強化權力運行監督制約體系
——以四川省X縣鄉鎮（街道）黨政正職監督點工作為例

邢永亮 章 敏

（中共都江堰市委黨校，四川 成都 611830）

加強對黨政“一把手”的監督，既是深刻把握從嚴治黨規律的基本要求，也是落實從嚴治黨主體責任的應有之義。成都市紀委于2014年末出臺《關于“研究制定對地方黨政正職和部門主要負責同志加強監督的實施辦法”改革項目實施方案》（成紀辦〔2014〕50 號文），選擇X縣開展建立完善權力運行監督制約體系試點工作，本課題組對該試點工作全程參與，對權力運行監督制約體系有了進一步認識，針對強化“上級紀委監督下級黨政一把手”試點工作進行如下綜述。

一、當前X縣黨政“一把手”違紀違法案件的主要特點及原因分析

（一）主要特點

2014年以來，X縣共涉及 9 起黨政“一把手”違紀違法案件，主要呈現以下特點：一是從案件類別來看，主要表現為貪污賄賂類違紀違法案件，且涉案金額巨大。二是從涉案單位來看，重要部門黨政“一把手”違紀違法情況頻發，國有企業“一把手”違紀違法問題嚴重。三是以涉案一把手任職時間來看，大部分涉案“一把手”久居要職，缺乏輪崗，心存僥幸。四是從涉案主體來看，違紀違法案件由個體向群體發展，窩案、串案較多。

（二）原因分析

1.制度缺失，監督缺位。雖然從上至下“三重一大”制度、財經管理制度、審計監督制度、招投標管理制度、廉政風險防控制度等方面的各種制度應有盡有，一應俱全，但從監督效果上看，這些制度還存在不配套、不完善、針對性較差和執行不力等問題，問責糾錯機制很不健全，致使個別單位在制度的執行上做選擇、搞變通、打折扣。同時，“一把手”權力過分集中，班子成員“有職無權”，普遍存在“好人主義”思想，內部監督制約形同虛設，“失監”“漏監”“弱監”“難監”的問題較為突出。

2.體制不順，方法不多。一是在監督的內容和形式上，目前還普遍存在處置違紀違法多、監督工作情況少，事后監督多、日常監督少，具體事項監督多、系統防控少等問題。二是在監督成效上，各職能部門沒有充分發揮監督職能，相互之間銜接不密切，監督結果沒有得到有效運用，難以形成監督合力。三是在監督的體制上，各級紀檢監察機關既受同級黨委或黨組領導，又是同級黨委或黨組監督的監督體制，這使紀檢監察機關的獨立性大打折扣，紀檢監察監督力量較為薄弱，導致監督流于形式。特別表現在鄉鎮（街道）的紀（工）委書記由黨委副書記兼任，分管工作較多較雜，難以把主要精力放在紀檢監察工作上，其履職也受到本鄉鎮（街道）黨委很大制約，開展對黨政“一把手”的監督存在較大畏難情緒，普遍感到有心無力，很難發揮監督作用。

3.作風霸道，貪欲膨脹。個別“一把手”缺乏正確的人生觀、價值觀和權力觀，特權思想嚴重，工作作風霸道，將自己凌駕于單位黨組織之上，一手遮天，把干部群眾的監督看成是“拆臺”，把不同意見看成是“雜音”，獨斷專行，獨攬大權，肆無忌憚，公權私用，“決策一言堂，權力一把抓，用人一句話，花錢一支筆，言論一個音”的現象較為突出。

二、X縣開展黨政“一把手”監督試點工作主要做法

（一）實行“五不直管”，科學配置權力

科學配置權力結構是防止權力被濫用的重要舉措之一。X縣大膽探索，推行黨政“一把手”不直接分管人事、財務、工程項目、行政審批和執法、物資采購等，將這些事務的日常管理權力分解給其他副職行使，強化副職的執行職責和“一把手”對副職行權的監督職責，使決策權、執行權、監督權適度分解與平衡，在領導班子內部形成既高效運行、又相互制約的權力運行新機制。

