政府立法精準化解構及實現路徑

倪 娜（司法部法治調研局）

譚慶勇（司法部政府法制研究中心）

一、精準化立法的提出背景

改革開放初期，國家法治事業百廢待興，有法可依最為緊迫，遵循的是“宜粗不宜細”“有比沒有好”“快比慢好”的立法理念①吳漢民：《關于進一步做好地方立法工作的幾點思考》，《上海人大月刊》，2012年第5期。。2011年3月召開的第十一屆全國人大第四次會議鄭重宣布中國特色社會主義法律體系已如期形成。中國的立法工作取得了巨大成就，國家和社會生活的各方面總體上實現了有法可依，國家各項事業發展已步入了法治軌道。但是，面對社會轉型時期廣泛而深刻的變革，我國立法工作任務依然繁重而艱巨，如何推動中國特色社會主義法律體系進一步發展和完善，是擺在黨和國家面前的一個重大課題。2014年10月黨的十八屆四中全會召開，會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住立法質量這個關鍵”。黨的十九大報告明確提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”2019年2月，中央全面依法治國委員會第二次會議召開，會議指出“發展要高質量，立法也要高質量。要積極推進重點領域立法，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推動形成比較完善的黨內法規制度體系”。可見，我國立法已經進入從“求量”向“提質增效”轉變的“精工細作時代”，有效提高立法質量是推進全面依法治國新時代下，黨對立法工作提出的新要求②李明征主編：《加強政府立法共同性問題研究 不斷提高政府立法質量（代序）》《政府立法共同性問題研究》，中國法制出版社2018年3月第1版，第1頁。。

改革開放40年來，我國立法工作在取得巨大成績的同時，一定程度上還存在著一些不足和問題，主要體現為：一是對立法時機是否成熟研判不夠。有的制度的制定初衷很好，理念也很先進，但對于實際情況而言過于超前，在實際問題尚未完全定型的情況下，就急于出臺相關文件。二是立法調研還不夠全面深入。立法調研是立法的基礎性工作，也是立法的必要前提。但是，在當前立法工作中，還不同程度地存在立法調研在深度、廣度、精確度等方面需要進一步提升的情形。三是有的法律規范實效性不夠強。缺乏實效性的立法，不但難以發揮作用，減損立法的嚴肅性和權威性，有的甚至會成為經濟社會發展的制度性障礙。與此同時，在新的形勢下，我國立法工作也面臨著新的挑戰、呈現出新的特點：隨著改革進入深水區、攻堅期，很多深層次矛盾和問題，迫切需要進行頂層設計和制度規范；利益主體日益多元化，利益格局日趨復雜化，立法過程中必須統籌協調好不同主張和利益關系，立法難度越來越大；協調推進“四個全面”戰略布局對立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對立法效率提出了很高的要求，立法節奏越來越快③喬曉陽：《發揮立法對改革的引領和推動作用》，《人民日報》，2016年7月9日。。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。越是強調法治，越要提高立法質量。發揮立法的引領和推動作用，要求我們牢固樹立并不斷強化“質量第一”的立法理念④《黨的十八大以來我國立法工作為全面推進依法治國奠定堅實基礎》，http://news，xinhuanet.com/politics/2014-10/09/c_1112756043.htm，最后訪問時間為2016年10月9日。。在新的時代提出精準化立法，既是對我國過去40年來立法工作的經驗教訓的總結，也是主動適應未來我國立法工作實踐需要的積極謀劃。

二、精準化立法的內涵解構

過去40年來，我國立法工作不斷夯基壘臺、立柱架梁，完成了總體布局，繪就了一幅“大寫意”，在精準化立法時代，如何發揮工匠精神，精雕細琢，繪制好精謹細膩的“工筆畫”，制定出“少而精、有特色、可操作、真管用”的良法，已經成為立法工作的共識。精準化立法，應當貫穿于立法的整個過程，既是對立法實體內容，也是對立法程序提出的更高要求，主要體現在以下幾個方面。

