行政規范性文件內部監督機制探究
——以《重慶市行政規范性文件管理辦法》的修訂為視角

熊世明（重慶市司法局副局長）

白忠菊 蒲 嘉 馬有芳（重慶市司法局）

行政規范性文件是行政主體為實施法律和執行政策，依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的除行政法規、規章以外的決定、命令等行為規則的總稱，俗稱“紅頭文件”。實踐中，行政規范性文件存在多發濫用、認定困難、規范事項亂、責任落實不到位等問題。面對這些“紅頭亂象”，健全行政規范性文件內部監督機制顯得尤為必要。

2015年，重慶市政府制定了《重慶市行政規范性文件管理辦法》（市政府第290號令）（以下簡稱《管理辦法》），該辦法對合法性審核、備案審查、定期清理、有效期制度等內部監督機制進行了詳細論述，進一步提升了行政規范性文件管理水平與管理質量。但隨著法治政府建設的推進，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）（以下簡稱《通知》），對內部監督制度提出了新的要求，例如對行政規范性文件管理的統籌協調、監督檢查機制還不夠健全，有關行政規范性文件備案、動態管理、監督等環節的制度安排還需進一步優化等。為認真貫徹落實《通知》內容，進一步推進行政規范性文件管理工作，實現行政規范性文件精細化監管，亟需對《管理辦法》的內部監督機制進行修改完善。

一、行政規范性文件內部監督機制分析

在我國，行政機關的監督分為兩種：一為專門監督，即由監察、審計部門實施的專門性監督；二為層級監督，即上級行政機關對其所屬部門及下級行政機關按照層級關系實施的監督。在行政規范性文件管理方面，最直接、最具體、最行之有效的監督形式是行政機關內部監督。重慶市行政規范性文件的內部監督機制是集層級監督與自我監督為一體，以各級政府及部門的審查機構為運行主體，以法律、法規、規章及相關政府文件為基本依據，以合法性審核、備案審查、定期清理、有效期設定、行政復議附帶審查等為制度構成。鑒于本文研究視角為《管理辦法》的修訂，行政復議附帶審查規定于《行政復議法》中，故對這一制度不予論述。

（一）合法性審核制度

合法性審核屬于對文件制定過程的監督，是制定機關開展的自我監督。起草單位起草的行政規范性文件應當由行政辦公會議審議后形成送審稿，報送制定機關的合法性審核機構進行合法性審核。通過審查行政規范性文件的制定主體及權限是否合法、是否違背上位法，促使制定機關把好內容合法的第一道關口；通過審查在制定過程中是否經過公開征求意見，不斷增加制發的民主性；更為重要的是，通過事前的合法性審核制度，可提升行政規范性文件的科學性。眾所周知，行政事務專業性極強，各行政領域的行政規范性文件更需要由專業領域的法律工作者事前把關，以進一步增強其專業理性。總之，從防患于未然的角度看，通過建立行政規范性文件合法性審核機制，一定程度上可以在事前破解合法性危機，減少事后違法給行政相對人造成的權益損害。

（二）備案審查制度

備案審查制度是制定機關在行政規范性文件公布后按照法定的報備時限與途徑將文件文本及有關說明材料向備案審查部門報送備案，接受備案審查部門合法性、合理性審查的監督制度，重在排查可能存在的違法及不當風險。該制度是層級監督在行政規范性文件管理方面的體現。但備案并非行政規范性文件生效的前置條件，備案只是一種事后監督制度，備案審查部門以一定的標準對報備文件從合法性、合理性等方面進行審查，并通過法定方式對問題文件予以糾正。由于監督的事后性，審查結果影響的利益相關者范圍較廣，因而對審查的程序性要求較高。

（三）定期清理制度

定期清理制度是指有關行政機關在職權范圍內，每隔一定時間，按照一定的方法對納入清理范圍的行政規范性文件進行審查，確定其是否繼續適用及是否修改、廢止、重新制定，并將清理結果向社會公布的專門活動。所謂“清”即按照一定的方式對現行有效的行政規范性文件進行梳理，摸清底數,明確清理對象及范圍。“理”即按照特定標準對清理對象進行審查處理，使得內容合法、適當，符合經濟社會發展需要的文件繼續存續；內容與法律、法規、規章和上級規范性文件不一致或者不適當的文件，重新制定公布或者修改；調整對象消失，不需要繼續施行的文件，予以廢止。定期清理從本質上屬于立、改、廢范疇，是一種抽象行政行為，如果說合法性審核、備案審查是靜態監督，那么定期清理則是動態監督。由于上位法及經濟社會情況時有調整，定期清理的動態性使得行政規范性文件更能適用經濟社會發展，也利于維護法制統一。

