黃浦區法治化營商環境建設的路徑和內容

上海市黃浦區依法治區辦、區司法局黨委中心組聯合課題組

一、營商環境指標體系的分析

世界銀行的營商環境報告通過對全球190個經濟體的數據收集，形成了10項一級指標，可大體從便利化、法治化和國際化的維度分為三類：一類側重于衡量企業在創設、發展等生命全周期的復雜程度和費用支出；另一類側重于反映對于企業的法治保障程度；還有一類側重于反映國際化的程度。

（一）營商環境指標體系的便利化屬性

世界銀行對于營商環境便利化的衡量主要體現在手續、時間及成本三個方面。世界銀行不僅會公布各個國家相應指標的手續數，還會公布每個國家手續的具體內容。對于時間計算的起止點，世界銀行都有嚴格的規定，例如辦理破產，所測量的時間段就是從公司違約之時開始，直至其拖欠銀行的款項部分或全部償付之時結束。各方可能采取的拖延戰術，比如提出拖延時間的申訴或延期申請等，均被考慮在內。此外，從交易成本理論來看，任何制度的運行都需要成本。成本的大小對于企業的運營起到關鍵性作用，因此合理控制制度成本是營商環境便利化的重要方面。

（二）營商環境指標體系的法治化屬性

推進改善監管法規是營商環境報告的宗旨。良好的監管法規，一方面要有完備的制度，建立起透明、可執行的規則，另一方面要有高效的監管程序。需要注意的是，監管法規的數量少并不意味著監管實施的質量好。以辦理施工許可證為例，如果經濟體缺乏相關法規或者有法規而不執行，那么得分就不高。就某些指標而言，更好、更完善的監管意味著會得到更高的分數，例如在保護少數投資者中，對關聯方交易的披露要求越嚴格，得分就越高。因此，法治化的營商環境，一方面需要建立推動市場交往和保護公眾利益的法律法規，另一方面需要具備低交易成本的監管程序。

（三）營商環境指標體系的國際化屬性

營商環境指標體系的國際化，主要體現在指標的對比借鑒性以及便于各國貿易的對接性。對比借鑒性是指營商環境指標體系的指標選擇來自企業生命周期的必備階段，全球經濟體的企業實際運營中都會經歷指標階段，因此選取的指標經過量化后，在各個國家具有可比性。便于各國貿易的對接性主要體現在指標體系相關數據的公開透明性上，從跨境貿易指標來看，任何商品的跨國交易都需要首先在國內獲取單證（以電子或者書面方式呈現的與貨物相關的所有信息），并在港口或邊界裝卸以及報關報檢過程中提交單證，以完成商品的跨境交易。世界銀行對于相關程序時間和成本的數據公開，有利于提高跨國交易效率，減少雙方貿易摩擦，推進經濟全球化進程。

二、黃浦區法治化營商環境建設的經驗與問題

（一）主要做法

1.持續推進審批改革，提升政府服務質量。

上海市黃浦區在打造營商環境的過程中，以打造自由、平等、效率的競爭環境為目標，率先推出了“黃浦版負面清單管理模式”，使企業門檻進一步降低，市場開放程度進一步提升。按照“放徹底、管到位、服務好”的目標，深化“放管服”改革。加強行政權力庫動態管理，編制出臺《黃浦區行政審批目錄（2018年版）》，繼續取消調整104個行政審批事項，推進“兩集中、兩到位”改革，探索投資項目審批改革。在全市率先設立外資綜合受理窗口，實施“協同辦理、同步審批、一窗發證”。針對企業開辦環節的痛點和堵點，集中推出一批便利化措施，公布當場辦結事項清單，推行審批時限承諾制；全力推進“一網通辦”，328項可上網審批事項全部實現“最多跑一次”，163項事項開通全程網上辦理。主動對標世界銀行營商環境評價國際標準，聚焦企業開辦事前事中事后全過程中的需求，配套市政府已上線的“開辦企業一窗通”系統平臺，推出整合政府行政資源和社會服務資源的“政務服務淘寶式”APP幫辦軟件，實現了企業“開門七件事”的“一指”導辦（場地資源、營業執照、CA認證、公章刻制、銀行開戶、稅務發票、政策信息）。

此外，優化辦稅環節和機制，提高辦稅質效。建立企業辦稅聯動服務團隊，聯手解決內部辦稅服務中的工作堵點和難點。積極推動網上掌上辦稅，實現線上線下辦稅同步。在辦稅服務廳開設網上辦稅體驗室，配備網上辦稅指導員，引導納稅人積極運用個人網上辦稅服務廳；實行發票申領“網上辦理+線下配送”工作模式，拓展發票申領渠道，實現納稅人全程自助領票，提高辦稅便捷性。

