多元主義民主理論的現實演繹及其批判
——以美國利益集團與聯邦政府的關系為例

王培培

（天津師范大學，天津 300387）

關于“什么是民主？”這個問題由來已久。“民主”起源于古希臘，主要指的是“人民的統治”。但是隨著歷史的發展，也賦予其很多復雜且不同的內涵。古希臘的政治思想家推崇精英統治，反對民主。進入近代才開始從正面來研究民主，民主成為歷史發展的趨勢。達爾就是多元主義民主的代表人物，他認為民主就是“多重少數人的統治”，具體指的是多個利益集團相互競爭，向當局政府表達自己的利益訴求，進而形成政策輸出的過程。概括起來就是以社會制約權力，區別于傳統意義上的以權力制約權力。這些利益集團內部享有高度的自治，利益集團和聯邦政府之間的相互關系，是多元主義民主的一個基本內容。

一、多元主義民主關于利益集團的產生

（一）客觀環境

任何一個理論的產生都有其相關的背景。從多元主義的視角來看美國利益集團的產生有以下幾個重要的客觀要素。首先，美國是當今世界資本主義大國，以私有制經濟為主體。財產私有制和自由市場秩序的經濟制度的前提是“經濟人假設”，人是有理性的，其目標是為了追求自己的最大利益。一些經濟實體的主要目標也是通過利潤、工資等形式獲得利益。人們不需要為了公共福利和產品而操心?；谶@樣的原因就會有一小部分具有相同利益的人組織起來形成利益集團。其次，美國是典型的三權分立的國家，這得益于美國的憲政體系。憲政體系在一個國家內部對于決定利益集團的地位具有重要的作用。最后就是多元主義利益集團產生的方法論基礎。多元主義深受自由主義傳統中個人主義的影響，在這種思想的影響下，人們的意識和市場經濟的競爭條件是相適應的。而多頭政治存在的一個前提性條件就是有關“共識”的存在，所以利益集團就成了凝聚共識的組織基礎。

（二）理論繼承

上世紀70年代后，大量的民族國家開始轉型，民主化快速發展，亨廷頓稱之為“民主化浪潮的第三波”。這時文化多樣、利益多元、價值沖突增多，這呼喚新的理論來指導美國的政治實踐。二戰后，更是有米歇爾斯等人創立的寡頭統治也即精英統治占據重要的位置，這也成為了多元主義民主理論發展的催化劑。多元主義民主產生的直接來源是競爭性的精英民主代表人物熊彼特和韋伯。薩托利在其著作《民主新論》中也指出，達爾研究的起點是熊彼特研究的終點。熊彼特所研究的主要任務是在全社會普及精英競爭的重要性，而達爾的多元主義是利益集團的領袖的競爭，其作用除了這些利益集團領袖之間的競爭外，還促進了民主的發展。達爾在其著作《多元主義民主的困境》中指出自治的組織在民主化的國家中一定會產生。“在民主國家當中，至少在大規模的民主國家當中，獨立的組織十分必要。只要民主程序在像民族國家那樣大規模的國家當中被采用，自治的組織就一定會產生。然而這些組織并不僅僅是民族國家政府民主化的直接結果。它們對于民主程序自身的運行、對于使政府的高壓統治最小化、對于政治自由、對于人類福祉也是必須的”。

二、多元主義民主關于利益集團與聯邦政府的關系

美國的憲法制定可以追溯到麥迪遜的制憲會議。其制定的憲法以制度的形式規定了利益集團參政的政治合法性。經過長時間的發展，美國的憲法發展有一個指導性的發展軌跡，那就是“民眾中所有積極和合法的群體都可以在決策過程的某個階段表達自己的意見”，達爾將這種美國的政治過程稱之為“常態”。需要說明的是，憲法只是美國利益集團參政的一個法律基礎，而不是先決條件。美國社會基本上處于民主的狀態，而憲法只是起促進這一狀態的作用。希爾斯曼在其著作《美國是如何治理的》一書中，認為所謂的“多元”有兩種解釋，一種解釋是有多個地位相互平等的利益集團，另一種解釋是在國家內部存在著多個分散的權力中心。接下來將分析利益集團和政府之間的關系，有以下三種：相互依存、相互控制、對抗競爭。

（一）相互依存

美國政治中兩黨權力的爭奪、總統和議會議員的選舉為利益集團在政治系統中尋求自己的利益代理人提供了機會。這些大規模的政治活動是需要“金錢”來作為后盾的。美國政治所需的金錢來源有兩種：個人捐助和組織捐助。而個人捐助對于政治發展的影響一般微乎其微，就像在選舉中個人的力量起不到掌控全局一樣。所以這時那些大的利益集團，一般是有經濟能力的企業和工會就通過政治捐助的方式來支持以后作為自己利益代表的政黨、議員甚至總統。當他們的目標達成之后，受到他們資助的政府官員就要思考該如何回報其資助者。一般制定符合他們捐助者利益的經濟政策是他們采用的方式，這就使利益集團的利益需求通過政策輸出而得到回報。所以在美國的政治現實中形成了利益集團出錢，在競選過程中受其捐助的政府官員為其出力的這種政府和組織相互依存的局面。

