社區矯正分級處遇管理問題研究

天津市司法局課題組

對社區服刑人員實行分級處遇管理是當前國際上社區矯正制度發展較為成熟的國家所普遍采用的一種管理模式，既能合理使用有限資源，又能提高對社區服刑人員監管的有效性和針對性，對于調動社區服刑人員改造的積極性，最大限度地預防和減少重新違法犯罪，提高非監禁刑的行刑效率有重要意義。近年來，天津市社區矯正工作取得了長足的進步，但是在社區服刑人員分級處遇管理方面還未能完全滿足工作實際需求，存在著一些問題。為全面系統了解天津市社區矯正分級處遇基本情況，課題組進行了系統調研，并針對存在的問題提出了有針對性的完善建議。

一、天津市社區矯正分級處遇管理現狀分析

課題組選取天津市濱海新區、南開區、河西區、津南區、西青區、北辰區、武清區、寶坻區、靜海區、寧河區、薊州區等11個轄區內的社區服刑人員及社區矯正工作人員為研究對象，著重對天津市的社區矯正分級處遇工作進行整體性研究。共發出問卷1000份（社區矯正工作人員及社區服刑人員各500份），收回有效問卷897份（社區矯正工作人員有效問卷453份，社區服刑人員有效問卷444份）。

（一）天津市社區矯正分級處遇管理調研對象概況

被調查的社區服刑人員中男性396名，占89.2%；女性48名，占10.8%。被調查社區服刑人員年齡集中在18歲至35歲間，占全部被調查社區服刑人員的52.1%。因緩刑進入社區矯正的有392人，占90.3%，數量為管制、監外執行、假釋人數之和的9.3倍。在天津生活超過5年的占78.8%，在天津居住時間不超過1年的僅占2.3%。從社區服刑人員的文化程度上看，主要集中在初中及以下、高中（含中專、職專、技校）、大專和大學本科，這四類之和占到被調查的社區服刑人員總數的98.8%以上，初中及以下占到近一半。被調查的社區服刑人員社區矯正期限多為3個月及以上的，其中1～3年的最多，達39.3%， 91.9%的社區服刑人員為初犯。被調查的社區服刑人員的收入集中在2000～4000元之間，占比近50%。社區矯正工作人員中有43.1%具備心理咨詢師資格。

（二）調研對象對于社區矯正分級處遇管理工作影響性評價

在調研中，有超過一半的社區矯正工作人員反映社區矯正分級管理工作給其增加了很大的工作量，僅有11.1%的工作人員覺得分級管理不會對其工作造成影響。工作人員對社區服刑人員關于分級處遇管理的預估情況亦不樂觀。工作人員預估僅有少部分社區服刑人員會對分級處遇管理持接受態度，而通過問卷調查所得出的結果并非如此。調查結果顯示有67.4%的社區服刑人員表示接受分級管理制度，僅有8.9%的服刑人員對分級管理持有抵觸情緒。

（三）調研對象對社區矯正分級處遇管理工作有效性評價

在社區服刑人員對于分級處遇手段有效性的問卷統計中，占比最高的前三項分別為限制請假外出（占53.1%）、手機定位（占38.1%）、定期報到（占27.2%）；在對社區矯正工作人員做出的問卷統計中，占比最高的前三項分別為指紋簽到與面部識別（占63.6%）、定位手環（占55.8%）、手機定位（34.9%）。

總體而言，工作人員與社區服刑人員關于監管措施有效性的評價存在較大差異。在對目前社區矯正工作評價的問卷中，工作人員的困擾主要集中在人員不足、上位法缺失、經費不足、身份制約、缺乏社會力量等。

二、天津市社區矯正分級處遇管理工作中存在的問題

當前天津市社區矯正分級處遇管理工作面臨的問題主要包括以下幾個方面：

（一）標準不統一

由于缺乏上位法，天津市各轄區對社區服刑人員分類時采用了諸多標準，如犯罪時的主觀心理狀態、再犯罪可能性的高低、犯罪性質、罪犯的年齡及健康情況等，有的處遇標準高，社區服刑人員優惠較多；有的則很低，即使對寬管級的社區服刑人員應享有的權利也進行鉗制。由于標準不統一和隨意性大，造成社區服刑人員無所適從，影響了社區矯正秩序。同時，由于處遇形式不一致，造成了“同類同情況不同處遇”的尷尬局面,違背了公平處遇和個別化處遇的原則。另外定期匯報、集中教育學習、社區服務等規定對于身患重病、喪失生活自理能力或精神狀態異常的社區服刑人員來說無法落實。實踐中司法所為使這些社區服刑人員的監管檔案材料齊全，采取讓家屬代寫活動情況匯報的做法使得處遇的分類和分層監管失去意義，影響了社區矯正工作的嚴肅性、權威性。

