構建非訴訟糾紛化解綜合體系的江蘇探索

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

習近平總書記在年初中央政法工作會議上強調，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要課題，也為加強司法行政工作創新發展，推動多元化糾紛化解體系建設，指明了方向，提供了遵循。深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動多元化糾紛化解體系建設，江蘇進行了深入思考和積極探索，形成了構建非訴訟糾紛化解綜合體系的理論構想及實踐路徑。

一、深刻把握非訴訟糾紛解決機制挺在前面的重要意義

把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構建多元化糾紛化解體系，具有重大理論和現實意義。

一是堅持以人民為中心，維護群眾合法權益的必然要求。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。當前，廣大群眾在教育、醫療、住房等各方面的需求日益增長。訴求的多樣化，導致矛盾糾紛呈現多發性、多領域、多主體發展態勢，有限的司法資源難以充分滿足群眾需要。與訴訟相比，非訴方式相對便捷和低廉，拓寬了群眾維護自身合法權益的渠道。特別是調解、仲裁等，尊重糾紛雙方當事人意愿，處理方式更加柔和，有利于化解矛盾。

二是深化司法體制改革，解決“訴訟爆炸”難題的現實需要。中國人奉行“和為貴”和“無訟”理念。但隨著法治建設的推進，公民權利意識增強，特別是受立案登記制等因素影響，訴訟案件數量快速增長。司法體制改革的重要任務之一，就是健全多元化糾紛解決體系，破解案多人少矛盾，推動案件“繁簡分流、輕重分離、快慢分道”。中央政法委全面深化司法體制改革推進會提出“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，從源頭上減少訴訟增量”。這就要求我們必須加快推動各類非訴訟糾紛解決方式建設，筑牢矛盾糾紛化解屏障。

三是創新社會治理，構建共建共治共享治理格局的重要內容。習近平總書記指出要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局”?！胺窃V”和“訴訟”作為化解矛盾的兩大手段，都是推動矛盾糾紛納入法治化軌道解決的重要途徑，有利于形成遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。特別是，非訴糾紛解決方式在法治框架內運用鄉規民約、傳統道德、行業規則，規范社會行為，促進社會自治善治。堅持把非訴方式挺在前面，充分體現了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相結合，自治、法治、德治相得益彰的治理思路。

二、非訴糾紛解決方式的內涵外延及發展現狀分析

（一）非訴糾紛解決方式的概念與種類

非訴糾紛解決方式，又稱為ADR(Alternative Dispute Resolution)，是對訴訟以外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度的總稱，強調對訴訟程序的替代作用。由于程序靈活簡便、費用低廉，ADR為世界各國日益重視并被廣泛應用，形態逐漸豐富和擴充，主要有調解、仲裁、談判、法院附設ADR和公證等。我國的非訴糾紛解決方式，是在吸收解放區人民調解工作經驗基礎上，不斷豐富發展，形成的包括民間性、行政性、司法性、行業性等非訴訟糾紛解決方式的完整體系。目前，有明確法律依據的非訴糾紛解決方式主要有7種：人民調解、行政調解、行政復議、行政裁決、公證、仲裁、律師調解。除勞動人事爭議、農村土地承包經營糾紛和涉外仲裁以外，都由司法行政機關牽頭推動。

1.人民調解，主要調解涉及婚姻家庭、財產、侵權、勞動爭議、社會管理等領域的糾紛。1982年《憲法》明確了“人民調解”的法律地位，從而使人民調解成為一項為憲法確認的非訴糾紛解決制度。《人民調解法》《民事訴訟法》《人民調解委員會組織條例》等法律法規對人民調解均有相應規定。目前，人民調解已經成為訴訟之外化解矛盾紛爭的重要方式，被譽為“東方經驗”。

2.行政調解，主要是由行政機關依法依職權作為第三方居中調解，調解對象是公民、法人或者其他組織之間的民事糾紛以及行政機關與行政相對人之間的行政糾紛。行政調解和人民調解一樣，都是在自愿的基礎上進行的調解活動，但其更側重于調解消費糾紛、勞動爭議、交通事故等民事糾紛，以及涉及行政裁量權、行政補償、行政賠償等行政糾紛。