（四）有效期制度

制定有效期制度源于對美國“日落條款”原則的吸收，即為某個規則設定存續期限，期限屆滿自動失效，如需繼續施行，則要啟動評估制度以決定是否存續。這種動態監督方式一定程度上可以倒逼行政機關定期對行政規范性文件進行清理。目前，全國范圍內有十多個省份對行政規范性文件有效期制度作了明確規定。從內容層面，大體包括：只規定最長有效期，有效期屆滿前一定時間評估決定文件是否繼續施行；不僅規定有效期及如何繼續保持效力，而且明確有效期屆滿文件自行失效。有效期制度與定期清理制度功能類似，有效期制度亦具有文件定期清理的屬性，都是為了確保文件效力的接續性，為行政相對人保護自身合法權益提供便利，實現及時更替。

行政規范性文件合法性審核、備案審查、定期清理、有效期設定構成了《管理辦法》內部監督機制的主要內容。從目前實踐情況看，合法性審核、備案審查制度是核心，定期清理及有效期制度是重要補充。

二、行政規范性文件內部監督機制存在的問題及原因分析

（一）內部監督機制的天然局限

內部監督機制有其高效率、低成本優勢，但由于同處于一個行政系統，相互之間業務往來頻繁，溝通渠道暢通，容易陷入“自己充當自己案件法官”的窠臼，也可能被社會公眾詬病為監督效果不明顯，這是內部監督機制的內在不足。這點在備案審查制度中表現比較明顯，備案審查制度為事后監督，目的在于糾錯，但如果過度強調備案審查的作用，容易導致行政規范性文件的質量把關責任很大程度地落到位于管理末端的備案審查環節，對于備案審查部門而言，審查難度極大、審查責任極重，而且容易使制定機關在文件審查方面放松警惕，弱化制定機關的主體責任。因而在備案審查機制的把握上，要注重監督效果及內部機制之間的制衡。此外，《管理辦法》中關于行政規范性文件內部監督機制的監督檢查規定過于籠統，不具備可操作性，實踐中對于合法性審核、備案審查制度的督查不到位，導致內部監督機制作用發揮有限。

（二）定期清理與有效期制度存在功能重疊

《管理辦法》既規定了定期清理制度，也設置了有效期制度，二者具有高度的同質性，容易導致行政成本的增加。而一項好的制度既應實現既定效果，又應實現資源有效配置。按照行政規范性文件兩年清理一次的規定，一個文件在五年有效期內最多可能經過兩次清理，如果經過第一次或第二次清理，文件即被修改或者廢止，那么即使不設置有效期制度，同樣可以達到修廢目的。如果經過兩次清理，文件有存續必要，那么一年有效期屆滿前的評估，仍然有很大可能認為文件有存續必要，因而預先設定的五年有效期的必要性便存疑。從有效期制度本原看，只有經過評估才能確定文件有無繼續施行的必要，才能避免出現行政機關未察覺文件已失效的情形。有效期制度本質上屬于文件清理的范疇，只是有些省市附加了到期不清理即失效的清理規則。兩項制度都是根據一定的標準、方式，按照上位法規定及現實情況，決定文件的存、修、廢，無論是制定初衷還是施行效果，都具有高度重疊性。此外，定期清理制度也有其局限性。定期清理的“定期”實踐中難以把握。一份文件經過多長時間才需要被清理，只能根據上位法規定及現實情況予以確定，預先無法估計，硬性規定一定期間不僅可能增加行政成本，還可能與實際情況不相符合。行政規范性文件與公眾聯系最為緊密，實踐中行政機關以文件行使職權的情形屢見不鮮，這就要求行政規范性文件管理應當具備適時性與動態性，隨上位法變動及社會變遷及時修廢。

