社會(huì)組織參與社會(huì)治理的政策依據(jù)和功能定位

□ 馬 良

改革開放40多年來，我國社會(huì)的整體格局發(fā)生了翻天覆地的變化，新時(shí)代我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡和不充分發(fā)展之間的矛盾”。因此，黨的十八大、十九大和十九屆四中全會(huì)，都明確確立了“五位一體”是中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的總體布局，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展從非均衡走向均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。完善中國特色的社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)治理體系，要實(shí)現(xiàn)“政企分開”，讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定作用；完善中國特色的社會(huì)治理制度，堅(jiān)持“一核多方”共建共治共享的社會(huì)治理新格局，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，營造“共建、共治、共享”的社會(huì)組織參與社會(huì)治理新格局。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”納入中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理向社會(huì)治理理念轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理和社會(huì)治理雖然只差了一個(gè)字，但是其理論意義還是很大，尤其當(dāng)前中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，構(gòu)建創(chuàng)新型社會(huì)組織參與社會(huì)治理體系顯得尤為重要。

一、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的政策依據(jù)

第一，社會(huì)組織參與社會(huì)治理是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的內(nèi)在要求。黨的十八大報(bào)告提出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要?jiǎng)?chuàng)新治理手段、提升社會(huì)治理效能，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系。很顯然，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是關(guān)鍵，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這既要加強(qiáng)黨員隊(duì)伍自身建設(shè)，更堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，密切聯(lián)系群眾，黨和群眾關(guān)系是血和肉的緊密關(guān)系；“政府負(fù)責(zé)”是基礎(chǔ)，作為公共服務(wù)型政府的主要職能“民生”工程的落實(shí)，在黨的十九大報(bào)告中明確把“七個(gè)有”（幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居和弱有所扶）作為基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容，政府占據(jù)主導(dǎo)型地位；“民主協(xié)商”是制度，國家的一切權(quán)力屬于人民，必須堅(jiān)持人民主體地位，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)；“社會(huì)協(xié)同”是橋梁，政府在面對(duì)不確定多數(shù)人時(shí)行政成本急劇上升，要實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”，就要大力培育社會(huì)組織，形成政府和社會(huì)組織全面協(xié)同創(chuàng)新，全面推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)；“公眾參與”是機(jī)制，確立基層民眾參與的主體性地位，要體現(xiàn)“公眾性”特征，提升基層民眾參與的組織化，提高“公眾參與”的話語權(quán)；“法治保障”是手段，法治不是為了“管理”而是為了“保護(hù)”，為了保護(hù)廣大群眾“當(dāng)家作主的權(quán)利，保護(hù)合法利益不受侵犯”，實(shí)現(xiàn)“自治、法治和德治”三治融合的社會(huì)治理體系。

第二，社會(huì)組織參與社會(huì)治理是完善國家治理體系和提升國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在國家治理體系中，要正確處理政府治理和市場治理、政府治理和社會(huì)治理、社會(huì)治理和市場治理三者之間的關(guān)系。就社會(huì)組織的屬性而言，“民辦非企”這四個(gè)字最具有典型特征，這說明社會(huì)組織是介于政府和市場主體之間的獨(dú)立組織主體，是屬于第三類組織形態(tài)。一是政府治理能力的現(xiàn)代化，按照公共利益最大化原則，形成“小政府強(qiáng)政府”。當(dāng)然，政府主要是政策和資源提供者，在具體服務(wù)輸送過程中，要完善向社會(huì)力量購買服務(wù)的制度創(chuàng)新，在市場治理領(lǐng)域與企業(yè)合作，在社會(huì)治理領(lǐng)域則與社會(huì)組織合作。二是市場治理能力現(xiàn)代化，是要追求股東利益最大化，按照市場“按勞分配”原則，形成高品質(zhì)的“大市場”服務(wù)體系，根據(jù)不同群體的消費(fèi)能力提供不同層次的消費(fèi)空間。三是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化，政府和社會(huì)組織形成合作伙伴關(guān)系，既要加強(qiáng)社會(huì)組織黨建，又要發(fā)揮社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要作用，把黨組織資源、政府資源、社會(huì)組織資源、居民互助社會(huì)資源、法治力量和科技力量等有機(jī)整合；服務(wù)類社會(huì)組織要積極承接政府基本公共服務(wù)輸送項(xiàng)目，形成專業(yè)化社會(huì)服務(wù)體系；自治類社會(huì)組織要回歸基層民主自治，形成基層民主自治體系；互助類社區(qū)備案性的社會(huì)組織和志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，要推進(jìn)互信度高、利他主義支持度高且穩(wěn)定可持續(xù)的“新型鄰里關(guān)系”的形成。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的功能定位

