政府購買公共文化服務的風險及治理路徑
----基于公共文化服務鏈視角

宋長善

2015年5月，國務院辦公廳轉發文化部等四部門共同制定《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》中提出“建立健全政府向社會力量購買公共文化服務，完善公共文化服務多元主體供給體系”。2016年12月，《公共文化服務保障法》中第41條對政府購買公共文化服務進行了明確規定，使政府購買模式得到了法律上的認可與保障。近年來，國家在公共文化服務供給上頻繁發力，尤其是將政府購買模式與轉變政府文化職能、構建服務型政府并舉，體現出加快推進公共文化服務供給側改革的堅定決心。作為公共文化服務供給的制度創新，政府購買公共文化服務尚處于發展的早期階段，不僅需要在理論上找到支撐與基礎，還需要在實踐中不斷總結經驗，進而提高公共文化服務供給的效率，滿足民眾的公共文化需求。本研究引入公共文化服務鏈為分析視角，從需求鏈、供給鏈、治理鏈和評估鏈四個節點探討政府購買公共文化服務的不同風險點與治理路徑，以期從一個整體性與系統性的角度考量政府購買公共文化服務的行為，并為實踐提供一定的參考。

一、公共文化服務鏈：一個政府購買公共文化服務新分析框架

Edward G.等學者于1999年第一次闡述了“服務鏈理論”。該理論認為，把政府、企業、社會團體和民間組織整合成一個網絡化的服務體系有助于最大限度滿足消費者需求與提升服務質量。[1]學者吳玉霞首次在政府購買公共服務領域引入了公共服務鏈理論。她認為公共服務鏈是以政府購買服務為起點，在政府、承接服務的集成機構、各類服務生產機構與服務消費者之間形成的全新鏈狀組織結構；完整的公共服務鏈包括需求搜集、項目確定、生產分工、資金分配、質量標準、監督評估等環節。[2]鑒于公共文化服務是公共服務在文化領域的具體體現，所以筆者借鑒吳玉霞關于公共服務鏈的闡述，認為公共文化服務鏈是從政府到公共文化服務需求者之間的多級服務網鏈，以政府購買公共文化服務為始端，以公共文化服務需求者為終端，整個過程涵蓋需求鏈（“買什么”）、供給鏈（“向誰買”）、治理鏈（“如何買”）與評估鏈（“買得值不值”）四個主要關鍵節點的全新鏈狀結構。

（一）政府購買公共文化服務需求鏈

公共文化服務需求鏈是指政府根據外部需求和內部條件將公共文化服務全部或部分外包的過程。政府購買公共文化服務主要包含規劃、選擇、實施和評估四個階段，而公共文化服務需求鏈處于規劃階段，主要解決“買什么”的問題。公共文化服務需求鏈主要包含兩個方面：一是公共文化服務的屬性的界定。政府購買的公共文化服務應具有滿足人民群眾基本文化需求、實現人民群眾基本文化權利的特征。二是公共文化服務需求評估。政府購買公共文化服務的最終消費者是民眾而不是政府，故對服務對象進行需求分析是政府購買公共文化服務的邏輯起點。政府對服務對象的公共文化服務需求進行科學的調查和評估，并結合服務對象群體具體特征對需求內容進行分類與排序，可以為政府購買公共文化服務實現供需一致提供保障。

（二）政府購買公共文化服務供給鏈

供給鏈主要解決“向誰購買”的問題。這是建立公共文化服務購買主體與承接主體之間委托代理和合作關系的過程。長期以來，公共文化服務的供給主要依賴政府和文化事業單位，社會力量明顯參與不足。這種政府直接行政性生產公共文化服務模式導致了公共文化服務供給過程中缺乏市場競爭機制，相應地伴隨著高成本、缺動力、低效率等問題。因此，以政府購買方式引入社會力量參與公共文化服務供給十分必要。而文化類社會組織在資源調配、活動實施、運營管理和服務供給等方面具備專業化能力與獨特作用，可以持續不斷地提高服務水準、優化服務內容、提高服務效率，是政府購買公共文化服務的主要承接主體。[3]

（三）政府購買公共文化服務治理鏈

“如何購買服務”是治理鏈主要解決的問題。它是指政府購買公共文化服務的方式與流程，主要涉及到購買合同的管理。作為購買主體，政府在秉持公開公平公正的前提下，有選擇公共文化服務承接主體的權力。政府有多種方式購買公共文化服務，主要包括合同外包、特許經營、政府資助和憑單制等。不管以何種方式購買，營造一個充分競爭的購買環境，有助于提高政府購買公共文化服務的效率與質量。