3.行政裁決，作為法定的行政權力事項，只能由行政機關或者法律法規授權組織行使，程序上是根據當事人申請，按照法律法規授權，對與行政管理活動密切相關、與合同無關的特定民事糾紛進行裁處。目前，有法律依據的行政裁決事項主要是侵權糾紛、補償糾紛、損害賠償糾紛、權屬糾紛等。行政裁決又稱為“行政司法”，具有強制約束力，是特定民事糾紛領域的一種重要非訴糾紛解決方式。

4.行政復議，以行政糾紛為處理對象，具有糾紛解決功能。對行政機關來說，行政復議是行政機關內部自我糾錯的監督機制；對行政相對人來說，行政復議是其權益被侵犯時的一種法律救濟手段。目前，行政復議已成為我國解決行政糾紛的主要手段，在維護行政相對人合法權益等方面具有不可替代的功能作用和制度優勢。

5.公證，是根據當事人申請，對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。2000年，國務院《關于深化公證工作改革的方案》和2005年頒布的《公證法》，明確改革后的公證機構不再是行政機構，成為執行國家公證職能，自主開展業務，獨立承擔責任，按市場規律和自律機制運行的公益性、非營利的事業法人。作為一種非訴程序，公證起到預防糾紛、疏減訴源、規范行為的作用，其本質功能是預防和證明，在社會糾紛解決機制中占有不可或缺的地位。

6.仲裁，具有法律所賦予的權威性和終局性，同時程序上又具有非訴的便捷、靈活、成本低、自愿選擇等優勢，近現代以來，仲裁作為處理國際貿易和商事糾紛的慣用方法始終占有重要地位。1995年《仲裁法》頒布施行，標志著我國現代仲裁制度的正式確立。

7.律師調解，作為司法改革的一項創新機制，強調發揮律師專業優勢、職業優勢和實踐優勢，參與矛盾糾紛調解和重大突發性事件善后處置，參加涉法涉訴案件信訪化解工作。2017年9月，最高人民法院、司法部在全國部分地區開展試點。2018年，江蘇省司法廳聯合省高院印發《關于開展律師調解工作的實施意見》，開展律師調解工作。

結合7種方式的特點和功能，可以作如下分類：1.根據主持糾紛解決的主體可以分為：（1）準司法性的，主要為仲裁；（2）行政性的，主要為行政復議、行政調解和行政裁決；（3）民間性的，主要為人民調解、律師調解。2.根據處理的糾紛類型可以分為：（1）適用于民事糾紛領域的，包括調解、行政裁決等；（2）適用于商事糾紛領域的，集中在仲裁；（3）適用于家事糾紛領域的，包括公證、人民調解等；（4）適用于行政糾紛領域的，集中在行政復議和行政調解。3.根據糾紛解決結果的效力可以分為：（1）處理結果具有強制執行法律效力的，包括仲裁裁決、公證文書、行政裁決、行政復議決定，經過司法確認的調解協議等；（2）處理結果不具有強制執行法律效力的，有未申請司法確認的人民調解協議、行政調解協議和律師調解協議等。

