鄉村振興戰略的體系構成及其邏輯關系分析

唐海瀟

黨的十九大對鄉村振興戰略作了安排部署后，黨中央、國務院出臺了《實施意見》和《戰略規劃》；國家各部門和各省都相繼制定出臺了相應的專項規劃或省市地方規劃；國家還正在制定一部《鄉村振興法》，“目前已經啟動了立法相關程序，到2020年之前有望正式發布”。[1]除此之外，國家還有大量的配套制度改革措施，已經出臺，或正在制定。它涉及的領域內容很廣，牽扯的各種制度機制和各方面的關系很復雜。因此，當前實施鄉村振興戰略面臨著的一個難題，就是如何全面系統、深入準確地把握好鄉村振興戰略，從而有助于更好地貫徹落實鄉村振興戰略。從戰略體系的構成及其邏輯關系的角度，去把握這個龐大而復雜的戰略體系，是解決問題的一條較好途徑。我們可以從鄉村振興戰略體系的宏觀層面、中觀層面和微觀層面，分別闡述、分析戰略體系是怎樣有機構成的，以及它們存在怎樣的內在邏輯關系，從而對鄉村振興戰略建立一個比較全面系統、深入準確的認識和把握。

一、鄉村振興戰略體系宏觀層面的體系構成及其邏輯關系

鄉村振興戰略體系的宏觀層面，是進行戰略最頂層的總體規劃設計，它統領最宏觀、最概要的意義。鄉村振興戰略宏觀層面的體系構成要素主要有：戰略背景、戰略意義、戰略目標、戰略總體要求、戰略實施等。這些構成要素存在一個流程順次的邏輯關系意義：戰略背景與戰略意義→戰略目標與戰略總體要求→戰略實施宏觀要求。其總體邏輯關系大致為：先是基于什么樣的戰略依據；然后確定一個什么樣的戰略目標和要求；最后確定怎樣的戰略實施及其宏觀要求。那么，戰略背景和戰略意義這兩個體系要素，構成了戰略依據；戰略目標和戰略總體要求這兩個體系要素，構成了戰略主體；戰略實施包括了實施的宏觀部署及其要求。因此從總體上看，戰略體系宏觀層面的體系構成要素齊全，結構完整，邏輯關系清晰。其具體構成要素的主要情況是：

（一）戰略背景

制定和實施鄉村振興戰略，主要是由當前社會主要矛盾所決定的。新時代我國社會主要矛盾，已經轉變為了：人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。而這個矛盾在鄉村表現得最為突出。因此，迫切需要實現鄉村振興，實現鄉村現代化，實現鄉村與城鎮融合繁榮發展，這樣才能最終全面順利實現中華民族偉大復興。

（二）戰略意義

鄉村振興戰略是中國歷史上第一個要實現鄉村振興與繁榮的國家戰略，對將來中國社會發展走向和農村發展的影響，其意義都是很巨大、很深遠的。其中最直接的意義，就是將會使我國鄉村經濟社會，從相對于城市發展滯后、落后和凋敝的發展狀況中扭轉過來，使鄉村從此與城市一道全面走向繁榮興旺。

（三）戰略目標

分三個階段：第一階段是到2020年，戰略實施要取得重要進展，制度框架和政策體系要基本形成；第二階段，到2035年即再過15年，農業農村現代化要基本實現；第三階段，到2050年即再過15年，要全面實現農業強、農村美、農民富。而戰略總體要求，就是黨的十九大提出來的五個要求：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕。

（四）戰略實施

該戰略對實施戰略的組織領導、參與主體、實施推進、實施保障等方面，都作出了宏觀部署及其宏觀性要求。其中，著重強調了，要注重戰略推進的節奏和力度、要分類推進、梯次推進，也就是要著重防止搞遍地開花式、一蹴而就式的表面政績工程。

二、鄉村振興戰略體系中觀層面的體系構成及其邏輯關系

鄉村振興戰略體系的中觀層面，是對戰略的各個方面展開具體安排部署，它居于戰略體系的中觀、中間層。鄉村振興戰略中觀層面的體系構成要素主要有：鄉村振興的格局、動能、任務內容、支撐保障和發展歸宿等。這些構成要素也存在一個流程順次的邏輯關系意義：格局→動能→任務內容→支撐保障→發展歸宿，即先是進行鄉村振興的整體格局布置，然后給予動能安排，再確定鄉村振興發展的任務內容，再予以支撐保障，最后向著發展目標方向即發展歸宿前進，其具體構成要素的情況，主要是：