（四）政府購買公共文化服務的評估鏈

“買得值不值”是評估鏈主要解決的問題。它是指通過一整套規范的績效評估制度與流程的建立來保證公共文化服務購買的效果與質量。績效評估的主體應包括購買主體、承接主體、服務對象以及由專家和媒體等組成的第三方專業評估機構。評估對象不僅包括承接主體，還應涵蓋購買主體與服務對象。績效評估主體應站在客觀的立場獨立行使評估職權，避免受到外部因素的干擾，以達到確保政府購買公共文化服務績效評估的客觀公正之目標。服務對象是政府購買公共文化服務的邏輯起點，也是最重要的利益相關方，因此應將服務對象滿意度作為政府購買公共文化服務的根本性評估指標。在評估方式上，由于政府購買公共文化服務是一個持續動態的過程，因此，政府購買公共文化服務的績效評估也應采用動態化的評估方式，將事前、事中與事后評估進行有機結合。[4]

二、政府購買公共文化服務的主要風險分析

政府購買公共文化服務的風險是指在公共文化服務鏈的四個環節中，由于購買行為控制不力或監管不當導致公共文化服務供給質量受到不利影響，造成了公共利益受損。具體而言，政府購買公共文化服務鏈上的風險貫穿于整個購買行為中，它主要包括購買內容偏差風險、逆向選擇與壟斷風險、尋租風險與評估形式化風險（見圖1）。

圖1 政府購買公共文化服務鏈及風險

（一）政府購買公共文化服務需求鏈上存在的風險

政府購買公共文化服務需求鏈上存在購買內容偏差風險，主要表現在購買主體與服務對象之間由于信息不對稱及需求評估體系不完善帶來的服務內容供需錯位。公共文化服務最終需求者是民眾而不是政府，然而政府卻要代表民眾去購買服務，故這種供需分離導致政府不能確定民眾的真實需求，從而不能準確定義“買什么”。[5]由于政府對服務對象的真實需求不能準確識別與評估，最終導致政府購買的公共文化服務并非是服務對象真正需要的物品或服務，帶來了資源的浪費。這就是有學者提出“文化政策功能匹配與公眾文化期待之間缺乏運行所必需的‘對位效應’——‘文化體制空轉’現象。”[6]以北京為例，中國人民大學于2014年曾對民眾消費習慣進行調研，發現民眾在藝術品收藏、展覽會以及主題展覽館、歌劇、音樂會、話劇、舞蹈演出等方面表現出一定的消費能力，且這種消費呈現升級趨勢，但是由于政府未能準確摸清民眾真實需求，導致購買服務的升級節奏明顯滯后于居民文化消費需求升級的步伐，形成供需不匹配的局面。

（二）政府購買公共文化服務供給鏈上存在的風險

1.逆向選擇風險。政府與承接主體在委托代理關系正式形成前，由于承接主體掌握優勢信息，在申請承接服務項目時，會隱瞞信息或顯示非真實信息，致使政府無法作出最優選擇，而能力較強、資質較好的承接主體可能會被擠出市場。于是在購買市場上，“劣幣驅逐良幣”現象便出現了。

2.壟斷風險。具備一個良性的、完備的競爭市場是公共文化服務外包的充分條件。由于公共文化服務具有專業性、公益性等特征，具備供給資質和能力的文化類社會組織數量有限，無法像普通商品市場那樣擁有眾多的競爭者。政府為了保證購買服務的穩定性與持續性，會傾向于選擇以往有過合作經驗或有一定關系背景的文化類社會組織。[7]在這種情況下，公共文化服務容易被少部分組織所壟斷，大量處于起步階段的文化類社會組織難以維持生存。

(三)政府購買公共文化服務治理鏈上存在的風險

尋租風險是治理鏈上存在的主要風險。獨立性競爭購買是較為理想的購買方式，然而由于我國政府購買公共文化服務處于起步階段，能承接公共文化服務供給的文化類社會組織數量較少，因此現階段政府尚無法全面推行獨立性競爭購買公共文化服務，一般采用定向購買、內部化的方式。部分單位甚至未按照相關程序發布招投標信息，而是私下與承接主體進行談判，抑或以定向購買的方式將項目委托給熟人。[8]即便是發布招投標信息，在選擇購買服務的承接主體時，政府也常常傾向于采取非競爭性合同外包，向那些在人事調配、日常管理與財務上對政府有一定依附性且關系較為密切的“內部人”購買服務。[9]如此一來，政府購買公共文化服務更難以形成充分競爭性與選擇自主性的市場競爭環境，這會帶來暗箱操作、違規等方面的問題，易導致政社尋租風險。[10]