（二）建立“五項制度”，規范行使權力

厘清權力，讓權力在陽光下公開透明運行是規范用權的前提，建立健全決策議事規則和程序，完善責任追究機制是促進權力規范運行的保障。一是建立權責清單制度。按照“有權必有責、權責相一致、權責受監督”的原則，各試點單位建立了“三重一大”事項清單以及“一把手”權責事項清單，摸清了“一把手”權限底數，編制了職權運行流程，明確了違反權責要求應承擔的相應責任。二是建立“三重一大”的事項決策制度，各單位完善了決策議事規則和決策程序，大觀鎮建立了“三重一大”事項“三同步”機制，即集體決策與風險排查同步，決策執行與監督檢查同步，效益評價與廉政回訪同步；X縣教育局建立了《重大決策事項專家咨詢論證辦法》，促進了決策制定科學、程序合法、過程公開、責任明確。三是建立“三重一大”事項全程記實制度。X縣建設局針對本單位以前存在的“三重一大”事項不公開、不透明、暗箱操作等突出問題，將“三重一大”事項“全程”細化為醞釀、決策、執行和監督四個階段，對每個階段責任科室、分管領導或主要領導以及派駐紀檢組履職情況進行詳細記錄。四是建立“三重一大”事項實施效果評估和糾錯制度。加強對決策實施效果的綜合評估，對執行過程進行跟蹤檢查，對發現問題及時整改進行糾錯。五是建立決策失誤責任追究制度。對單位及其工作人員不履行或者不正確履行職責，造成決策過錯后果的，按照權責對等的原則，依法追究主要負責人及其工作人員相應的責任。

（三）強化“五種方式”，嚴格監督權力

針對監督方式單一，渠道不暢，結果運用不佳等問題，X縣以轉方式為切入點，進一步整合監督資源，拓寬監督渠道，增強監督的針對性。一是強化內部監督。各試點單位通過建立“五不直管”和“三重一大”集體決策制度，完善了集體領導與個人分工負責相結合機制。二是強化職能部門監督。重塑監督的理念，改變以往紀委過多直接參與有關職能部門業務檢查，大包大攬、事事牽頭、樣樣主抓的監督方式，強化各職能部門對各單位的監督檢查力度，注重體現“監督的再監督、檢查的再檢查”。三是強化紀檢監察機構監督。建立監督檢查責任追究機制和監督檢查問題查處通報機制，采取片區巡查、集中檢查、重點抽查、明察暗訪等方式，加大對違紀違法案件的查處力度。同時，建立健全派駐機構紀檢監察干部定期交流制度以及紀檢監察機關監督責任考核制度，強化監督責任追究。Y街道建立了黨政“一把手”重大工作月記實臺賬和紀工委監督工作月記實臺賬，加強紀工委對黨政“一把手”履職情況的跟蹤和監督。四是強化社會監督。探索建立人大、政協對“三重一大”事項的民主評議列席制度，通過公開述責述廉、黨務政務公開、受理信訪舉報等多種方式，進一步營造社會各界參與監督的良好氛圍。五是強化信息化監督。充分利用行政權力依法規范公開運行平臺、崗位風險廉政防控平臺、工程建設項目電子招標平臺等電子信息化平臺，全面發揮信息化平臺在規范權力運行與監督中的作用，建立健全廉政風險防控體系。

三、取得的初步成效

（一）完善監督長效機制，收緊了對“一把手”監督的“緊箍咒”

圍繞決策權、人事權、財經權和資源權，三級監督主體均建立了監督制約機制，為監督試點工作提供了制度依據，形成了職責明確、程序清楚、覆蓋全面、約束有力的制度監督體系。X縣級層面出臺了《X縣關于加強對鄉鎮（街道）黨政正職及部門主要負責同志監督暫行辦法》《X縣“三重一大”事項決策程序暫行辦法》《X縣“三重一大”事項決策責任追究暫行辦法》，建立了全縣對黨政“一把手”的監督制約體系，規范了“三重一大”決策行為，強化了責任追究；組織、財政、審計等職能部門制定了《X縣黨政領導干部“三責聯審”辦法》《X縣關于進一步加強財務和物資采購監督的實施意見》《X縣管黨政領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計實施辦法》等8個監督管理制度，建立了規范“一把手”權力行使的制度以及發現違紀違法行為的報告制度；各試點單位積極探索，建立了具有本單位特色的監督制約體系，監督措施明確，監督實效明顯。