（三）薄弱力量配備與繁重任務之間存在矛盾

好的制度設計需要有高素質的人員落實執行，才能實際發揮功效，行政規范性文件內部監督機制也不例外。行政規范性文件數量龐雜，管理任務極為繁重，這就需要有完備的機構設置及精干的業務人員與之相匹配。實踐中，行政規范性文件內部監督工作主要由各級政府及部門審查機構承擔，業務人員針對某些專業性較強的行政規范性文件，例如規劃、醫療、環保等領域，往往存在審查困難及工作量超負荷的問題。以重慶市2017年行政規范性文件備案審查工作為例，4名專職工作人員當年審查1332件行政規范性文件。實踐中，各地區備案審查力量配備強弱不同，省級力量較強，設置有專門的處室和人員，基層機構及人員配置則較弱，這與日益繁重的備案審查工作任務不相匹配。根據《管理辦法》規定，業務人員需要對行政規范性文件的合法性及合理性進行全面審查，因而對相關工作人員法律理論及實務功底要求非常嚴格，同時對于文件所涉領域的政策規定及專業知識也必須熟知，否則在審查過程中會困難重重。

三、行政規范性文件內部監督管理要求與經驗借鑒

（一）嚴格合法性審核與備案審查

國務院辦公廳《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）（以下簡稱《通知》）中明確規定要求建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規范性文件合法性審核機制。《通知》將《管理辦法》中法制機構進行的合法性審查改為由制定機關的辦公機構及合法性審核機構進行合法性審核。制定機關的辦公機構對起草部門是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛征求意見等進行審核。制定機關合法性審核機構對文件的制定主體、有關內容等是否符合法律、法規和規章的規定及時進行合法性審核。也就是說將單一合法性審核改為由辦公機構及合法性審核機構雙重審核。這種分開審核的做法減輕了合法性審核機構的負擔，使合法性審核機構能夠將更多的經歷投入到內容合法性審核中，同時也利于增強行政規范性文件事前合法性審核的力度，嚴把程序關與實體關，真正將文件責任落實到制定機關。此外，《通知》還明確提及應強化備案監督，健全行政規范性文件備案監督制度。《法規規章備案條例》中明確規定了備案登記制，全國三十四個省、自治區、直轄市，有三分之二的地區均規定了這一制度。從立法用意考量，備案登記類似于法院立案登記制度，主要是對備案材料、報備時限及途徑進行初步審查，不符合規定的暫緩登記，要求制定機關予以補正。這一制度有其積極意義，一方面可以督促制定機關嚴格按照備案程序規定提供材料，另一方面也使備案審查部門能在之后工作中集中力量對文件進行全面審查，提高審查效率。

（二）加強監督檢查，嚴格責任追究

《通知》對行政規范性文件監督檢查環節作了詳細規定，任何制度的設定都不是完美無缺的，合法性審核、備案審查制度也一樣，都需要輔之以一定的監督檢查及責任追究制度，才能保證相關制度真正發揮實效。上級政府對下級政府、地方各級政府對所屬部門、各部門對本部門制發的行政規范性文件要加強監督檢查，發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，損害政府形象和公信力的文件，要加大查處力度；充分發揮政府督查機制作用，將行政規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督查內容，并作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系；建立督查情況通報制度，對工作落實好的予以通報表揚，對工作落實不力的予以通報批評，對直接責任人員依紀依法追究責任。對問題頻發、造成嚴重后果的地方和部門，要通過約談或者專門督導等方式督促整改，必要時向社會曝光。這些具體的督查措施及責任追究機制一定程度上可以倒逼相關部門嚴格落實行政規范性文件管理制度，加強行政規范性文件管理。此外，其他省市的做法也值得借鑒，例如上海市在規范性文件監督制度中首創了府院銜接機制，即與上海市高級人民法院、上海市人民檢察院建立行政規范性文件審查銜接工作機制，具體在意見征詢、會商通報、涉訴文件材料共享、協同配合、數據平臺對接等方面加強協作，進一步加大司法機關對文件的監督。