（二）分類簡單化

目前天津市對社區服刑人員分為兩個類別進行監管：重點管控對象和一般管控對象。對重點管控對象要求每半個月到司法所報到一次并上交一份活動情況報告，對一般管控對象則要求每個月到司法所報到一次并上交一次活動情況報告。除此以外，兩個類別在參加教育學習和參加社區服務的時間及外出管理等方面基本上沒有差別。社區服刑人員不能深切感受到不同管理類別所帶來的差別待遇，起不到調動社區服刑人員改造積極性的作用。

（三）專業度不高

對社區服刑人員進行分級處遇是一項技術性很強的工作，需要綜合運用到法學、醫學、心理學、社會學、統計學等多方面的專業知識和技能。然而由于受各種主客觀因素的限制，我國當前缺乏專業人才從事分類調查工作。此外，司法所承擔著多項職責任務，工作人員分身乏術，常常無法按時參加對社區矯正執法人員的專業培訓，從而無法學到從事社區矯正工作所需要的心理學等專業知識及工作技巧，自身專業性得不到提高，更無法實現專人專用，很難對社區服刑人員做到專心細致。

三、對策建議

課題組針對社區矯正分級處遇管理工作中存在困難和問題進行了系統調研，提出如下有針對性的完善建議。

（一）夯實法律保障，規范和擴充分級處遇制度的條件和內容

建議制定《社區服刑人員分類管理辦法》《社區服刑人員考核及獎懲辦法》等制度，對社區服刑人員的分類標準、管理的類別、相應的處遇及類別調整等問題作出明確且具有實踐操作性的規定，確保社區服刑人員分級處遇管理工作有法可依、有章可循，盡可能降低社區矯正分級處遇管理工作的主觀性、隨意性，促進工作更加規范化。

分級處遇從梯度的懲罰程度而言，具體可以包括以下幾種：

1.延長勞動時間。當社區服刑人員違反社區勞動有關規定，或者不按規定接受監督時，可適當延長其勞動時間。

2.收監執行。對于符合處罰法定條件的社區服刑人員，最嚴重的處罰措施就是建議有關方面對社區服刑人員收監執行。

3.易科刑罰。這主要是針對管制刑而言，解決被判管制刑的社區服刑人員難以管理的問題。以前對這些人只能警告而無法收監執行，可以建議易科刑罰，將管制刑易科為有期徒刑并予以收監執行。

（二）統一分類的基本標準，建立社區矯正風險評估機制

首先，建議采取以人身危險性作為分類的風險評估依據。因為法院判處緩刑的依據即為“暫不執行所判刑罰也不致于再危害社會”，而分類管理的直接目的在于提高監管的針對性，降低社區服刑人員的人身危險性，進而預防重新違法犯罪。因此，社區服刑人員的人身危險性是最直觀反映分類依據以及判斷管理有效性的標準。目前，北京、上海、浙江等省市建立了社區矯正風險評估機制，即依據調查問卷、計分標準、風險等級測評表、曲線圖、風險情況綜合分析表等評估工具對社區服刑人員人身危險程度和再犯罪的可能性進行測評。測評的內容包括但不限于社區服刑人員的生活狀況、犯罪情況、悔罪表現、心理健康、情感訴求、家庭關系、社會地位等。

其次，建議采用臨床評估和統計評估相結合的方式作為分類的風險評估方法。臨床評估法指由心理專家利用既有的關于社區服刑人員的信息作出對風險的主觀判斷。相較于臨床評估，統計評估基于統計數據，更少依賴于工作人員的直覺、印象，因而科學性更強，更不容易受工作人員主觀偏見的影響。但事實上，臨床評估與統計評估不可截然分開，很多統計結論的獲得需要靠工作人員親臨現場，親自與社區服刑人員溝通、了解情況，并依據專業知識對其態度作出判斷。風險測評系統測評的結果應當作為確定監管等級的基本標準，輔之以社區矯正工作者的實踐修正，但這種修正應當說明理由并記入檔案。