（二）相互控制

利益集團出于維護自己利益的需要，雖然在政府中捐助代表自己利益的官員，但是這些集團的領袖對于這些政客還存有芥蒂，對其表示不信任。這時，他們就采取監督措施來最大程度地維護自己的利益。他們一般從兩方面采取行動。首先他們關注其捐助的官員在日常的工作議程中是否為了促進他們集團的利益而努力；其次他們還通過打探其競爭對手在政府的利益代理人的日常情況，并希望從這些細節中捕捉他們的一些越軌行為來增加自己集團在政府中的勢力范圍。另一方面，政府作為一個公共政治機構，也不可能完全被利益集團牽著鼻子走。雖然憲法規定了利益集團存在的合理性，但是歷屆政府的總統都認識到了它們存在的負面影響。畢竟政府還得考慮整個國家的利益最大化和廣大社會公民群體的利益，所以政府也會采取必要措施來制約利益集團。聯邦政府一般會監督政府部門內部的公務人員、運用媒體等大眾傳媒對多頭組織的一些行為如經濟行為和宣傳活動進行監督。2009年有名的最高法院裁決就是一個例子。2009年美國一個非盈利機構拍了一部電影試圖損害希拉里的公眾形象，但是這部電影不能播，原因是當時出臺了一個選舉革新法案，其目的是禁止利益集團在選舉期間運用自己的金錢來播放與候選人有關的電影，雖然后來非盈利機構通過法院裁決勝訴。這個例子就說明了聯邦政府也會在必要時候出臺相關的政策來約束利益集團的行為，但是總體來說，政府對于組織的這種控制比較滯后。

（三）相互協調

多元主義者看來，政治的基本場所在社會，而不是國家。社會是多元的，組織也就應該多元化，他們之間是相互平等的橫向關系。而政府就作為這些組織之間利益的調停者和裁判，使利益相互對立的組織之間盡可能達到政治參與的平衡。1974年之前的國會預算就是一個例子?？偨y每年都會向國會遞交一份預算收入和支出的文件，但是國會在考慮收入和支出的時候是高度分散的，是各國會委員會分開進行討論的。參眾兩院在具體討論這些問題的時候會分別受到不同的利益集團的重大影響。所以總體的收入和支出的預算就受到眾多復雜利益的影響和纏繞。在這一程序中獲利的利益集團阻止了這一程序的改革，但是預算考慮的方式最終得到了改革。這說明盡管多元主義民主指導下的政府決策程序不容易被改變，但是政府也不會一直被經濟上占據優勢地位的利益集團所操縱。在這一案例中，政府就起到了協調各利益集團的作用。要想使政府很好地運作，除了政府扮演仲裁者之外，社會中的各組織也應該相互協調，對于政府的一些重大決策達成一定程度的“共識”。達爾在《民主理論的前言》中指出，“對多元政體的規范達成共識的程度……對諸多政策選擇的共識……在某種程度上決定著多元政體本身的生存能力，并且為少數人提供保護”。

三、多元主義民主的理想與政治現實的鴻溝

（一）不利于公共利益的實現

多元主義特別重視社會在政治過程中的作用，但是這容易造成一種相當困難的多數意見，如果這些意見是對立沖突且不可調和的，政府的辦事效率就會大打折扣。政策的確立過程必然對于經濟上不占優勢的弱小團體不利;當沖突情況出現時，最終政策需要不同的政治勢力的暗中妥協，其可能的結果是出臺的政策并不是人們理想的政策。它還可能在經濟生活中增強下述趨勢：即每個利益團體都強調自己的利益是最重要的，于是造成沖突性需求膨脹，這樣所最終決定的政策就不是體現公民全體的公共利益的政策。這時政府部門應該如何為公共利益的實現和多個利益集團的利益實現進行調和就是一個需要亟待解決的問題。政府必須調和分歧和妥協之間的關系。但是掌握重大經濟資源的企業和組織有能力不斷地向政府施加壓力，最終他們就變成了美國政治政策的最大獲利者。雖然代表公共利益的集團也可以表達自己的意見，但是這也不能扭轉總體的發展走向。這樣，就不利于公共利益的實現和公民的自由發展。

（二）政府的作用被低估

多元主義認為政府和眾多組織一樣，它也是組織中的一員，和社會團體性質相同。政府只是利益集團產生沖突時的利益協調器。這樣就忽視了政府作為國家政治系統的最大組織者的作用。在現實的政治中，政府在憲法的規定下是具有合法性的地位的，并且具有相應的法律效力。就政府本身所擁有的公共資源的數量和代表公民的整體利益而言，政府的地位是其他利益集團所無法超越的。任何組織的利益訴求也必須通過政府的確認才能成為實際的政策。總之，多元主義將社會作為推動民主進程的主要因素，而低估憲法規定的政府之合法作用，最終是不利于整個民主進程的發展的。

（三）意見表達的不平等

多元主義假設下的組織是為了維護意見的多樣性而設置的，但是在具體的政治實踐中，卻造成了個人意見不能合理表達的情況。達爾認為的理想民主有五個標準，分別是：投票中的平等、有效的參與、明智的理解、對議程的最終控制和相應的公民資格。意見不能合理表達主要指的是達爾所說的讓渡最終的控制權和個人與組織之間的平等問題。在現實中卻不免會看到團體組織特別是經濟組織會執行公共職能。這樣就會違反理想民主的第四個標準。但是組織適當的自治是一種公民權利，所以要證明組織執行了公共職能，就要確定“組織自治的范圍和種類的合理判斷”。民主國家的立法機關、行政機關和司法機關基于一些原因也不能使組織服從，因此公民的大部分權利就讓渡給了組織，失去了對議程的最終控制。除了讓渡控制權之外，意見表達不充分的另一個原因就是個人和組織的平等問題。這一問題涉及理想民主標準的投票平等原則，除非組織的人數都相同，不然兩者之間就存在矛盾。組織的投票平等就意味著個人的投票不平等，反之亦然。

總之，在美國這樣的資本主義市場經濟條件下，多元主義民主理論會面臨理論和實踐的困境，利益集團和政府之間的關系是美國政治的重要問題。要想很好地調和聯邦政府、公民和團體組織之間的關系，使其和諧地發展，還有很長的路要走，而想要使這種關系良序發展，主要得從經濟上找原因。