基層檢察權運行的應然走向

● 朱新武 靳良成/文

當下，隨著國家多重體制改革的深入推進，特別是在《監察法》頒布和《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》修訂實施后，檢察機關面臨一個全新的司法語境，處于恢復重建四十余年來前所未有的深刻變局之中。四十年前，檢察機關鳳凰涅槃，浴火重生；四十年里，檢察機關艱難困苦，玉汝于成；然而，四十年后的今天，檢察機關又將如何自強不息，奮力前行，這是今天每一位檢察人所要面對的課題。本文站在基層實踐的角度，立足改革現實，以檢察權運行的當下實然邏輯為視角，就如何加強基層檢察業務建設，強化檢察監督，提出一些粗淺的認識與思考。

一、立足現實，直面痛點

面對當前疊加推進的改革發展局勢，最高人民檢察院的頂層制度設計、安徽省人民檢察院的具體謀劃部署，已經為基層檢察院的未來發展繪制了藍圖、指明了航向，為此，基礎檢察機關已經看到了詩和遠方，這是心之所系、情之所依！但是，當下檢察工作所存在的問題更應深思，正如安徽省人民檢察院薛江武檢察長所言，“成績屬于過去，問題就在眼前”。

最高人民檢察院張軍檢察長將當前檢察工作所面臨的問題概述為“三個不平衡”，即刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發展不平衡；刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監督部門、刑事執行檢察部門的工作發展不平衡；最高人民檢察院、省級檢察院的領導指導能力與市、縣級檢察院辦案工作的實際需求不適應之不平衡。安徽省人民檢察院薛江武檢察長結合安徽省檢察工作實際，將這“三個不平衡”進一步闡釋為“三個不充分”“三個不適應”，即與發展大局需求相比，檢察機關提供的服務精準助力還不夠充分；與法治建設要求相比，法律監督職能的發揮還不夠充分；與人民群眾期待相比，供給的檢察產品還不夠充分。從宏觀層面來看，這“三個三”可謂當前檢察工作所面臨的問題與困境的實然詮釋。然而，從微觀層面來看，這些問題又主要體現在四個方面：一是轉隸后的失落情緒，不能視轉隸為轉機，不能直面改革痛點；二是改革中的抱怨思想，改革觸及到了切身利益，進而情緒消極；三是工作上的迷茫狀態，主業不突出，副業一大堆；四是監督上的畏難態度，不敢監督、不愿監督、不善監督。

二、思深憂遠，謀定而動

檢察機關只有厘清改革背后的內在邏輯，剖析當下問題產生的深層次原因，才能夠有備無患，進而做出恰當的選擇和應對。從基層實踐來看，這些年，制約監督職能發揮的深層次性因素主要集中在三點。

其一，最為根本的是，囿于長期以來，檢察機關對反貪反瀆自偵權“威懾力”的過分依賴，以及由此而形成的過分仰仗自偵權的思想觀念，使得我們對檢察權能的合理配置，以及檢察內設機構的科學設置有所忽略，從而導致我們對檢察職能定位模糊不清。說到底，我們居安思危的意識還很薄弱。

其二，最為關鍵的是，過去一段時間，檢察機關對司法辦案與法律監督的關系把握不夠準確，不能辯證統一地看待監督與辦案，從而使辦案與監督出現一定程度上的脫節，監督的剛性不足、效果不佳。法律監督是憲法職能定位，長期以來，檢察機關工作的落腳點也都集中在“監督”這個層面上。但是，這些年基層檢察工作恰恰在“監督” 領域做的不夠好，一些方面甚至廣為詬病。事實上，檢察機關的監督手段并不匱乏，監督權源更是“根正苗紅”，但實踐中過多注重辦案，使得監督職能訴訟化，削弱了檢察機關的監督力度。

其三，最為直接的是，檢察機關司法辦案背后的訴訟程序制約權能，以及該權能對法律監督權能所形成的合力作用沒有被充分予以挖掘。長期以來，監督軟化的同時，檢察機關又忽略了訴訟程序通過“分權與制約”，來保障法律監督職能行使的有效性和正當性。實質上是檢察機關沒有真正將司法辦案融入到監督體系當中。即使從監督的角度強調辦案，更多的是自偵案件的辦理，本質上是借自偵權的威懾性來發揮監督的剛性，而司法辦案的訴訟活動本身，尤其是非自偵案件的辦理程序，所蘊含的“訴訟程序制約權”并沒有充分予以展現。基層檢察機關集中了80%以上的批捕、公訴、民行等司法辦案任務，可以想象，這其中蘊含著多么巨大的程序制約空間。然而，這些年有些地方，只顧“就案辦案”流水線般的履行了“二傳手”的職責，規范意義上的程序制約權能，被溫情脈脈的協調配合所替代，這也是偵查中心主義積重難返的一個重要因素。最為典型的就是審查起訴權與審查批捕權的運行現狀，居高不下的批捕率與低位運行的不訴率，一定程度上折射出程序制約功能的虛置化。

三、不念過去，不畏將來

作為檢察資源有限而又集中了80%以上辦案任務的基層檢察機關，今后的主要精力不應放在所謂標新立異的宏觀架構上的探索創新，而應放在務實有效的微觀設計上的精耕細作。為此，要用法治思維和法治方式審視基層檢察工作，堅持正確的政治方向，抓住辦案這一核心，在監督中辦案，在辦案中監督，綱舉目張、統籌推進。