（二）非訴糾紛解決方式的整體特點與邏輯關系

整體上看，與訴訟相比，非訴糾紛解決方式具有以下特點：（1）糾紛雙方合意。非訴訟解決方式中的當事人主要基于雙方合意解決糾紛。而訴訟強調由人民法院依照法定程序，通過具有強制力的裁判來解決當事人之間的糾紛。（2）解決依據多樣。通過訴訟途徑解決糾紛時需要嚴格遵循法律規定，而非訴糾紛解決方式通常是在法律框架內，靈活適用各種社會規則來解決糾紛。（3）程序設置靈活。非訴解決方式種類繁多，程序相對靈活，當事人可視爭議的具體情況選擇合適的解決方案，選擇余地大，時間成本低。（4）解決過程非對抗。與訴訟程序中雙方針鋒相對的對抗不同，非訴解決方式大多以協商而非對抗方式解決糾紛。非訴糾紛解決方式雖然類型多樣、領域不同、效力不一，但從制度設計和法律規定來看，彼此之間有內在的邏輯關系，主要體現在三個方面：在目標導向上趨同一致。無論是人民調解、仲裁，還是行政復議、行政調解等，共同的目標都是通過有效化解矛盾糾紛，修復彌合社會關系、維護社會和諧穩定。通過多領域、多層次的糾紛化解機制設計，優化資源配置，推動治理能力和治理體系現代化。在實踐操作上整體聯動?！度嗣裾{解法》《公證法》《仲裁法》等法律法規，對非訴糾紛解決方式之間的銜接聯動作了規定。比如，公證、仲裁、行政復議等，都有在案前、案中可以適用調解的規定。調解不成的，還可轉入其他途徑解決。不同方式間的銜接聯動，法理上邏輯暢通，程序上相互銜接。在處置化解上分層遞進。從矛盾糾紛化解的過程和效力來看，不同非訴糾紛解決方式之間存在“遞進式”分層過濾關系。具體來說，大量屬地性、民生性糾紛，依靠基層人民調解組織化解；專業性、類型化糾紛，利用行業性、專業性調解組織或仲裁機構的專業優勢化解；重大敏感、群體性糾紛，則借助基層黨政機關的力量，通過行政調解等方式處置。

（三）當前非訴糾紛解決方式存在的問題

一是立法供給不充足。大部分非訴解決方式都通過立法予以明確，如《人民調解法》《行政復議法》《公證法》。而有的非訴解決方式發展較晚，存在立法空白。如行政調解、行政裁決缺少國家層面的立法設計，現實中行政調解、行政裁決的法律依據不足。有的法律法規因頒布時間較早、長時間未修訂，已經滯后于社會發展。比如，《仲裁法》頒布于1995年，關于仲裁機構的定性定位、內部治理結構、仲裁程序規則和裁決效力等規定存在滯后性。

二是發展狀況不平衡。主要表現為條線間發展不平衡和區域間發展不平衡。2018年，江蘇全省人民調解調處糾紛130余萬件、行政調解70余萬件、行政復議受案1.2萬余件、公證直接參與化解矛盾糾紛4300余件、商事仲裁受案6100余件。同時，同類業務在不同地區的發展也不均衡。

三是銜接協調不完善。一方面，各種非訴解決方式之間不夠協調，呈現出條線化、碎片化傾向，相互之間的銜接和互補較差，程序設計過于單一，難以形成合力。另一方面，非訴與訴訟之間的銜接不夠合理。如，在我國非訴解決方式一般都未被作為訴前必經程序，各類調解協議申請司法確認的比例較低。

四是認可程度不夠高。現有的非訴訟糾紛解決方式種類多，分類細，分布在不同的部門和領域，加上宣傳普及不夠，群眾往往“搞不清、找不到、不會用”。在民間性的非訴糾紛解決方式中，一些當事人對人民調解組織、律師等參與調解的中立性、有效性持懷疑態度，在遇到矛盾時，更加傾向于尋求行政手段和訴訟手段解決糾紛。在準司法性的非訴糾紛解決方式中，仲裁裁決的效力雖然在法律上等同于法院判決，但在執行上仍高度依賴于法院，一定程度上降低了當事人選擇仲裁解決糾紛的意愿。