一是從立法事項看，應按照“抓重點、補短板、強弱項”的標準，把立法工作的焦點瞄準在破解改革重大難題、反映社會實踐熱點和回應人民群眾的主要關切上。

二是從立法內容看，要少而精，不刻意追求包羅萬象。立法內容要與整個法律體系保持協調統一，不與上位法相沖突，不應規定宜由其他法律法規或者下位法規定的內容，減少重復，在內容上要保持一定的謙抑性。如實施類行政法規就不應該過多規定可由部門規章、地方性法規等規定的內容，避免實施類行政法規內容過于龐雜。要遵循經濟社會發展規律和需要，能夠用于指導實踐、解決實際問題。權利（力）、義務、責任條款要明確，同時在立法明確性和執法自由裁量權上保持一個合理的平衡，既不能過于原則，導致具體適用中執法人員自由裁量權“漫無邊際”，也應結合實際情況，賦予執法人員一定裁量權。權責要相一致、相匹配，對重點領域嚴重危害人民群眾生命財產安全的行為、主觀故意造成嚴重違法后果的行為、重大惡性違法行為、多次重復違法行為等，必須堅持“嚴”字當頭，提高違法成本，以起到震懾、嚴懲、糾正嚴重違法行為的效果，不能出現“該嚴的不嚴、該硬的不硬、該重的不重”等情況。

三是從立法程序看，要將調查研究貫穿全過程，不斷夯實立法基礎。習近平總書記強調，調研是謀事之基、成事之道。立法調研是立法的基礎性工作，也是立法的必要前提。制定“接地氣、行得通、真管用”的法律規范，離不開扎實深入的調查研究。在立法過程中，要將傳統調研方式和創新調研方式有機結合，一方面要充分運用并不斷完善舉辦座談會、論證會及向社會公開征求意見等傳統方式，擴大公眾民主參與，傾聽社會各方面意見建議。另一方面要不斷創新調研方式，積極探索運用暗訪、駐在式等方式進行立法調研，尤其是要注重運用信息時代下的大數據采集和分析等手段，加強調研的針對性、精準性，確保立法調研能夠有效發現立法的重點、難點問題。

四是從立法技術看，要求法律規范在結構設計、表現形式、遣詞造句等方面遵循科學嚴謹的規范。例如法律文本自身應當是結構統一、邏輯嚴謹的，不能出現前后相互矛盾的情形；法律用語應當是準確、精煉、平實、易懂的。

五是從實現方式看，“精準化”時代的立法不僅僅指立新法，更要堅持“立改廢釋”并舉。通過綜合運用“立改廢釋”等方式，充分激活和發揮“改、廢、釋”的作用和優勢，不但有利于降低立法成本，提高立法效率，更能增強立法的及時性、系統性、針對性和有效性。

六是從實施效果看，要求制定出來的“法”是管用的，是能夠解決實際問題的，不光是“紙面上的法”，更是“行動中的法”，是分配社會利益、調整社會關系和處理社會矛盾的制度保障。

三、政府立法精準化的實現路徑

政府立法在我國社會主義法律體系和科學立法工作中具有重要地位，提高政府立法精準化水平是提高立法質量的應有之義。提高政府立法精準化水平，應做到以下幾個方面。

（一）堅持正確的指導原則，立良法

一是堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治的根本要義，是推進全面依法治國的應有之義，是社會主義法治最根本的保證。黨的十八屆四中全會《決定》第一次全面系統回答了如何認識黨和法的關系問題，在頂層設計和制度安排中把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來。堅持黨領導立法，發揮黨統攬全局的作用，不斷完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，嚴格落實立法重大事項報告制度，推動黨的路線方針政策和決策部署上升為立法，實現黨的領導法治化。

二是堅持以人民為中心。黨的十九大報告明確提出，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。良法善治同樣蘊含著人民群眾對美好生活的向往。推進精準化立法，也應從立法宗旨到具體制度設計上全過程地落實以人為本、立法為民理念。為人民群眾提供多樣化、個性化、多層次、高品質的“法律公共產品”，著力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，把保護最廣大人民群眾的根本利益作為政府立法的出發點和落腳點。

三是堅持法治原則。遵循法治原則，首先，最根本的是要遵循憲法原則。《憲法》是國家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、法規、規章和其他規范性文件都不得同憲法相抵觸。其次是要符合立法權限原則。《立法法》對我國各層級立法權限作了規定，要求在立法過程中，必須以《立法法》等相關法律的規定為指導，避免出現超越立法權限的情況。再次是要堅持法制統一原則。各層級法律規范之間要相互協調，低位階的法律不得與高位階的法律相抵觸、相沖突、相矛盾。