其一，在改革中理清認識，把握基層檢察工作創新發展的基本遵循。“理念一新天地寬”，基層檢察機關一定要在改革中理清認識，在實踐中樹立新理念，跟著大局走，找準切入點。最高人民檢察院張軍檢察長強調檢察機關要觀大勢、謀大事，并提出了“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的檢察工作總要求，同時還提出了一系列創新論斷，如“離開辦案談檢察監督就是空中樓閣”“樹立雙贏多贏共贏的監督理念”“內設機構改革是推動新時代檢察工作創新發展的切入點和突破口”等等。安徽省人民檢察院在重大決策面前，更是思路清晰、方向明確，薛江武檢察長多次強調要“抓住辦案這個主職主業，以實際行動彰顯檢察機關新的歷史擔當”。這些都為我們基層檢察工作的改革發展提供了基本遵循。

其二，在監督中辦案，樹立檢察監督的獨立品格。首先，樹立“平等監督”意識是根本。正如最高人民檢察院張軍檢察長所言，“要清醒的認識到檢察機關與其他執法司法機關在辦案過程中，是分工負責、各有職能和權責的關系，決不能有監督高人一等的想法”。其次，把握監督邊界是關鍵。要對基層檢察院的職能定位與自身監督能力保有清醒的認識，“什么都是監督，就什么都不是監督”，同樣，“什么都要監督，就什么都監督不了”，要堅決摒棄“四面出擊、高高在上、包打天下”的思維傾向。再次，監督事項案件化是抓手。監督工作與司法辦案一樣，當然不能排除在檢察官權力清單與責任清單之外。否則，監督工作既非職責所系，也無內生動力，更是有違監督權的運行邏輯。將檢察監督事項以具體的案件予以呈現，實行從受理、立案、審查、結案、反饋全過程的程序化辦理，并以此為中心，構建程序規范、證據規則、管理流程、質量標準、辦案機制等一整套服務于司法責任制之下的檢察官辦案制度，力求改變傳統監督辦事化模式的簡單、隨意、粗獷而又監督弱化、虛化、軟化的弊病，突顯檢察建議、糾正違法等監督措施的剛性，進而使檢察機關具有自成體系的區別于其他司法機關的獨特辦案評價標準。最后，借助外力監督是有效輔助。最高人民檢察院張軍檢察長強調要運用政治智慧、法律智慧履行好監督職責，因此作為案多人少的基層檢察機關，在履行監督職責時要善于借力，以強化、鞏固監督措施的剛性與效力。

其三，在辦案中監督，充分挖掘司法辦案的訴訟程序制約權能。檢察機關在整個司法程序運行體系中，處于承上啟下的中樞核心環節，擁有大量的具有司法審查屬性的權能，因此，發揮訴訟程序制約檢察權能具有天然的優勢。而發揮這種優勢的手段，就是通過辦理訴訟案件，對案件事實、證據和適用法律，進行檢察審查和檢察裁量，這也是最高人民檢察院張軍檢察長“離開辦案談檢察監督就是空中樓閣”論斷的核心要義之一。比如，以庭審實質化推進包括公益訴訟在內的、檢察公訴權的有效運行，一方面，要通過不起訴權的行使，打通案件質量的傳遞通道，逆向傳導證據標準，形成程序倒逼機制，最終提升檢察公信力；另一方面，加大公益訴訟案件的辦理力度，從而使檢查機關的督促履職、支持起訴、檢察建議等監督手段強起來、硬起來，使其成為保障檢察監督權有效行使的堅強后盾。再如，以“捕訴一體”提升審查逮捕的“產品質量”，要切實轉變執法辦案理念，全面把握逮捕法定條件，增強證據審查判斷能力，切實降低捕后輕刑率、捕后不訴率。與此同時，檢察機關還要以訴訟程序制約權能來保障新監督權力的發展壯大。在刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展的新格局下，在新監督權力尚未成熟、壯大之際，在新的機制、體制尚需健全、完善之時，如何不受制于被監督者的接納態度，這都依賴于既有檢察監督權能的有效發揮。而短期內，最有成效的，還是以既有職能為基點，依賴于程序制約權能的充分發揮，進而為這些新監督權力，贏得發展壯大的時間與空間。

檢察機關要清醒地認識到，雖然制約權能剛性突出、效果明顯，但是制約的前提是分工或者說是分權，對于沒有進入到檢察訴訟程序環節的案件，就無從行使制約權能。因此，要充分行使檢察權，必須監督與制約雙輪驅動、并駕齊驅：在充分挖掘“訴訟內”程序制約權能的同時，不斷強化“訴訟外”的法律監督權能，要按照《人民檢察院組織法》的新規定，盯住熱點、突破難點、打造亮點，不斷提升檢察監督質效。

明者因時而變，智者隨事而制。監督就是要讓各項公權力的運行回到其應然的狀態之中，防權力運行的越界與恣意。今后一段時期內，發揮監督與制約兩項檢察權能，在國家權力架構中的“控權”價值，應當是基層檢察機關有效開展監督工作的路徑之一。無論是最高人民檢察院關于內設機構改革的總體原則，還是安徽省人民檢察院內設機構改革的具體方案，其職能的配置、整合、優化，都是以監督與制約這兩大檢察權能的有效運行為邏輯起點的。所以，在自偵權劃轉后，檢察機關應當以程序制衡權能為檢察主導型發展力量，逐步提升訴訟領域內的檢察話語權，輔之傳統監督方式，并以公益訴訟、行政強制措施、刑事執行監督以及刑事訴訟法修改后所賦予的偵查權為基本監督手段，來構造基層檢察權運行的基本范式，這是當下做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察的必然邏輯結果，也是當下基層檢察權定位的基本歸宿。