三、構建非訴訟糾紛化解綜合體系的思考及路徑探索

把非訴糾紛解決機制挺在前面，必須樹立“調解優先”理念，堅持“源頭治理、預防為主”，構建黨委領導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障的糾紛化解新格局?！包h委領導”就是發揮黨委政治優勢、制度優勢，最大限度整合各類調解資源、集聚各方工作合力；“司法推動”就是整合司法行政多種力量，充分發揮各自職能作用，強化聯動聯處；“社會參與”就是堅持社會化發展路徑，吸納引入更廣泛的社會組織、專業力量參與調解；“多元并舉”就是堅持訴訟、非訴化解方式良性互動，營造多元化解糾紛的思想共識和文化氛圍；“法治保障”就是堅持依法調解、規范處置，在法治框架內化解矛盾、解決糾紛，強化訴與非訴的效力互認，在各級法院指導下，運用司法確認、支付令執行等，促進非訴糾紛解決的效能提升。江蘇探索建立以省、市、縣、鄉、村五個層級為縱軸，以行政機關、專門機構、社會組織、民間人士四個方面為橫軸的“五縱四橫”組織網絡，打造以非訴分流中心、非訴辦理中心、非訴數據中心“三大中心”為重點，多主體參與、多領域匯集、多鏈條驅動的非訴糾紛化解工作體系。

具體來說：一是建立線下+線上的“非訴分流中心”，直接面向群眾，主要承擔非訴糾紛接待、指引、受理、分流等四項功能?！熬€下中心”在有條件的市、縣人民法院訴訟服務中心設立“非訴大廳”，在市、縣、鄉三級公共法律服務中心（矛盾糾紛調處中心）設立“非訴專區”，像醫院一樣進行接待導診、分診分科?！熬€上中心”依托司法行政12348網絡、熱線平臺，建立全省統一的非訴糾紛受理分流平臺，實現“一網通”“一鍵通”。二是建立分調+聯調的“非訴辦理中心”，各行政機關、專門機構、行業組織分7大類型依法設立非訴辦理平臺及網點，實現對各類非訴糾紛化解的全面覆蓋。探索推動各平臺之間建立聯通協作機制，將辦理網點向基層延伸拓展。三是建立共建+共享的“非訴數據中心”，以司法行政數據資源中心為基礎，聯通匯集各部門各方面、各領域各類型糾紛數據，建設具備歸類儲存、統計分析、實時監測、研判預警等多功能為一體的非訴糾紛數據中心。完善“四色預警”體系，對矛盾糾紛風險分等級研判、預警和處置。

通過打造“三大中心”，推動形成多元導入、一體受理、分類化解、聯動處置、跟蹤監測為基本內容的運行模式?！岸嘣獙搿笔菍⒏黝惙窃V糾紛工作端口匯集整合到同一層面、同一平臺，以“信息+數據”“網上+網下”的方式，對非訴糾紛案源線索進行全面采集、集中整理、研判分析，實現各類非訴糾紛化解之間互聯互通、互補提示?！耙惑w受理”是以分流中心為平臺，分層級按權限對非訴糾紛進行集中接處和分類篩選，建立訴與非訴、不同非訴方式之間的導引分流機制。探索推行統一標準的立案登記制度，切實保證糾紛受理的及時率、準確度，做到有事必理、有訴必接?！胺诸惢狻笔菆猿址诸惤M織、分類施策、分類指導，對不同非訴糾紛解決方式，由對應的“非訴辦理中心”分別負責，建立接案、立案、辦案的閉環工作機制，確保各類糾紛依法調處、規范處置、有效化解?！奥搫犹幹谩笔前l揮司法行政機關牽頭作用，推動調解、仲裁、公證等各類化解方式之間的互聯互通、協同協作，對跨領域、跨條線，易擴散、易反復的糾紛，建立聯席會議、聯合調處制度，形成共商共處、聯防聯控的工作機制?！案櫛O測”是建立健全各類非訴糾紛評價體系，組織專門機構和專業人員,對各類非訴糾紛調處化解情況進行過程監督、后續跟蹤、效能評估，有針對性開展社會滿意度調查，跟蹤解決后續問題，防止矛盾問題反復，實現“案結事了”。