（三）強化審查機構及人員力量

為解決審查力量不足難題，江蘇省、浙江省一改以往增加編制的思維，創造性地通過借助外援，發揮第三方主體力量，協助審查機構完成文件審理。浙江省建立了專家參與合法性審核和備案審查機制，邀請高校法學研究生、專家、法律顧問參與集中審查。每年確定若干行政規范性文件管理的相關課題與專題清理評估，交由法律顧問承辦，并將承辦情況作為法律顧問履職表現的重要評判依據。此外，還委托高校對報備文件進行評估，由受托單位針對每份行政規范性文件出具詳實的評估報告，交由審查機構審核后出具審查意見，以此解決人員配置不足問題。江蘇省則主要是依托法律顧問力量，按照“有件必備，有錯必糾”的要求，對報備規范性文件逐一審查，并出具審查報告。無論是借助法律顧問，還是高校專家、學者，一定程度上均可以緩解機構配置及人員不足問題，但這并不能成為審查機構不作為、推卸責任的理由，第三方力量參與審查后，最終嚴格把關的責任仍然要歸于審查機構，相關審查機構應充分發揮好專家及法律顧問作用，使其真正成為助手，而非決定者。

四、完善行政規范性文件內部監督機制的若干思考

（一）完善合法性審核與備案審查機制

針對實踐中合法性審核把關不嚴、備案審查制度不完善、備案審查部門責任過重等問題，在《重慶市行政規范性文件管理辦法》修訂工作中，我們應嚴格貫徹《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》要求，按照《法規規章備案條例》等相關規定，借鑒其他省市做法，對行政規范性文件內部監督制度予以完善：第一，建立制定機關辦公機構與合法性審核機構雙重審核模式。行政規范性文件應當由起草單位集體審議后形成送審稿，送制定機關合法性審核機構進行合法性審核。經制定機關合法性審核機構合法性審核后，再送制定機關辦公機構進行程序性審核。合法性審核機構重點對相關事項是否應由行政規范性文件規定，文件是否符合法定權限，是否符合法律、法規、規章、上級行政規范性文件規定，是否存在與國家和本市政策相抵觸情形等幾方面的內容進行重點審核；辦公機構則側重對送審稿程序方面的事項進行審核，例如文件是否納入年度制定計劃或者是否啟動了立項審批、是否廣泛征求意見、是否進行合法性審核、是否與有關行政規范性文件相重復或者基本重復等。第二，探索建立行政規范性文件備案審查登記制度。備案審查部門對于符合報備時限、途徑，報備材料齊全的申請應當予以登記；對不符合行政規范性文件定義的申請，不予備案登記；對符合行政規范性文件定義但不符合報備時限、途徑及備案材料的申請，暫緩辦理登記，由備案審查部門通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案，補充或者重新報送備案符合規定的，應當予以備案登記。第三，備案審查部門在事后備案審查過程中，應當有所側重。對于重點類型的行政規范性文件應當重點審查，例如對于公民、法人、其他組織反映的問題，提出審查建議的文件、上級行政機關提出監督檢查建議的文件、司法機關提出處理建議的文件等，備案審查部門應著重審查。

（二）建立系統的監督檢查機制

鑒于《管理辦法》對于行政規范性文件的監督檢查規定過于籠統，實踐中對于合法性審核、備案審查等規定督查不到位，在《管理辦法》修訂過程中，應注重制定系統的督查制度。第一，建立監督檢查機制。由政府司法行政部門負責對下級人民政府、本級人民政府所屬部門和所管理單位行政規范性文件的制定和管理情況進行監督檢查。第二，細化監督檢查內容。政府司法行政部門對監督檢查對象的督查內容應當包括：是否按照規定建立完善的行政規范性文件管理機制、制度；是否按照法定權限履行職責，依法制定行政規范性文件；是否嚴格執行行政規范性文件制定和管理的有關要求等。第三，規定監督檢查方式。政府司法行政部門進行監督檢查可以采取聽取匯報、詢問有關情況、調閱有關會議記錄等檔案資料、召開座談會、列席有關會議、問卷調查、開展專項檢查、抽查行政規范性文件等方式，也可以委托高校、專家學者、法律顧問等第三方對行政規范性文件的制定施行情況進行評估。第四，明確監督檢查結果。政府司法行政部門如果發現制定機關未按規定對行政規范性文件進行管理或者管理不力的，應當出具監督檢查建議，督促制定機關完善行政規范性文件管理工作；如果發現行政規范性文件存在合法性問題或者存在明顯不適當規定的，應當責令制定機關立即停止執行并限期糾正，逾期拒不糾正的，報請本級人民政府予以撤銷；對問題頻發、造成嚴重后果的制定機關，政府司法行政部門應當通過約談或者專門督導等方式督促其整改，必要時可以向社會曝光。此外，還應當加強黨委、人大、政府等系統備案工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制，并且加強與人民法院、人民檢察院的工作銜接，推動行政監督與司法監督形成合力，及時發現并糾正違法文件。