2.強化市場監管力度，優化市場監管方式。

黃浦區嚴格實施“雙隨機、一公開”監管，擴大跨部門聯合“雙隨機”抽查范圍。按照“該管的要管得更科學、更高效”的要求，利用物聯網、視頻識別等信息技術，推進實施智能化監管，促進監管方式由傳統模式向智能化、精準化轉變。完善市場監管網格化平臺，探索信用信息平臺和事中事后綜合監管平臺數據對接。制定《黃浦區事中事后綜合監管平臺運行管理暫行辦法》，進一步明確部門職責，加強督查考核。

此外，以“互聯網+監管服務”工作為突破點，探索建立基層網格化監管新模式。圍繞構建“履職工作法治化、監管責任網格化、監管流程標準化、監管手段信息化”的新型綜合監管模式的目標，在現有城區網格化綜合管理和目前“分組劃塊、責任到人”的基層監管模式的基礎上，深化網格化管理理念，著手建立融網格管理、申投訴舉報處置、應急指揮為一體的“黃浦區市場監管網格指揮中心”，并建立電子監管地圖，結合重點食品生產經營單位遠程視頻監控，同步整合區事中事后監管系統數據，實行系統間數據實時交換，初步實現重點單位、關鍵環節監管實時化、可視化。

3.豐富多層次法律服務，嚴格知識產權保護。

黃浦區積極構建中小企業法律服務框架體系，成立中小企業法律服務中心、企業家法律服務工作站。健全完善多元化糾紛解決機制，成立基層商會民商事調解工作站、勞動爭議調解中心等實體化服務陣地。與上海仲裁委員會共同推動建立上海外灘金融仲裁中心，與區域內的各金融平臺和監管機構緊密合作，建立起科學、高效、務實的運作機制，就近提供公正、專業、高效的仲裁法律服務，努力為外灘金融集聚帶建設提供高效專業的糾紛調處法治保障。

黃浦區成立全市首個“商標品牌創新發展指導中心”，按照“梯次培育、分類指導、整體推進”的指導思路，推動商標品牌指導服務向轄區內各產業園區、各產業集聚地、各企業集團等主體延伸。通過整合服務資源，提供全方位指導，促進品牌集聚、厚植品牌優勢，進一步提升區域品牌競爭力。重點加強知識產權保護，大力扶持科技創新。針對上海老鳳祥公司的注冊商標“老鳳祥”專用權在外省市受侵犯的情況，黃浦區助推區、市、國家三個層面協同聯動，在全國范圍內查處“老鳳祥”商標侵權行為，開創了區域老字號商標全國性保護的先例。圍繞五大重點發展領域，加強對“四新”產業和眾創空間企業商標、名牌的培育和服務。

（二）存在的主要問題

1.制度紅利的內涵亟待進一步轉變。當前，上海企業的注冊地和經營地存在嚴重的分離現象。據統計，在上海市的所有存續企業中，大概2/3的企業的注冊地和經營地不一致；而在這2/3的企業中，跨行政區分離的又占了大約一半。既然決定了要在市區經營，那這些企業為什么都要去數十公里外的郊區注冊呢？很明顯，郊區的政策扶持在吸引企業注冊上起到了重要的作用。

2.政府服務獲得感有待進一步提升。國家、市和區三個層面都出臺了不少惠企政策，黃浦區更是在提升政府服務效能方面進行了很多有益的實踐。但是，部分企業的獲得感仍然不高。原因在于政策措施制定中的碎片化問題和政策措施實施中的局部化問題。

3.政府監管的理念與方式需要進一步優化。政府當好“店小二”，需要平衡好政府監管與服務的關系。不能過分強調社會安全與秩序，忽略企業發展初期無法避免的一些風險，管得過多、統得過死；也不能完全放松管制，對企業運行過程中的風險、挑戰與威脅估計不足，從而影響到城市安全防控措施的實施。

三、黃浦區法治化營商環境建設的總體思路與具體建議

優化營商環境，是順應政府改革需求的重要目標，承載著行政體制改革的新責任與新使命。對世界銀行營商環境指標體系的研究，為我們科學定位政府與市場關系的改革提供了重要的參考維度。但是，在區一級層面，推進營商環境法治化的命題必定與國家或者省市層面的有所不同。因此，有必要厘清黃浦區營商環境法治化的總體思路，進而提出具體的建設路徑。

（一）總體思路

1.建設競爭有序的市場環境。競爭有序的市場環境為企業家提供平等競爭的舞臺。黃浦區應首先處理好政府與市場的關系，在釋放市場活力的同時，優化市場準入機制，健全市場監管體系。首先，尊重市場本身的內在規律。政府在發揮好宏觀調控作用的同時，在國際或國內貿易中不能濫用政府權力以保護特定群體利益，發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，優化市場準入機制。對法律法規未禁止的領域，允許各類市場主體進入。關鍵在于不能設置隱形門檻，在操作中給市場主體設置準入條件。最后，健全市場監管體系。制定市場監管規則、流程和標準，強化市場監管的科學化、規范化。健全市場監管責任制，使監管責任到部門，必要時責任到人。創新監管方式，結合互聯網和大數據分析技術，實現智能監管，及時發現企業違法違規行為。