在推進非訴訟糾紛化解綜合體系過程中，堅持“三個結合”。一是堅持“一體導向”，分散和集中相結合。樹立開放、協調、融合的工作理念，打破過去各自為戰、自成一體的格局，推動非訴糾紛受理、辦案機制從“一部門一通道、一條線一入口”向“一張網、一站式、一條龍”轉變，發揮司法行政機關的樞紐功能，構建既分工負責、又統籌集成的化解模式，實現非訴糾紛調處質效最優化、效能最大化。二是堅持“需求導向”，剛性和柔性相結合。始終以人民為中心，既引導群眾發揮主體作用，運用私力救濟手段，自我化解矛盾，又依據國家法律法規，由行政機關通過公力救濟機制解決糾紛，體現對各類社會主體的硬約束和強制力。堅持情、理、法相融合，運用組合式、復合型手段，促進糾紛多元化解，最大程度滿足人民群眾發展需求。三是堅持“效果導向”，治標和治本相結合。在發揮非訴糾紛化解定分止爭基本功能的基礎上，將修復社會秩序、防范社會風險確立為價值追求，運用非訴手段有效調節平衡社會利益關系，推動解決影響社會和諧穩定的深層次問題。注重“以案釋法”，實現政治效果、工作效果、社會效果的統一。

在具體實現路徑上，圍繞打造“四大平臺”，構建“四項機制”、堅持“四化方向”，推動非訴糾紛解決機制挺在前面：

（一）著眼分類施策，針對不同類型糾紛、不同化解方式的特點規律，按照分類而治、分類而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”。

在民事領域糾紛化解平臺上，更加凸顯人民調解基礎性作用。認真貫徹習近平總書記“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好”的重要指示精神，打造新時代人民調解工作升級版。織密調解網絡，建實建強基層調解組織，推動“3531”調解體系向“3N31”發展。加強行業性專業性調解組織建設，推動在旅游、電商等領域建立行業性專業性調解組織，特別是針對環境污染糾紛，成立專門的生態環境保護調解組織。加快個人調解室建設，總結江蘇淮陰、亭湖等地經驗，在全省推廣建立“老兵調解室”，依靠“老兵”化解退役軍人矛盾糾紛。突出預防功能。堅持以預防為基點，推動矛盾調處由事后處理向主動預防轉變，從源頭上防止矛盾風險發生。加強矛盾糾紛排查分析、研判預警、信息反饋等機制建設，加快建立分析預測模型，準確定位矛盾糾紛的高發地區和熱點類型，從苗頭性、偶發性糾紛中發現普遍性、趨勢性問題，進一步發揮好調解的提醒、警示、建議等作用。提高調解質效。強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，既重視“情”與“理”的運用，更注重“德”與“法”的銜接，把矛盾糾紛及時引入法治化軌道，提高調解效能。推動律師調解工作，制定律師調解全流程操作指南，把法律關系復雜、專業性強的矛盾糾紛優先導入律師調解程序。建立完善行政裁決制度規范，進一步明確行政裁決適用范圍,規范工作程序，探索建立重大行政裁決審核決定機制，確保行政裁決活動規范有序。

在商事領域糾紛化解平臺上，更加突出發揮仲裁作為“專業公斷”渠道的優勢作用。以完善仲裁制度、提高公信力為重點，提升仲裁在解決商事糾紛上的整體水平。優化工作機制。推動開展仲裁委員會內部治理改革試點，在堅持仲裁公益性的前提下，賦予仲裁委員會在人事、財務、薪酬制度等方面相應自主權。強化仲裁行業自律建設，加快籌建省仲裁協會，形成行政指導和行業管理相結合的管理格局。擴展服務業態。探索建立“一帶一路”商事調解與仲裁中心，鼓勵各仲裁委在自愿基礎上進行聯合，建立區域工作平臺，支持仲裁機構建立“網絡仲裁庭”，構建線上線下協同發展的新業態。推動仲裁服務向基層延伸，參與市域社會治理和鄉村、社區基層治理。提升專業能力。優化仲裁委員會人員構成，擴大專家比例。建立健全仲裁員公開遴選制度，進一步提升仲裁質量。