四是堅持服務改革的原則。當前，我國正處于決勝全面建成小康社會的關鍵階段，各方面改革將持續不斷深入。立法不能僅僅是對實踐的被動回應、事后總結和局部反映，而是要及時跟進、主動對接，把中央重大決策及時轉化為法律制度。對經濟社會發展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規范和全面推進，也就是要積極發揮立法對改革的引領和推動作用，這是以法治思維和法治方式推進改革的重要體現，對全面深化改革具有重要意義⑤喬曉陽：《發揮立法對改革的引領和推動作用》，《人民日報》，2016年7月19日。。

（二）突出問題導向，立管用的法

立法工作應切實結合我國國情，解決實際問題。一是緊扣改革實踐，著重解決改革過程中遇到的難題。我國改革開放已進入深水區，難度也將進一步加大，但改革只有進行時，沒有完成時。為此，在政府立法工作中，應聚焦改革開放過程中遇到的重點難點問題，加大研究力度，探究如何通過加強立法破除改革開放過程中各種利益藩籬、難題梗阻。如從戰略角度看，一個國家或地區經濟實力的強弱主要體現在企業的競爭力、要素的凝聚力，而能夠聚焦發展要素和企業的關鍵是能擁有良好的營商環境。習近平總書記指出，法治是最好的營商環境，為我們在優化營商環境方面的政府立法提供了根本遵循。如何利用精準化立法為打造優質的營商環境掃清制度性障礙，就是需要系統研究的課題。二是重點關注當前我國社會實踐中存在問題較多或者與人民群眾切身利益密切相關的領域。當前，我國食品、藥品等領域存在問題較多，嚴重侵害了人民群眾的生命財產安全，如近兩年發生的問題疫苗事件，在社會上造成了惡劣的影響。中央全面依法治國委員會第二次會議也明確提出，對食品、藥品等的重大安全問題，如何拿出治本措施，對違法者用重典，用法治維護好人民群眾生命安全和身體健康。三是加強對前沿立法課題的關注。信息化時代，社會發展變遷速度前所未有，不斷有新的問題涌現，這對立法工作提出挑戰的同時，也帶來了契機。例如，基因編輯問題及“變臉”“換頭”等問題，按照當前立法，已難以規制解決相關問題；當前數字經濟、共享經濟等新經濟、新業態、新動能不斷涌現，在為我國經濟發展增添了新動力的同時也引發了如何有效進行立法、科學管制與避免其野蠻生長的問題。因此，在今后的政府立法過程中，應加大對科技前沿問題的關注與研究，積極有效探索如何加強對共享經濟、大數據管理、基因編輯等問題的監管，做到“小切口、大縱深”，實現制度創新、規則創新與社會秩序、人類倫理認同之間的合理兼顧。

（三）規范立法語言，立通俗易懂的法

立法語言是構成法律的“細胞”，關系到立法表述是否科學、準確、規范、專業。如果文字使用存在模糊、用詞不規范等問題，很容易產生歧義，不但會導致立法質量大打折扣，也會影響法律的實施效果，損害法律的權威和尊嚴。立法語言必須符合準確、精煉、平易、嚴謹、中性的要求。“準確”要求立法語言不可模棱兩可，要用清楚的、具體的語言文字規定人們的行為模式和法律后果，既不能無限擴大相關詞語的內涵，也不能過分限縮某一詞語的含義，應符合最廣大群眾的共同理解，少用“及時”“有關”等不確定、模糊的語言。例如政府立法中常寫“有關規定”“有關部門”，實際上沒有指明，容易造成推諉扯皮。有群眾反映，最難找的規定是“有關規定”，最難找的部門是“有關部門”。“精煉”要求立法語言必須言簡意賅，使之不能增減其義、改動其名。“平易”要求立法語言應當盡量通俗、平實，便于掌握。“嚴謹”則意味著立法語言的不可替代性，當某個法律術語確定后，下次再描述該事物時，應使用確定下來的術語。“中立”要求立法語言應盡量減少主觀色彩，不能帶有偏向性，應保持公正⑥李明征主編：《加強政府立法共同性問題研究 不斷提高政府立法質量（代序）》《政府立法共同性問題研究》，中國法制出版社2018年3月第1版，第6頁。。