2.建設透明高效的政務環境。政府作為優化營商環境的主體，其自身革命是改善營商環境的關鍵。黃浦區政府應繼續深化行政審批制度改革，推進簡政放權，同時提高政務服務水平，建設透明高效的政務環境。一方面在本區率先深化行政審批制度改革，從行政職權體系的合理分工出發，精簡事項，優化流程。繼續推進“互聯網+審批”建設，打造大數據橫縱貫通的全系統審批平臺。在橫向上，實現審批數據在各部門之間的互聯互通；在縱向上，實現市政府與區政府之間審批數據的交換、共享，逐步推進所有審批事項網上辦理。另一方面，實現管理過程向社會公開，提高政府工作透明度和公眾參與度。強調政府的“用戶視角”，做好“店小二”，使行政管理互動性獲得提升，促進行政管理現代化。

3.強化公平正義的法律服務和糾紛解決機制。優良的營商環境需要公平正義的法治環境和糾紛解決機制。一方面應加強知識產權保護。習近平總書記強調，“產權保護特別是知識產權保護是塑造良好營商環境的重要方面”。因為知識產權不具有排他性和獨占性，如果不采取強制的方式即通過知識產權制度來保護企業研發主體對研發成果的占有權，研發成果很容易成為公共產品，任何經濟主體都可以同等的享有研發成果，這樣將極大降低企業創新的積極性。另一方面應完善商事糾紛解決制度。健全商事糾紛非訴訟解決機制，如協商、調解、商事仲裁等形式。培育多元包容的社會文化，通過雙方談判的方式以最小成本解決糾紛，同時提高解決商事糾紛訴訟效率。

（二）具體建議

1.優化企業發展的制度環境。

第一，加強制度先行先試。雖然，區級層面沒有立法權，但是其作為相關法律制度的實施者，又是本市區域經濟最為活躍的地方之一，要把握其在上海改革發展中的重要戰略定位，深入研究并加快引入國際通行營商規則、慣例，先行先試，積累經驗并予以推廣，不斷促進市場規則、慣例與國際接軌。對于探索試點較為成功的經驗，應當及時總結，進而提出立法、修法的建議。

第二，深化行政審批制度改革。依托“行政權力庫及信息化管理平臺”實行行政權力增加、取消和調整的登記備案制度，同步更新、頒布辦事指南，不斷夯實清單基礎數據。全面推進“兩集中兩到位”改革，強化流程再造，增加并聯、減少串聯，探索形成“一窗受理、內部流轉、同步審批、統一發證”的服務模式。大力推行部門間并聯審批，探索“多評合一”“多圖聯審”“聯合踏勘”等方式，通過材料內部流轉，有效縮短審批時間。加快實施“證照分離、照后減證”工作，不斷拓展“當場辦結事項、提前服務事項、當年落地項目”三個一批清單。深化外商投資項目備案制改革，加快外資項目落地速度。探索建立行政審批監督檢查和后評估制度。

第三，增強涉企政策的實效性。由區發改委牽頭聯動各部門，一方面對區級層面涉企政策進行梳理整合，確保相關政策的公平性和合理性，強化區內政策的統一性，避免政策疊加；另一方面對市級層面以及本市其他區相關政策進行梳理分析，及時更新、調整不符合發展要求的政策，確保區內不存在政策“洼地”。在建立完善招商引資企業信息庫和樓宇服務信息庫的基礎上，拓展企業需求數據分析和管理服務功能，強化涉企政策宣貫和解讀的針對性。建立以企業反饋和政策效果為主要指標的政策評估機制，隨時了解相關涉企政策的實施情況。

第四，完善公共信息服務制度。圍繞市場主體開設經營所需了解的區域經濟發展、城市建設、社會事業、民生保障、公共服務和安全以及政府重大行政決策等方面信息，整合部門資源，建立政務大數據資源庫，強化信息數據歸集。充分利用政府信息優勢，加強經濟社會運行大數據分析，制作發布推送區域內重點產業、行業、企業發展所需的各類政務商務信息，提高信息發布的及時性。拓展企業獲取信息的渠道，推動政務數據共享開放，鼓勵社會各方對政務數據資源進行深度挖掘和增值利用，提高政府行政透明度和企業對黃浦市場環境的可預期性。