在行政領域糾紛化解平臺上，更加強化行政復議、行政調解等相關政府部門主體責任。推動行政復議、行政調解等工作向縱深發展，更好地發揮糾紛案件“分流閥”作用。健全組織架構。按照國家行政復議體制改革部署要求，加快推進相對集中行政復議機制改革。制定行政調解權利義務清單，打造實體實戰的行政調解工作體系。規范運行程序。健全行政調解工作制度，將相關民事和行政糾紛納入行政調解范疇，明確不適用行政調解的情形種類。根據案情復雜程度，設置簡易程序和一般程序，規范申請、受理、調處流程。加快推進行政復議信息化、標準化、體系化建設。強化責任落實。指導行政復議和調解責任部門編制糾紛化解職責清單，明確責任、細化標準，向社會公布，接受群眾監督。

在家事領域糾紛化解平臺上，更加注重發揮公證在婚姻、繼承等家事領域的糾紛化解方面作用。進一步激發公證體制活力。探索建立規模公證機構法人治理結構，加快落實財務管理、編制備案、績效工資總量核定等改革。擴大合作制公證機構試點，釋放潛能，激發行業發展動力與活力。進一步創新公證服務模式。推動以公證員為中心的辦證模式向以當事人為中心的服務模式轉變，全面推行公證機構代理調查核實制、一次性告知制、“最多跑一次”服務。落實證明材料清單制度，避免循環證明、過度證明，減輕群眾辦證負擔。進一步提升公證公信力。健全公證執業過錯追責機制，在公證行業樹立精品意識、鐵證意識。落實部省關于公證當事人失信人員聯合懲戒機制，進一步凈化執業環境，提升公證服務質量。

（二）堅持協同治理，聚焦“銜接不暢”等問題，以提升糾紛化解效能為落腳點，推動非訴糾紛化解工作機制創新，建立案件分流、協同化解、銜接融通、督促考核“四項機制”。

強化便捷高效的糾紛導入，建立“接案、研判、流轉”為一體的案件分流機制。堅持統一接案，建立實體、網絡、熱線“三位一體”的矛盾糾紛受理平臺，對單位、個人申請調處或法院移交的各類矛盾糾紛，實行統一的立案程序和接處手續,確保所有案件應立盡立。突出精準研判，根據案件主體、性質、訴求，明確案件類型、管理層級和主管部門。強化繁簡分流，建立一次性告知制度，制定非訴糾紛化解服務項目清單，為當事人提供糾紛化解途徑、化解方法、法律知識、政策支持等方面的解釋和指導，引導當事人自愿選擇非訴糾紛解決方式，進行案件分流。實行首問負責制，明確接案人員對案件辦理實行全過程跟蹤服務，協調監督辦理結果，確保糾紛案件處置“一站式”解決。

強化糾紛綜合調處，建立以“聯動和補強”為核心的協同化解機制。根據案件性質、難易程度、訴求內容等，依法配置協商、裁決、證明等不同性質的糾紛化解手段，嚴密銜接程序，強化對接呼應，實現協同化解和功能補強。從“聯動”來講，可以以調解為主，全面對接仲裁、公證或行政復議、行政裁決等準司法程序，實現糾紛案件靈活移轉、聯動化解。從“補強”來講，可以探索制定“公證+調解”“公證+仲裁”“調解+仲裁”“調解+行政復議”“調解+行政裁決”等組團式化解方案，增強糾紛化解整體能力。在具體案件中，對具有給付內容的調解協議書，通過賦強公證，提升執行效力。

強化糾紛“遞進式”分層化解，建立訴與非訴的銜接融通機制。法院是糾紛化解的“最后一道防線”，積極探索打通非訴與訴訟的界限壁壘，實現糾紛化解訴與非訴雙向延伸。建立民商事案件調解前置程序，引導當事人在登記立案前選擇特邀調解組織或調解員先行調解，對庭審案件進行分流。深化公證參與司法輔助業務，在家事審判、送達、民事案件執行、行政非訴執行等工作中，發揮公證預防和解紛作用。建立無爭議事實記載機制，當事人未達成調解協議的，在征得各方當事人同意后，用書面形式記錄調解過程中雙方沒有爭議的事實，經雙方簽字后，當事人無需在訴訟過程中就已記載的事實舉證。優化司法確認程序，對調解達成的具有民事合同性質的協議，積極引導當事人申請人民法院依法確認其效力。