（一）鄉村振興的格局

戰略的安排部署首先戰略格局或者布局的問題。“格局”本來是指“空間的結構和形式的布局”，在這里，它是指鄉村振興戰略在一定區域內的空間和結構的布局。鄉村振興的格局主要是四種情況：

1.對鄉村的土地空間，要優化其功能布局。鄉村有三種土地空間：生產空間、生活空間和生態空間，它們在生產生活中的功能屬性不同，對此要進行合理科學功能分區及其優化，做到生產空間要集約高效，生活空間要宜居適度，生態空間要保護青山綠水。

2.對鄉村土地空間與城鎮土地空間之間空間關系的布局，要做到統籌安排。要通盤考慮城鎮和鄉村的土地開發、利用和保護，要統籌謀劃城鄉的產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境保護等主要布局，不能顧此失彼，要統籌兼顧。

3.要針對村莊的類別格局，進行分類推進。鄉村振興戰略把全國村莊主要分成了四大類，要求分類推進：城郊類村莊要率先做城鄉融合發展，向城市化轉型；特色類村莊有自然特色資源或歷史文化特色資源，對它們既要保護，又可以合理利用特色資源，發展鄉村旅游和特色產業；搬遷撤并類村莊，是因為生態原因整體搬遷或者因為行政管轄撤并，它們可以直接與新型城鎮化、農業現代化、特色小鎮建設相結合，做好城鄉一體化發展的銜接；集聚類村莊，是農村人口聚居在一起而形成的較大規模的村莊，這類村莊占全國村莊大多數，它們主要是在原有基礎上，進行推進、改造、提質。[2]

4.要針對當前鄉村貧富狀況格局，著重確保貧困地區和貧困人口精準脫貧。這是因為，在當前鄉村貧富狀況格局上，不同地區的發展水平不一樣，有的地區發展落后甚至貧困；在全面奔小康的道路上，有的家庭還沒有擺脫貧困。我們既要推動農村全面小康、推進共同富裕，又要重點解決貧困地區和貧困人口的脫貧問題。

這四個“格局”，鄉村振興戰略把它們界定為“新格局”。下文中的“動能”，則界定為“新動能”。這就是說，鄉村振興戰略要求對過去的發展布局、發展動能，要有所改變，有所改革創新，有所進步提升，否則，就難免陷入“唱老調、走老路”的困境。

（二）鄉村振興的動能

所謂動能，就是賦予動力的能量。鄉村振興這個宏大工程的推進，離不開強大的動能，其動能可以概括歸納為“三個升級賦能”。

1.農業生產能力升級賦能。農業永遠是農村主業，鄉村振興不等于專門搞鄉村旅游、休閑觀光。13億人口吃飯問題和國家糧食安全問題，是農業頭等大事。因此，要實現農業生產能力現代化，也就是要實現農業生產技術、農業設施設備、農業創新能力和農業從業隊伍素質等方面的現代化。

2.農產品的質量和品牌升級賦能。當前，我國農產品整體質量堪憂；農業品牌在國際市場上的競爭力很弱。其中一個最突出問題，是農產品的農藥殘留嚴重超標。更可擔憂的是，由于長年大量地使用農藥、除草劑，農業病蟲害的抗藥性一年比一年強，農民只好一年比一年加大用藥的劑量，這就陷入了惡性循環，廣大農田和農產品在不斷地被加深毒害和污染。因此，農產品的質量和品牌的升級突圍方向，就是走綠色環保化、無公害化、有機化和優質品牌化的道路。而當前，急需切實建立健全農產品的質量安全監督監管有效機制；急需解決農藥殘留超標和農田被毒害污染的問題；急需加快農產品質量安全追溯體系建設，尤其要注重大力探索和推進區塊鏈技術在農產品溯源體系的運用，區塊鏈技術應該是最有可能徹底解決農產品質量安全追溯的前沿技術。

