期、新形勢下創新社會治理重點難點問題，探索適當引入社會力量參與社區矯正工作的組織體制和管理機制，充分發揮政府主導作用，建立健全政府購買服務工作機制，不斷加強社區矯正社會工作崗位開發和激勵保障工作，切實發揮社會組織、基層群眾自治組織和群團的協同、聚合作用，推進社區居委會、社會組織和志愿者參與社區矯正工作力度。通過不斷創新，不斷引導，使社會資源配置更加合理，社會治理渠道更加通暢，全面提高社區矯正社會化、專業化、科學化的水平。