再次，建議采取靜態評估與動態評估相結合的方式作為分類的評估指標。我國可以借鑒加拿大等國的風險評估經驗，將風險評估指標分為靜態因素和動態因素。其中，靜態因素反映的是社區服刑人員既成的、無法改變的因素，動態因素反映的是社區服刑人員生活中的一些可變因素。在此基礎上，應當組織專家和實務工作者進行論證，科學合理地選擇評估指標，盡可能開發出風險測評系統的標準版本。風險評估的結果主要為三種判斷：低風險、中風險、高風險。評估結果將作為決定罪犯適用何種矯正計劃的重要依據。同時，為了保證評估的科學性與公平性，當某人被判決移送矯正機構時，矯正機構應在可能的情況下采取一切合理措施盡快獲取犯罪各種必要的信息，并且采取一切合理的措施保證其獲取的有關罪犯的各種信息盡可能準確、最新和完整。由于這些信息對于罪犯風險評估登記的確定至關重要，罪犯有權要求矯正機構修正不準確的信息。

（三）增加分類管理級別，科學完善處遇規定

建議在原有的兩個類別基礎上，增加兩個管理類別，即將社區服刑人員分為寬松管理、普通管理、嚴格管理、特殊管理四個類別，并結合社區服刑人員的日常表現、所犯罪名、社會危害性等進行綜合評估，根據評估結果對社區服刑人員實行分級管理，對不同管理等級的社區服刑人員在定期報到、思想匯報、社區服務和接受教育的時間以及外出請假等方面進行區別對待，拉開檔次，調動社區服刑人員改造積極性。對于因患重病生活不能自理的社區服刑人員則列入特殊管理的類別進行監管。

同時，對社區服刑人員可按重點管教人群、管制緩刑、未成年人、女性、職務犯罪、人身傷害犯罪、過失犯罪等類別以及按照職業、不良嗜好等類別進行分類開展集中教育。同時，在社區矯正工作開展期間，要體現出不同級別中政府職能的差異化，即“被動型”到“主動型”的方式轉變，避免政府服務職能的單一性。對于嚴格管理的人群來說，社區矯正工作應更體現管理職能，通過報到、上交學習體會等傳統方式加強對其認罪服法的思想教育，而對寬松管理的人群則應充分發揮服務式政府的功能，通過專業力量的介入加強走出去、交互式的心理教育幫扶，便于在解矯階段社會化工作的順利開展。此外，教育學習應采用集中與個別相結合的方式，結合重大主題教育活動，特別針對嚴格管理的社區服刑人員以法律宣講、心理沙盤等方式開展特色矯正活動。

表1 社區矯正分級處遇管理中的類別劃分

（四）積極推進社區矯正工作的社會化，促進處遇管理人員的專業化建設

明確政府相關部門的職能與社會力量參與的具體領域，司法行政部門厘清社區矯正監督管理、教育和社會性幫扶工作中，社會力量參與的范圍和程度，在確立社區矯正風險評估機制的前提下，對社區服刑人員進行科學評估、分級，以此確定社會力量參與的具體內容。分級處遇措施的差異化及與社會力量參與的關系原則上如下表：

表2 分級處遇措施的差異化及與社會力量參與的關系

在促進社區矯正工作社會化的具體措施上，提出如下對策建議：一是政府設立社會工作發展專項經費，全面建立政府購買服務機制，將崗位制購買和項目制購買結合起來。設立社區矯正專業服務項目，吸引各類社會組織和專業機構等社會力量參與社區矯正工作，在平臺上實現項目對接。由獨立的第三方機構對項目進行全過程管理，由司法行政機關組成專家組進行評估，確保項目運行質量。二是在短期無法擴充社區矯正工作人員編制的情況下，可由司法行政機關聘請司法實務界、法律界專家對專職社區矯正社會工作者進行培訓，從理論和實踐兩個方面，傳道授業解惑，并建立考核制度，實行持證上崗，增強社工的職業榮譽感和責任感。三是強化薪酬保障。要建立專業的社區矯正人才隊伍，需要穩定的資金作保障。應提高專職社區矯正社會工作者的薪酬標準，基本達到所在城市平均工資水平或與社區的專職社會工作者的收入相當。