3.農業生產經營組織模式升級賦能。一方面，要促使小農生產升級賦能，這就是要把目前單干的、分散的、市場競爭能力差、抗市場風險能力也很差的小農戶，與現代化農業發展進行有機銜接，因為“促進小農戶和現代農業發展有機銜接是推進中國特色農業現代化的必然選擇”。[3]銜接方式主要是：組建產業協會和產業聯合會，組織小農戶共同對接市場，共同提升市場競爭力；創新農業合作社機制，使農業合作社有效發揮對小農戶的帶動作用，提升小農戶抗風險能力。另一方面，要把當前簡單的“公司+基地+農戶”模式，再進一步升級，培育出“農業產業化龍頭企業”和“農業產業化聯合體”，從而在更高層次水平上對接國內外市場，提高國際市場競爭能力。

（三）鄉村振興的對象內容

這就是鄉村振興的目標指向和發展內容，主要是對十九大明確提出的鄉村振興戰略總要求的體現，因此可以歸納為五個方面的發展：

1.農業現代化發展。就是要實現農業生產能力現代化和農業現代化轉型升級，即要推動農業由注重提高產量的增產導向型向注重提高質量的提質導向型轉變，由農業大國向農業強國轉變。

2.鄉村產業的融合發展，即鄉村一二三產業融合發展。實現這些融合發展的途徑，主要有：一是發掘和整合農村農業的多元功能和多元價值。農村農業除了提供農產品，還有鄉村旅游、休閑觀光、文化體驗、養生養老、戶外活動等其他多種功能和價值，要發掘和整合這些功能價值及其資源，從而進行產業融合發展，實現多元化增值；二是培育發展農村新產業和新業態，比如，發展特色文化產業、農村電子商務、休閑農業和鄉村旅游業等；三是打造大載體、大平臺和平臺新模式。就是要發展現代農業產業園、農業科技園、農產品加工園，以及發展鄉村產業特色小鎮，以作為農村產業融合發展的大平臺、大載體，當然包括了發展互聯網空間的農產品電商平臺、農村電商產業園等新平臺。

3.農村生態綠色發展。這就是說，鄉村振興戰略的實施，決不是農村的城市化，也決不是走類似改革開放之初中國工業化“先污染再治理”的支付環保代價發展模式，而是自始至終都要注重保持生態環保，走綠色可持續發展道路。

4.鄉村文化繁榮發展。主要是要傳承弘揚好中華優秀傳統文化、踐行好社會主義核心價值觀、加強農村思想道德建設等，尤其是注重培育社會主義文化道德價值觀、遏制農村傳統道德水平大幅滑坡現象。

5.創新發展農村治理新體系。鄉村振興戰略要求我們，要強化鄉村社會的自治、法治和德治；要實現自治、法治、德治三者有機結合，從而構建鄉村治理新體系。這個治理新體系提出了許多新要求、新思路、新對策，比如，在自治方面，要求健全和創新現有的村民自治機制；在法治方面，要求強化法律在農村各方面的權威地位和法律公信力；在德治方面，要求建立道德激勵約束機制。道德激勵約束機制是一個新提法，也是一個很有價值的機制創新。我們以前的道德建設和文化建設，為什么一直很乏力，不太起效果，工作總是停留在表面形式，社會道德和文化總是在不斷嚴重滑坡。其中一個重要原因，就是因為缺乏激勵和約束。而這個道德激勵約束機制，已經能通過發展城鄉居民道德表現征信制度，以及利用大數據、區塊鏈等時代先進科學技術，在技術層面得到實現。

（四）鄉村振興的支撐保障

鄉村振興戰略的實施應當有充分足夠的支撐保障，這可以歸納為五個方面：

1.組織領導保障。黨和政府的組織領導是鄉村振興最堅強的保障。鄉村振興戰略實行“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”工作機制，因此要切實強化各級黨組織在工作中的領導核心作用。

2.鄉村治理體系的支撐保障。鄉村治理體系既是鄉村振興的發展對象，又是戰略的支撐保障。

3.農村民生的支撐保障。這要求大力扎實發展和推進各項農村具體的民生事業。

4.制度供給的支撐保障。制度供給，就是為鄉村振興戰略提供相關制度的改革、創新和完善。這主要是三個大方面的制度改革和完善：一是農村基本經營制度的完善。政策明確規定，要落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策；還要完善農村承包地“三權分置”制度。哪三權分置？集體土地所有權、農戶承包權和土地經營。其中土地經營權是從農戶土地承包經營權里分離出來的，它可以投入市場交易，抵押、融資擔保和入股。二是農村土地制度的改革。主要是推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度的改革探索。比如，現在針對農民閑置宅基地和閑置農村房屋，探索宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分置”，并適度放活宅基地和農民房屋的使用權。三是農村集體產權制度的改革。發展集體經濟、增強集體產權，就是要加快推動“三變改革”，即村集體的資源變資產、資產變股金、農民變股東。通過“三變改革”，建立有集體經營性資產的股份合作制，來實現農村集體經濟新的表現形式和運行機制。