（四）優化立法程序，立高質量的法

加強政府精準化立法，應著重加強政府立法程序精細化管理，確保每個階段都是“精耕細作”。

1.精準立項。法律法規的立項決定著立法的價值取向，關系著立法工作的成敗得失，要從“大水漫灌”“大干快上”的立法模式向科學規劃、統籌安排、協調發展的“精準滴灌”立法模式轉變。一是要堅持目標導向，突出重點。立法選項涉及具體應該立什么法、需要立什么法，要根據社會發展和人民群眾的需求，按照輕重緩急、成熟一個推進一個的標準進行認真論證。應注意堅持問題導向，從服務于經濟社會發展的大局考量，在亟需解決的事項中選取立法項目，把保障公民經濟、文化、社會等各方面權利作為立法重點，實現公民權利保障法治化。對尚在發展過程中的新產業新業態新模式，應實行包容審慎原則，通過加大研究力度、強化動態監管等措施，待制度成型后，認真研判立法時機，再通過立法進行固化，對立法條件不成熟、條件不具備、需求不迫切的問題，堅持能緩立的就緩立。二是要運用多種方式，廣泛匯集民意。主動及時了解人民所需、困難所在，注重征集社會公眾的意見，有效發揮人大代表建議、政協委員提案等的作用，充分利用網上政務平臺、移動客戶端、政務服務中心等線上線下載體，全面了解社會公眾在政府立法方面的相關訴求。探索建立政府立法基層聯系點等制度。加大對政府立法意見建議的收集整理力度，增強政府立法的針對性、有效性、可操作性。三是要注重長遠規劃和年度計劃相結合，長遠規劃要進行預測和頂層設計，注重前瞻性、戰略性，注重法律法規體系的科學性和完整性。年度計劃要以問題為導向，注重解決社會生活中的實際問題。聚焦當前我國政府立法短板、突出問題，將一批現實有需要、人民有需求、時間緊迫的立法事項納入政府立法年度計劃。

2.擴大公眾參與。法律規范制定的過程就是對各種社會預期整合的過程。在政府立法起草過程中，一是要擴大公眾參與的范圍，提升參與的廣泛性，尋求最大公約數。要做到多元利益主體全覆蓋，特別是要保護那些參與能力不足的社會弱勢群體，做到參與機會平等。二是要擴充公眾參與的環節，做到公眾可以有效參與立法的主要程序。三是要拓寬公眾參與的途徑，提升參與的便捷性、精準性。將傳統形式與現代化手段有機結合起來，要通過網絡、報紙等媒體向社會公開征求意見，在政府或者政府部門門戶網站上搭建公開征求意見平臺，同時積極探索與知名商業網站、影響力較大的網站建立鏈接，對特定人群可采取專門推送征求意見通知的方式征求意見。采取召開聽證會、座談會、論證會方式聽取意見的，要提供制度設計的背景、目的、適用范圍以及對相關人員或群體可能產生的影響等資料。采取問卷調查、書面發函方式聽取意見的，要圍繞直接利害關系人切身利益、各方面分歧較大的問題，科學設計問卷、調查提綱等，積極探索委托專業機構進行調查。采取實地走訪方式聽取意見的，要找準問題和切入點，開誠布公、平等交流，認真傾聽利益各方的意見建議，深入了解其訴求。四是要確保足夠的參與時間，提升參與的有效性。要保證公開征求意見的期限，杜絕走形式、走過場。五是保證參與的中立性。對爭議較大的事項，可以引入第三方評估，全面充分聽取利益相關方的意見。

3.創新審查方式。在法律規范審議過程中，應當重點考察立法的必要性、可行性、公正性、合法性、規范性。有效發揮政府法律顧問、專家學者的作用，提高審查的科學性。同時，為提高立法效率，避免資源浪費，要把握好審議重點，可以探索重要條款單獨表決等制度。

4.加強立法后評估及清理。對政府立法具體實施現狀要及時進行立法后評估，并把評估結果作為修改、廢止有關行政法規、規章的重要參考。同時，通過建章立制，加強對清理工作的規范化管理。進一步加強法律、行政法規、部門規章和地方性法規、地方政府規章、規范性文件清理工作的協調，做到有序銜接，避免出現上位法已經清理修改而下位法未及時跟上造成不一致及規范性文件變相設立許可、證明事項等情形的出現，確保法律體系的嚴肅性，切實維護法治統一。