（四）政府購買公共文化服務評估鏈上存在的風險

評估形式化是評估鏈上存在的主要風險。購買服務項目的評估一般采用內外部相結合的方式。內部評估根據簽訂合同的具體要求對服務項目的開展情況進行績效評估，外部評估一般引入中介機構對項目的實際完成情況進行評估。但由于我國在公共文化服務購買績效評估方面尚未出臺詳細、具體化、可操作化的管理辦法與指導意見，導致評價環節存在大量程序性和技術性的問題，這集中表現為：政府管理部門依然是購買公共文化服務的主要績效評價主體，評價主體較為單一，缺乏社會第三方獨立評估機構的有效參與。[11]政府對于社會組織參與評估的培育意識不足導致第三方評價機構的規模和公信力尚未完全建立起來，相應的評價能力亦有不足，進而影響科學的績效評價機制順利推進。

三、政府購買公共文化服務風險的治理路徑

政府購買公共文化服務鏈上的需求鏈、供給鏈、治理鏈與評估鏈上分別存在購買內容偏差風險、逆向選擇與壟斷風險、尋租風險、評估形式化風險。為了有效規避這些風險，需針對公共文化服務鏈上的四個關鍵節點采取針對性的治理策略。

（一）科學分析與精準定位公共文化需求，構建服務受眾需求矩陣，明確需求鏈

1.建立公共文化服務需求調查機制。目前，民眾的基本公共文化需求已從“政府文化輸入”模式為主轉變為“自主選擇接受”模式為主。[12]滿足民眾的基本公共文化需求是政府購買公共文化服務的出發點和落腳點。因而充分了解民眾需求，落實好“買什么”的問題，是政府購買工作的關鍵所在。在購買前，政府職能部門設計問卷進行調查或委托第三方機構進行公共文化服務需求調查，搜集需求信息、分析數據，作為制定購買目錄的重要參考依據。問卷調查應盡可能做到多層次、廣范圍，以提高問卷結果的可信度。此外，還要暢通群眾需求表達渠道，政府既要維護好群眾來電、來信、來訪等傳統平臺，又要發揮好微博、微信、公眾號等新媒體的作用，積極與民眾展開溝通交流，充分掌握民眾的文化需求動態。

2.構建受眾需求矩陣。構建文化需求矩陣是實現公共文化服務供需精準對接的有效方法。依據布迪厄的文化消費理論，不同階層、不同群體對公共文化服務的需求存在差異性，這就要求政府在設計購買項目時，充分考慮不同階層、不同群體等服務受眾需求的異質性，從而科學合理地分析服務受眾文化需求。例如，在經濟欠發達地區，民眾更多是關于愛與歸屬感、安全方面的文化需求，而在經濟發達地區，民眾更青睞有關尊重、自我實現的文化需求。再如，老年人傾向于文化匯演比賽、健身娛樂、社區廣場等公共文化服務，而年輕人對文化藝術鑒賞、公共數字文化服務等有更多需求。因此，可根據不同區域、不同群體、性別、服務緊急程度等構建不同的文化需求矩陣模型。在文化需求矩陣模型中（表1），以服務受眾需求總量為縱坐標，以服務受眾需求層次為橫坐標，分析需求的主次及普遍性程度。[13]構建文化需求矩陣有助于對公共文化服務項目進行優先排序，確定服務受眾最迫切、最普遍的服務項目，合理設計與服務受眾需求相匹配的購買項目，做到“自下而上、以需定供”的菜單式服務。同時，文化需求矩陣也要根據現實情況可能出現的變化進行相應的調適，以保證反映需求的準確性、有效性與真實性。

表1 文化需求矩陣模型

（二）促進文化類社會組織發展，營造競爭性的購買環境，改善供應鏈

1.培育承接公共文化服務的社會組織。文化類社會組織健康可持續發展是順利推進政府購買服務的前提條件。政府應從政策、資金、平臺等多方面支持文化類社會組織的發展，進而實現增量。第一，減少文化類社會組織的市場準入壁壘。簡化文化類社會組織登記手續，除法律法規、政策文件規定外，將社會福利類、公益慈善類社會組織與社區社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，實行民政部門直接登記，減少對文化類社會組織成立及正常運營中不必要的干預。第二，促進文化類社會組織規范化發展。加大文化類社會組織的培育與扶持力度，進一步完善文化類社會組織的孵化制度、稅收減免制度，出臺文化類社會組織參與公共文化服務供給的優惠政策與激勵機制。第三，加強宣傳引導。政府應充分發揮傳統媒體與新型媒體平臺的作用，借助電視、廣播、報紙、官方網站、微信公眾號、微博等多渠道宣傳文化類社會組織供給公共文化服務的優勢，讓民眾充分了解和信任文化類社會組織，提升其公信力與知名度。