5.用地保障。實施鄉村振興戰略，勢必會新增大量用地需求。但是，另一方面，我們國家又是實行最嚴格的耕田保護政策，嚴格管理土地的使用。農村建設用地，必須符合規劃和用途管制，經過嚴格審批，否則就是違法違規用地，要承擔風險。最近幾年，國家國土等相關部門制定政策，鼓勵利用村內的集體建設用地和利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)來發展休閑農業，開了一些政策口子。可喜的是，2019年8月26日全國人民代表大會常務委員會會議通過了法律修改決定，對《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》進行了修改，而“修改土地管理法、城市房地產管理法，依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國范圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義”。[4]今后的用地保障，主要是通過兩個方面解決：一方面，各級地方政府要提供農村新增用地的規劃指標；另一方面，要盤活農村建設用地的存量。

（五）鄉村振興的發展歸宿

鄉村振興的發展歸宿，是城鄉一體化。當前主要是做好三個方面的城鄉融合發展：一是居民戶籍權益融合發展。在城鄉二元結構沒有完全實際性破除情況下，當下很多農民到城市務工發展，明顯感到進退兩難。所以有句話很流行：“城市容不下肉身，農村安放不了靈魂”，進城農民首先要面對的是城市居民戶籍的門檻限制，這個門檻形成了他們在社會養老保險、醫療保險等社會保障福利方面的歧視性差異，構成了他們在城市生存發展的壁壘。因此，最近國家發改委在相關文件中，明確規定要放開、放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。二是城鄉基礎設施融合發展。三是城鄉基本公共服務融合發展。

三、鄉村振興戰略體系微觀層面的體系構成及其邏輯關系

鄉村振興戰略體系的微觀層面，是關于鄉村振興戰略在鄉村的落地實施，是戰略體系的微觀底層。微觀層面的體系構成要素主要有：村級規劃、項目、資金、技術、人才和利益機制等。如果說鄉村振興戰略體系中觀層面的體系和邏輯所構成的，是類似于一座機械化工廠體系。那么，戰略體系微觀層面的體系和邏輯所構成的，就相當于這座機械化工廠體系的機械系統。比如，村級規劃就相當于機械系統的操作指揮臺；項目、資金、技術和人才相當于它的必要部件；利益機制就是系統中提供動力的驅動器。

（一）村級規劃

它是戰略體系微觀層面的首要構成要素。制定和實施一個科學可行并能有效破解當前影響農村發展瓶頸問題的村級規劃，對于鄉村振興戰略體系在鄉村落地至關重要。村級規劃既要符合國家鄉村振興戰略的政策指導、政策要求，又要根據本村實際情況和資源條件，來確定自己的發展目標、發展路徑、發展項目等。

但是，制定和實施村級規劃是有較高的專業技術難度的，這應引起我們足夠的重視。這主要是因為它涉及鄉村發展的領域很廣，其中關系很復雜，諸多影響當前農村發展的瓶頸和困難還有待破除，并且這種規劃還需要我們有能跟上新時代市場經濟發展的能力水平。下面用資源條件一優一劣的兩個村莊實例來闡述這個問題。

一個是湖南省雙牌縣桐子坳村進行銀杏林資源規劃和開發的例子。總體上看，桐子坳銀杏林的規劃和實施是比較成功的，它憑借著獨特的強大的銀杏林資源優勢，打造了“全國銀杏第一村”、國家3A景區。但是，它實際上還可以通過優化發展規劃，更上幾層樓。第一，可以確立一個帶有文化和情感的旅游主題，來提升該村鄉村旅游品位。第二，要把短期的季節性的鄉村旅游，打造成常年的四季性旅游目的地，帶動和拓展其他相關常年性旅游項目建設，從而實現轉型和拓展。