現(xiàn)代社會(huì)眾多復(fù)雜的問題是無法僅僅依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決的，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的“蛋糕做大”，如果“共享”不足而形成分配不公，根本無法提升廣大民眾的獲得感、滿足感和幸福感，而且單一的“GDP”(國民生產(chǎn)總值)增長在某種程度上會(huì)形成隱性浪費(fèi)增長，如環(huán)境污染和偽劣工程等都是無效GDP。社會(huì)治理創(chuàng)新不僅有利于實(shí)現(xiàn)由簡單體力勞動(dòng)者向綜合能力高的勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來“新動(dòng)力”，而且有利于實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的“個(gè)體性”社會(huì)向現(xiàn)代“利他主義社群性”社會(huì)轉(zhuǎn)向，給社會(huì)發(fā)展帶來穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

面對(duì)在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的“市場失靈”和“政府失靈”，社會(huì)組織參與社會(huì)治理具有天然的合理性。法國政治學(xué)家P.卡藍(lán)默指出：“一個(gè)強(qiáng)加于人、凌駕于社會(huì)之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動(dòng)、統(tǒng)合各種社會(huì)力量的條件。因此，國家和其他行動(dòng)者的合作伙伴關(guān)系具有壓倒一切的重要性。”社會(huì)組織和政府組織在社會(huì)目標(biāo)上是相通的，都是追求社會(huì)公平公正。因此，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的功能具體表現(xiàn)為：

第一，社會(huì)組織的發(fā)展，有利于全面推進(jìn)公益、慈善和志愿服務(wù)，形成基于自愿原則的第三次分配的組織化平臺(tái)。市場經(jīng)濟(jì)是根據(jù)勞動(dòng)者的能力和貢獻(xiàn)大小來進(jìn)行“第一次分配”，其必然會(huì)帶來“弱者恒弱，強(qiáng)者恒強(qiáng)”的社會(huì)分化。為了消除市場經(jīng)濟(jì)的不良后果，政府采取了依賴于行政強(qiáng)制力的“第二次分配”，社會(huì)組織參與社會(huì)治理，與政府形成良好“補(bǔ)位”的功能。現(xiàn)代性的公益、慈善和志愿服務(wù)不是個(gè)體性的“獻(xiàn)愛心”行為，要防止“好心辦壞事”，必然是要走向組織化，形成資源配置精準(zhǔn)、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)質(zhì)、流程管理科學(xué)和未來發(fā)展可持續(xù)。

第二，社會(huì)組織的發(fā)展，有利于全面推動(dòng)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，形成社會(huì)組織協(xié)同政府公共服務(wù)輸送創(chuàng)新的組織平臺(tái)。政府提供服務(wù)的最大優(yōu)勢是標(biāo)準(zhǔn)化和普惠化，實(shí)現(xiàn)縱向到底和橫向到邊的全覆蓋，這樣行政效率最高；但是如果要提供精準(zhǔn)化和差異化服務(wù)，那么行政成本必然會(huì)大幅上升，社會(huì)組織與政府的協(xié)同創(chuàng)新就應(yīng)運(yùn)而生。上海市在社會(huì)治理創(chuàng)新領(lǐng)域一直走在全國的前列，2002年開始推進(jìn)預(yù)防犯罪專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)治理創(chuàng)新，由上海政法委推動(dòng)（黨委領(lǐng)導(dǎo)），由民政、公安、司法等部門出經(jīng)費(fèi)購買服務(wù)（政府負(fù)責(zé)），向上海三大社會(huì)組織購買專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)（社會(huì)協(xié)同）。其中上海陽光社區(qū)青少年實(shí)務(wù)中心，負(fù)責(zé)14-25周歲的“三失”（失學(xué)、失業(yè)和失管）青少年服務(wù)，在青少年最困難的時(shí)候提供最精準(zhǔn)化和專業(yè)化服務(wù)，幫助偏差青少年走出困境，并且動(dòng)員了大量志愿者組織化參與（公眾參與），達(dá)到預(yù)防青少年犯罪的目標(biāo)（法治保障）。更重要的是，上海市的犯罪預(yù)防服務(wù)項(xiàng)目一直到2019年還在持續(xù)購買，是典型的政府基本公共服務(wù)購買，該項(xiàng)目不僅實(shí)現(xiàn)了政府治理成本下降且治理效率提升，而且實(shí)現(xiàn)了社會(huì)大眾自我管理能力的提升，偏差青少年得到有效幫助后不犯罪而是自食其力奉獻(xiàn)社會(huì)，間接社會(huì)收益十分巨大。目前，浙江省海鹽縣每萬人擁有社會(huì)組織45個(gè)，全面介入基層社會(huì)治理，以“兩進(jìn)一駐”形式，實(shí)施“社工+婦工”“社工+人民調(diào)解”項(xiàng)目推進(jìn)化機(jī)制，以政府購買服務(wù)的形式，下沉9個(gè)婦工項(xiàng)目、9個(gè)調(diào)解項(xiàng)目、9個(gè)社區(qū)治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)社工服務(wù)與基層服務(wù)優(yōu)勢互補(bǔ)。