（二）推進分權限權，促進了權力運行科學規范

通過實行“五不直管”，對黨政“一把手”的權力進行合理分解，變“正職行權、無人監管”為“副職分管、正職監管”，實現了決策、執行、監督職能相對分離，優化了權力結構的合理配置，有效防止決策失誤、權力失衡和行為失控，形成了領導班子成員相互監督、相互制約的權力監督機制。通過實行“五不直管”，實現了“三大轉變”。一是轉變了權力結構模式，由過去的“一把手”集權、副職分責變為“一把手”放權、副職履責，體現了權責相當；二是轉變了權力運行模式，由過去的“一把手”“大權獨攬”變為副職“有職有權”，讓“一把手”從繁瑣的行政管理事務中解脫出來，集中精力謀全局抓大事，調動了副職的積極性和主動性；三是轉變了權力監督模式，由過去的“一把手”用權無人監督變為副職行權、“一把手”監督，搭建了“一把手”和紀檢監察機構“雙重監督”的強大平臺，有效解決了“權力一把抓、決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆、言論一個音”等問題。

（三）規范權力行使，增強監督的實效性

建立權責清單制度，明確界定了“三重一大”事項范圍和黨政“一把手”權責范圍，促進了權力運行公開透明，做到“法無授權不可為、法定職責必須為”，避免了黨政“一把手”以權謀私、權力尋租，樹立了黨員干部公信形象。建立健全“三重一大”事項全程記實、決策效果評估和糾錯、黨政“一把手”末位表態、決策責任追究等制度，細化了決策議事規則，規范了決策程序，增強了班子成員既維護“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又敢于監督“一把手”的意識，加強了班子建設，推動了工作開展，調動了干部群眾積極性。

四、對X縣開展試點工作的幾點評價

（一）制度建設是加強黨政“一把手”監督的首要條件

建立健全監督制度，強化監督制度的剛性，是加強對黨政“一把手”權力監督的重要保證。要把健全完善“一把手”監督制度擺在更加突出的位置，圍繞關鍵部門、關鍵環節和關鍵問題來扎緊制度的籠子，以制度制衡權力、規范權力。進一步增強監督制度的針對性、操作性，使各項監督制度落到實處，真正發揮作用，同時要從推進協同監督機制運轉入手，加強監督制度建設和監督機制創新。

（二）責任落實是加強黨政“一把手”監督的核心保障

加強對黨政“一把手”的監督，要把責任落實貫穿于工作始終，強化黨政“一把手”“兩個責任”主體意識，促使“一把手”提高自覺接受監督的意識，變“被動監督”為“主動監督”。同時，全面落實班子成員“一崗雙責”職責，突出紀檢監察機構主責主業，增強班子成員監督責任意識，在領導班子內部形成既高效運行、又相互監督的權力運行機制。要進一步健全權力清晰化、責任具體化、權責一體化的權力運行機制，完善責任到人、記錄在案、問題倒查的責任追究機制和監督考核機制，增強班子成員間相互提醒、相互監督、相互制衡的責任意識，提高班子內部的自查自糾能力。

（三）體系完善是加強黨政“一把手”監督的要以手段

對黨政“一把手”的監督，是一個系統工程，需要充分發揮各種監督主體、監督渠道、監督機制的作用和優勢，從而有效整合監督資源，形成全方位的立體化監督體系，讓“一把手”的權力行使到哪里，監督就進行到哪里，盡量減少和消除監督中存在“真空地帶”和“盲區”，切實筑牢“不想腐”“不敢腐”“不能腐”的思想防線和制度高壓線。