另一個例子是湖南省零陵區馬壩村的規劃。它是湘南丘陵地帶很普通的村莊和一片稻田，沒有任何獨特資源優勢。該村聘請了上海一家專業策劃機構做的規劃設計。他們就地取材，把泥土磚房改造成了有文化韻味的“稻舍”；在村里大樟樹下建了城市才有的咖啡館，等等。概括地說，馬壩村的策劃就是“過去的鄉村風味+今天的城市元素”。它用事實證明了，無論多么普通的一個村莊，只要有創意、有思想、有能力，總會有出路、有發展；不足之處就在于，該村資金投入與經濟效益產出的關系沒有把控好，馬壩村投入的巨大資金在短期內可能難以實現回本。

另外，我們做村級規劃，并不是要把所有的村都規劃、打造成鄉村旅游目的地。對于沒有獨特鄉村旅游資源的村，我們應當著重從產業創新、產業升級、多業態整合發展上找出路。鄉村振興戰略的村級規劃及其具體操作實施，確實需要有較高的綜合素質能力和策劃運作水平。地方政府應鼓勵有關企業和研究、策劃、運作等專業機構對接鄉村振興基層實務。

（二）項目

當前農村產業項目一般都具有投入大、回收期長、利潤薄、產品市場價格波動大，項目有較大風險性，農村市場主體難以承受其損失。因此，在農村產業發展項目選擇上要高度謹慎，原則是：避免低產、低效、高風險的傳統農業項目；能長遠、可持續營利發展；盡量采取相互依存、相互促進、多業態整合發展；能實現項目的創新發展、具有不斷發展的空間；符合國家產業政策和新時代新發展理念，等等。

（三）資金與技術

農村發展缺資金，資金問題是影響鄉村振興戰略落地實施的主要問題之一。實施鄉村振興戰略應當全方位、多渠道、創新性地籌措資金。當前主要有四種資金籌措來源 ：一是財政政策資金。二是市場資金。對市場資金一定要謹慎。市場資金投入到村里以后，有利于項目快速發展；但是市場資金很難讓農民共同富裕。三是自有資金。它包括了村集體公共資源轉化的資金和農民個人資金。四是其他社會籌措資金，這主要包括：捐贈募資、村里項目股份出讓、眾籌，等等。其中，眾籌可以采取產品預售眾籌，也可以股份眾籌。它是當前比較新興的籌資方式，如果運用得當，效果會比較好。

當前農村需要的不僅僅是先進農業技術，更需要相關的市場營銷、項目經營管理、創業與投資、多業態整合發展等等技術和能力。

（四）人才

當前“農村空心化”現象嚴重，有能力的人、年富力強的人基本上出外務工發展。這就為鄉村振興提出了一個很大難題：沒有人才和人力來擔綱推動村里的鄉村振興。要解決這個問題就要多方發力：一是要用創業的思路、創業的做法和創業的機制去搞鄉村振興，吸引村里人才回來挑重擔。要把全村的資源，轉化為創業資源，進行公司化的生產經營和創業運作。二是要用好的利益機制，去激勵農村人才做事業。追求利益滿足是人類社會的客觀規律。馬克思曾經說過：人們所從事的一切活動，都和利益有關。在鄉村振興戰略的落地實施中，必須要有一個好的利益機制去激勵和吸引人才創業做事。三是要有好的保障機制，營造保護農村人才謀發展的環境，還要保證農村創業者的合法權益不受侵害。

（五）利益機制

在鄉村振興戰略實施中，建立利益的聯結、驅動、激勵和保護機制。這是因為鄉村振興的實質，是要推動以村民自治為治理結構基礎的鄉村，去發展新時代的集體經濟，從而實現鄉村共同富裕和共同發展，因此要建立其中的利益相關。而這種利益相關“不僅為村民自治奠定了經濟基礎，而且提供了內在需求和持久動力”。[5]利益聯結，就是建立村里農民之間緊密型的利益聯系與利益結合。在聯結方式上，農戶以土地、林權、資金、勞動、技術等入股，建立農民合作社、股份制企業等農村新型生產經營組織；在收益分享模式上，實行“農民占股+優先雇用+保底收益+按股分紅”。利益驅動，就是用利益方式從根本上，驅使相關方面和人員積極參與鄉村振興，積極入股合作、支持鄉村振興。利益激勵，主要是根據具體工作的表現和成績，用利益獎勵相關人員。另外還要做好如上所述的利益保護。這四個方面要通過相關的合同協議、鄉規民約和公司章程及其利益條款，進行書面規定和設計，確立其法律效力，以法律方式進行利益機制的設計和運作。