第三，社會(huì)組織的發(fā)展，有利于奠定廣大民眾社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商的組織化平臺(tái)。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告也明確指出：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一定要“不忘初心，牢記使命”，要堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主的制度體系，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。構(gòu)建創(chuàng)新型社會(huì)組織發(fā)展，要以“從群眾中來到群眾中去”重要論述為指引，以凝聚群眾、發(fā)動(dòng)群眾，重構(gòu)基層治理關(guān)系、優(yōu)化公共服務(wù)、化解沖突矛盾、培育公共精神為目標(biāo)，真正提升基層群眾的社會(huì)責(zé)任感。浙江省諸暨市長期總結(jié)形成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，能夠有效降低政府治理成本，其經(jīng)驗(yàn)核心是黨的群眾路線落實(shí)得好，基層民眾的組織化程度高，民主協(xié)商來“就地”解決矛盾，真正做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。浙江省海鹽縣在全省率先創(chuàng)設(shè)“睦鄰客廳”， 建立組織培育、百姓議事協(xié)商、微自治和社區(qū)微服務(wù)四大機(jī)制，提供基層協(xié)商、矛盾化解、自我管理、自我服務(wù)的物理空間；以“議家事、立家規(guī)、樹家風(fēng)”打造融合、向善、向上的精神空間；2019年累計(jì)化解矛盾糾紛526起，培育社區(qū)社會(huì)組織1594家，為民服務(wù)活動(dòng)1500余次。

第四，社會(huì)組織的發(fā)展，有利于形成人與人、人與組織之間誠信度高和利他主義高社會(huì)資本的組織化平臺(tái)。社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是各種社會(huì)矛盾的交匯點(diǎn)和聚集點(diǎn)。從公共管理角度看，基層社會(huì)治理是城市管理的“神經(jīng)末梢”；從政府權(quán)力的角度看，基層社會(huì)治理是國家行政權(quán)力在城市延續(xù)的最底層，是城市公共權(quán)力的起點(diǎn)與發(fā)展基礎(chǔ)；從利他主義公民責(zé)任的角度看，基層社會(huì)治理是利他主義精神培育和社會(huì)組織的發(fā)源地。現(xiàn)代社會(huì)的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”，不僅是經(jīng)濟(jì)增長模式的變革，更加重要的是社會(huì)發(fā)展的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。而基層社區(qū)治理是社會(huì)資本增量的有效路徑。20世紀(jì)50年代布迪厄首先提出了“社會(huì)資本”的概念，后經(jīng)過普特南集大成。社會(huì)資本有別于傳統(tǒng)自然資本（土地、礦產(chǎn)資源等）、經(jīng)濟(jì)資本（金錢等）和人力資本（科學(xué)技術(shù)等），它是一種人際網(wǎng)絡(luò)和人際支持，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展也為社會(huì)資本效應(yīng)的發(fā)揮提供了技術(shù)性基礎(chǔ)，誠信和利他主義行為是這種資本的最大特征，當(dāng)前的“區(qū)塊鏈”技術(shù)則是這種社會(huì)資本作用的具體表現(xiàn)，更加強(qiáng)調(diào)“用戶參與體驗(yàn)、社會(huì)化的多元性和共享理念的實(shí)現(xiàn)”。社會(huì)資本增量的路徑是政府的社會(huì)福利、社會(huì)組織發(fā)展和基層社區(qū)治理，社會(huì)組織在三條路徑中處于“樞紐型”地位，尤其是基層的居民自治組織（居民委員會(huì)）發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，在基層社區(qū)推進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)的組織化、項(xiàng)目化發(fā)展，尤其是激發(fā)在職居民的社區(qū)參與和歸屬感的提升。

第五，社會(huì)組織的發(fā)展，有利于形成“新社會(huì)組織”黨建工作的組織化平臺(tái)。在社會(huì)組織中發(fā)展黨員，加強(qiáng)黨內(nèi)激勵(lì)關(guān)懷幫扶，是黨密切聯(lián)系群眾的重要手段；社會(huì)組織黨建成為黨和政府與社會(huì)組織聯(lián)系的重要橋梁。以黨建引領(lǐng)社會(huì)組織發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，基層黨組織要增強(qiáng)對(duì)基層群眾凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，鑒定社會(huì)組織正確的政治發(fā)展方向，有效提升抵制基層不良社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力。

社會(huì)組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是社會(huì)治理的重要主體和依托。黨的十九大報(bào)告明確指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。社會(huì)主要矛盾的新變化，要求我們必須要打造“共建、共治、共享”的社會(huì)治理格局。一直以來，社會(huì)組織都是承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任的重要主體，尤其是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，傳統(tǒng)社會(huì)組織被賦予新的使命和定位。構(gòu)建符合新時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的創(chuàng)新型社會(huì)組織，集合多方主體智慧、協(xié)調(diào)凝聚多元化主體、激發(fā)多元化主體積極性，必將在社會(huì)治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。