（三）取消有效期及定期清理制度

定期清理、有效期及后評估制度在前一階段發揮了積極的作用，但這些制度系特殊時期采取的臨時性措施，旨在解決當時行政規范性文件底數不清、情況不明的問題。目前該問題已經不存在，且在實際操作中難以保證有效期滿后行政規范性文件的效力銜接問題，容易造成管理真空，因而有進一步修訂的必要。我們可以借鑒《通知》做法，建立行政規范性文件動態清理工作機制，根據全面深化改革、全面依法治國要求，經濟社會發展需要，以及上位法和上級文件的制定、修改、廢止情況，及時對本地區、本部門行政規范性文件進行修改。在具體制度設計方面，當法律、法規、規章以及國家和本市政策發生變化時，制定機關應當組織起草單位，對本機關制定的行政規范性文件及時進行修改或者廢止。經清理發現文件部分內容與法律、法規、規章和上級行政規范性文件不一致或者不適當，需要繼續施行的，應當修改后重新制定公布；如果文件主要內容與法律、法規、規章和上級行政規范性文件不一致、不適當，或者已被新的法律、法規、規章、行政規范性文件代替，調整對象消失，不需要繼續施行的應當予以廢止。

（四）建立集中審查、交叉審查、專家會審機制

為解決繁重的審查任務與人員配備不足之間的矛盾，江蘇省、浙江省的做法是探索建立第三方參與審查機制，委托高校、法律顧問等第三方參與文件評估與審查。但目前重慶市行政規范性文件管理還處于加強階段，引入第三方參與機制的時機尚不成熟，為此我們不能照抄照搬江蘇與浙江模式。在《管理辦法》修訂工作中，我們可以探索建立集中審查、交叉審查、專家會審制度。第一，針對報備文件比較多的區縣及部門，備案審查部門可以專赴這些區縣及部門集中審件，也可以由這些區縣及部門派員赴備案審查部門接受集中審件。這種方式可以方便報備機關和備案審查部門之間縱向交流，有助于提升行政規范性文件審查效率。第二，建立區縣之間以及部門之間交叉審查文件制度。通過橫向交流方式，一方面可以學習兄弟區縣及兄弟部門行政規范性文件管理的有益經驗，另一方面也有助于得出規律性認知，及時發現本區縣及部門文件問題，互相糾錯，共同促進行政規范性文件質量的提升。第三，建立專家會審制，在集中審查、交叉審查以及日常的審件工作中，我們可以積極發揮相關領域專家的作用，尤其是備案審查部門業務人員不熟知、專業性較強的問題，應當組織專家參與審查，提升審查的專業度與精準度。但需強調的是，無論是集中審查、交叉審查還是專家會審，都只是行政規范性文件審查的重要力量支持，備案審查部門仍需發揮主體作用，進一步嚴格審查并出具審查意見。

行政規范性文件內部監督機制是一個既有明確分工又聯系緊密的有機整體。各監督制度在制度設計上是否完善，各監督制度之間能否協調配合、共同發力，與“紅頭亂象”能否得以解決息息相關，也直接影響行政規范性文件的管理效果。國務院辦公廳為加強行政規范性文件制定和監督管理制定了專門文件，提出了新的要求，這是自建國以來首次從國家層面對行政規范性文件的監督管理作出全面、系統規定，無疑為重慶市《管理辦法》的修訂提供了有力指引。因而我們應當抓住這次修訂機會，及時貫徹落實中央規定，通過完善行政規范性文件內部監督制度，不斷改進行政規范性文件管理工作，為切實保護人民群眾合法權益、維護政府公信力提供制度保障。