2.營造獨立性競爭的購買環境。獨立性競爭購買模式是政府購買公共文化服務的理想模式。政府購買公共文化服務可以建立“一體兩翼”模式，即以獨立性競爭購買模式為主體，輔以獨立性非競爭購買與依賴性非競爭購買兩種模式的購買機制。在購買服務過程中，政府應鼓勵社會力量、社會資本參與進來，發揮體制外力量的“鯰魚效應”，激活公共文化服務供給“一池春水”，[14]完善市場準入與退出機制，利用競爭性招投標等方式，充分營造備選承接主體之間可以公平公開公正競爭的制度環境，以此獲得“最佳供應商”。此外，對于承接主體數量少尚不具備競爭條件或者不適合采用競爭方式購買的項目，可以采用定向委托、談判等方式購買。無論采用何種方式，都要有利于促進文化類社會組織健康持續的發展，從而竭力營造一個既具有活力又充滿競爭的市場購買環境。

（三）完善購買合同管理制度，建立責任追究機制，規范治理鏈

1.進一步完善政府購買的合同管理制度。制定標準化、統一化與示范化的《政府購買公共文化服務合同》，并對購買主體和承接主體的權利義務責任、公共文化服務質量、資金支付方式、考核評估方式、違約處理等具體事項進行明確而詳細的規定。購買行為發生后，需要以合同契約的形式明確各利益相關主體的權利與義務。對于購買主體而言，其主要負責厘清購買項目的時限、內容、范圍、成本與標準等，并側重于履行監督與管理職責；對于承接主體而言，必須保證公共文化服務供給的質量，并自愿接受政府與文化服務受眾的監督。通過完善的合同管理制度，以規范化的契約關系明確購買主體和承接主體的各自責任，使得服務購買具有客觀標準與評估依據，從而避免服務購買中的主觀性與隨意性。

2.建立購買服務的責任追究機制。一是建立購買主體的問責機制。對于購買過程中，相關責任人出現瀆職、腐敗等問題，一經查實，必須嚴厲懲處，追究相關人員的責任，進而激勵相關公務人員秉持審慎與負責任的態度推進公共文化服務的購買工作。[15]二是建立承接主體責任追究機制。承接主體作為公共文化服務的直接生產主體，應保證公共文化服務的供給質量，并承擔服務生產與遞送過程中的相關責任。對于承接主體因在購買過程中違法違規造成的重大損失追究相關責任；情況特別嚴重的，應列入購買公共文化服務承接主體“黑名單”，取消其在一定區域或期限內的投標資格。以此來規范在治理鏈中存在的尋租風險，促進公共文化服務的購買效果達到最佳狀態。

（四）建立購買服務績效評估機制，引入第三方評估，健全評估鏈

1.制定完善的績效考核與評價制度體系

政府各相關職能部門應相互配合，同時邀請專家智庫學者提供參考意見，制定出績效評價管理辦法和績效評價指標。根據公共文化服務的特點，建立服務場所、服務形式、服務數量、服務質量、服務成本、服務效益、公眾滿意度等考核指標，使績效評估更具可操作性。另外，為提升文化服務受眾在購買服務評估中的話語權，可細化公眾滿意度評價指標，增加其分值與權重。

2.建立健全績效評估體系

對政府購買公共文化服務采取全過程、動態化的績效評估。購買主體、承接主體、文化服務受眾都是績效評估的對象。全過程的評估鏈主要從事前、事中、事后三個環節進行全方位、全覆蓋的評估。在事前評估階段，主要對政府購買公共文化服務的合法性、公平性、成本預算及承接主體的資質、準入條件等進行評估；在事中階段，主要對合同訂立、項目實施、資金使用、服務流程、服務行為、服務質量等進行監督評估；在事后階段，重點對成本效益、服務效果、服務滿意度進行評估。

3.引入第三方專業評估制度

第三方專業評估主體對公共文化服務購買的效果可以進行專業化的評估，進而彌補政府部門專業領域知識不足的缺陷。因此，在對購買服務進行評估時，應積極引入第三方評估制度，并出臺相關鼓勵政策，促進第三方評估組織的健康發展。第三方評估主體可由高校教授、行業協會負責人、民間專業人士等組成，獨立于委托方和承接方，評估結果公正、客觀；為實現第三方評估主體增權賦能之目標，可將第三方評估程序寫入購買合同，未經過第三方評估的項目不予結項。[16]