2.營造公平競爭的市場環境。

第一，加強標準化、智能化監管。實施符合市場規律的有效監管機制，探索標準化、“互聯網+”的智能監管服務新模式。建立以執法人員網格化為基礎、執法監管流程標準化為支撐、手段科學信息化為保障的新型市場監管體系。通過大數據、云計算等智能化監管手段，及時發現和防范違法行為可能引發的社會風險，提升執法的預判性和及時性，有效分配執法資源。應用標準化、智能化執法系統規范全區的行政執法工作，為跨部門綜合執法、聯合監管提供制度保障。

第二，大力推動知識產權保護。實行嚴格的知識產權保護，加強行政執法與司法有機銜接,建立知識產權侵權查處快速反應機制，健全知識產權信用管理,加大知識產權侵權違法行為懲治力度。建立和完善知識產權快速審查、快速確權、快速維權工作機制。探索互聯網、電子商務、大數據等新興領域和業態的知識產權保護規則和制度建設。創新發展知識產權金融服務，簡化知識產權質押融資流程，拓展專利保險業務。

第三，強化信用管理。貫徹落實《上海市社會信用條例》，制定完善配套管理制度。各委辦局按照各自職責明確各領域的失信信息范圍，推進公共信用信息的歸集、共享和使用。建立完善跨部門、跨行業的信用聯合獎懲機制，重點推進在食品藥品、產品質量、環境保護等領域的聯動獎懲。推進公共信用信息與金融、市場信用信息融合互補，擴大信用報告覆蓋范圍，提升公共信用信息系統對外服務水平。

3.進一步健全法律服務體系。

第一，構建多元化糾紛解決機制。構建由司法訴訟、機構仲裁、人民調解、行政調處等共同組成的多渠道商事糾紛解決體系，降低企業維權成本，全方位有效保護市場主體合法權益。推進司法執行體制改革試點，開展企業關注的“執行難”專項治理。建立“外灘金融仲裁中心”，完善新金融法治環境。搭建“科創中心法律服務平臺”，優化小微企業和初創企業法律服務環境。進一步發揮民商事調解工作在就地協商、快速解決民商事糾紛方面的優勢。

第二，充分發揮律師專業優勢。一方面推進實施律師事務所聘請外籍律師擔任法律顧問試點，加大本市涉外、金融、航運、國際貿易、知識產權等領域高端法律服務人才和機構引進力度，加強涉外法律服務業務培訓，提升本市涉外法律服務能力。另一方面鼓勵律師參與商事、金融等專業領域調解工作，并挑選執業3年以上，具有良好政治素質、職業道德素養和相關領域豐富法律服務工作經驗的律師，成立律師調解隊伍。發揮律師專業優勢，提升市場主體通過非訴訟方式解決糾紛的便利度，助力黃浦區法治營商環境再優化。

第三，探索服務優化法治營商環境的新型公證業務領域。加強和改進公證服務，為市場主體提供合同協議、賦予強制執行效力債權文書、保全證據、資金提存、現場監督、營業執照、公司章程、法定代表人證明等公證事項，積極推進市場主體常年公證顧問制度。

第四，建立投訴快速反應機制。了解企業發展情況，及時呼應企業需求，協調解決企業問題，不斷提升服務能級快速反應機制。建立由相關部門以及街道組成的服務企業聯席會議制度，梳理匯總企業發展中碰到的困難和問題，將企業需要幫助解決的困難和問題清單化、項目化，通過聯席會議這一平臺快速回復和解決，形成快速反應、處置、反饋、評估的運行機制，做到“事事有回復，件件有回音”。

4.制定營商環境法治化評價指標。世界銀行營商環境評價指標體系的對象是國家，而且，為了在更多的經濟體內收集數據進行橫向比較，其指標體系忽視了對于不同經濟體內部差異的考量。因此，黃浦區提出“探索建立黃浦區綜合營商環境評價指標體系”。在該體系中，建議應包含部分法治化評價指標，具體如下：

第一，企業審批事項全程網上辦理率（上網事項數/涉企審批事項數）。通過該項指標，推動網絡端、手機端審批，逐步實現與企業密切相關的政務服務事項“零上門全程網上辦理”。

第二，涉企政策解讀率（專業解讀政策數/涉企政策數）。通過該項指標，推動涉企政策的公開與解讀工作，不僅讓企業知道有相關政策，還要知曉如何操作。

第三，事中事后監管制度健全率（建立事中事后監管制度的執法事項/執法事項總數）。通過該項指標，推動政府職能轉變，強化日常監管，維護市場秩序。

第四，信用管理健全率（建立信用管理制度的部門/執法部門總數）。通過該項指標，推動信用管理的全覆蓋，轉變政府管理方式。

第五，糾紛投訴處置率（依法處置數/涉企投訴數）。通過該項指標，保護企業合法權益。

第六，商事調解成功率（調解成功數/申請調解數）。通過該項指標，促進涉企糾紛的快速化解。