強化糾紛化解實戰實效，建立雙向評價的督促考核機制。推動將非訴糾紛化解納入地方黨委政府綜合考核體系，建立聯合督查督辦機制，推動形成非訴糾紛化解綜合體系建設合力。建立“第三方”評估制度，研究制定“矛盾糾紛就地化解率”“非訴糾紛化解群眾滿意度”“非訴糾紛化解成功率”等指標，科學評測糾紛非訴化解成效。加強非訴糾紛解決的文化建設，挖掘傳統無訟思想的現代價值，教育引導群眾運用非訴方式化解矛盾糾紛。加強宣傳推介，形成運用非訴機制解決糾紛的社會共識。

（三）強化系統思維，著眼增強非訴糾紛化解綜合體系的運行活力和基礎支撐，堅持體系建設的社會化、法治化、智能化、專業化“四化方向”。

以社會化為方向，構建多元共治的力量體系。當前，社會力量的崛起和社會組織（NGO、NPO）的發展日益加快，各類社會主體逐漸擁有獨立地位并支配一定資源，這為非訴方式運用提供了良好社會基礎。要通過加大制度供給、政府購買、政策支持等途徑，廣泛吸引各類社會組織參與非訴糾紛解決，構建以村居、社區為基點的社會參與網絡，運用民間力量做好基層矛盾糾紛的預警、導引和化解工作，推動形成人人參與、人人盡責的共建共治共享格局。

以法治化為方向，強化依法而治的工作保障。在構建非訴糾紛化解體系上，要嚴格做到依法化解、公正調解，推動實現“良法善治”“依法而治”。推動非訴糾紛化解相關立法進程，國家層面制定原則性的非訴糾紛化解機制基本法律，地方層面對該機制的運行規范、操作規程等制定具體規范。發揮好公共法律服務保障公共利益，協調利益關系的積極作用，按照習近平總書記“兩快”“兩全”要求，加快構建普惠均等、便捷高效、智能精準的公共法律服務體系，進一步暢通群眾反映訴求的渠道，將矛盾糾紛及時引入法治途徑，用法治思維和法治方式化解矛盾。

以智能化為方向，發揮智慧應用的引領作用。注重發揮科技優勢，強化大數據、云計算、區塊鏈等新技術在溝通社情民意、提供化解服務、解決難點問題中的應用。積極推動非訴化解中心向網上延伸，探索打造非訴糾紛化解的網絡平臺，建立健全受理、分流、化解、督查、反饋等功能，創新探索“智慧感知”“智慧調解”“智慧辦案”等，構建起人力和科技深度融合的新模式，提升非訴糾紛化解工作的及時性、便捷性。堅持大融合、大共享、大應用思路，廣泛集成調解、法院訴訟、涉法信訪等糾紛數據信息，加強對數據資源的深度挖掘、綜合分析，及時發現普遍性、趨勢性問題，提升預警預測能力。

以專業化為方向，提升糾紛化解的能力水平。社會治理的專業化，必然要求非訴糾紛化解具有較高的專業水準。要注重提升專業能力，開展多層次、多領域的業務培訓、崗位練兵和技能比武活動，引導非訴糾紛化解隊伍綜合運用預測預警、風險防控、心理疏導、政策引導等手段，實現糾紛化解目標。要注重強化專業管理，江蘇在人民調解員隊伍建設中，探索推廣了等級評定制度，可以在行政調解等領域推廣等級評定這一辦法，開展金牌調解員、仲裁員、公證員等評選活動，推動非訴糾紛化解隊伍由“數量型”向“素質型”轉變。要注重充實專業力量，探索建立非訴糾紛化解咨詢專家庫，選聘法律、醫療、勞動保障、心理學等專業人員建檔入庫，進一步提升矛盾化解的專業化水平。