全面小康時代的社會救助

□ 唐 鈞

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：要“統籌完善社會救助”“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。2020年即將來臨，站在習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”的時間點上，再次討論社會救助問題，有其特殊的意義。

新中國成立70年以來，尤其是改革開放以來，中國的反貧困行動取得了巨大的成就。在農村，根據《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》的規定：到2020年，要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，亦即通常說的“兩不愁，三保障”。2015年底，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出精準扶貧戰略，目標是“到2020年實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧”。在城市，民政部認真貫徹黨中央、國務院決策部署，依托社會救助制度體系，通過完善和落實有關政策措施，不斷加強對城市困難群眾的兜底保障，幫助他們解決基本生活等各類困難。

但是，在當今世界上，由于存在種種復雜的影響因素，完全徹底地解決貧困問題，依然是一個長期的任務。因此，在脫貧攻堅的工作中，實事求是地提出了一個量化指標，即將貧困率降到2%以下。當然，在貧困地區之外，農村貧困人口也會有少量的存在。在城市，根據2018年民政部門的統計數據，全國還有1036萬貧困人口（包括低保戶和城市特困人員），若根據2018年年末戶籍人口60518萬人計算，貧困率為1.71%。粗略地概算，2020年登上全面小康的新臺階之后，城鄉貧困人口大約還有2%，亦即2800—3000萬人。要保障這些貧困人口的基本生活，仍然需要依仗社會救助制度。

從國際經驗看，為了應對因為工業革命引發的貧困問題，1601年英國的伊麗莎白濟貧法開創了國家濟貧的先例。自那時起，對于貧困人口提供最起碼的生活保障就成為了國家事務。但是，這個價值判斷也提出了兩個問題：究竟誰是窮人？窮人的需要怎么界定和量化？這些問題就成為實施這項制度的先決條件。于是，與濟貧相伴相隨，家庭經濟調查制度應運而生。這就是先通過調查研究，科學合理地確定一條貧困線；經由家庭經濟調查，家庭人均收入水平達不到貧困線標準的，就可以得到國家的救助。400多年來，這種制度模式一直沿用至今。因此，在上個世紀美國社會保障署編撰的名為《全球社會保障》的出版物中，干脆將社會救助定義為“須經家庭經濟調查的社會保障制度”。

上個世紀50—60年代，在福利國家思潮的影響下，社會救助制度一度被忽視。因為“福利國家”的第一個特點就是被認為“再也沒有窮人了”，那么特別針對窮人所建立的社會救助制度當然也就不重要了。但是，到了80年代，發達國家紛紛批判“福利國家”，開始社會福利制度的改革，加上資本國際化，社會經濟發展邁入后工業、后現代，一系列深刻的社會變遷，發達國家的貧困率再次伴隨著失業率不斷地上升。在這種態勢下，社會救助又成為解決貧困問題的重要手段。

但是，這個時期的貧困問題，又與工業化初期有所不同。在當初建立國家扶貧制度時，窮人主要是無勞動能力的人。尤其到了“福利國家”的鼎盛時期，就業率非常高，幾乎人人都有工作、有工資。只有無勞動能力的人不能工作，自然也就無經濟收入。但到了80年代以后，發達國家失業率大大上升，窮人的致貧原因也有了變化，除了沒有勞動能力的人，還有沒有工作機會的人和雖然有工作但仍然不能擺脫貧困的人。逐漸地，居然到了后兩者遠多于前者的地步。

中國的社會救助制度建立于上個世紀末期，是在原先的社會救濟制度基礎上改革而來。20世紀90年代，是中國社會從傳統社會走向現代社會，從計劃經濟走向市場經濟的“大轉型”時期。由于原先“體制內”的國營、集體企業適應不了市場經濟的發展，陷入了長期不景氣乃至頻頻倒閉，于是造成了洶涌而來的下崗失業浪潮。針對當時社會的緊迫需要，社會救助制度從城市低保做起，1999年制度框架建成，2003年資金完全到位，從而大大緩和了因下崗失業引發的社會不穩定。接下來，到2007年，農村低保制度建成，對解決當時的“三農問題”產生了有利的影響。再到2014年，《社會救助暫行辦法》頒布施行，至此，社會救助走上了法治的道路。總而言之，改革開放以來，社會救助制度對促進社會公平和社會穩定起到了積極的作用。

2020年，中國的社會經濟發展將登上一個新臺階。參照前面所說的國際經驗和國內實踐，全面小康的實現，將會以“兩不愁，三保障”的承諾解決絕對貧困問題。在新的臺階上，我們將面臨的是相對貧困，亦即將要面對相對低收入的人群提供更多的民生保障。

《決定》中第一次提出了“相對貧困”的概念。絕對貧困和相對貧困其實有兩種理解：一種理解是將“絕對貧困”理解為一個絕對數，譬如用“菜籃子法”或用“恩格爾系數法”計算的貧困線；而將“相對貧困”理解為一個相對數，如歐盟的貧困線，是以家庭人均收入相對社會中位收入的50—60%來計算。國內也有學者想學歐盟定義貧困線的方式，但這樣操作起來應該比較困難。更值得關注的是，貧困線的增長速度會非常快。還有一種理解如吉登斯所說，“絕對貧困指的是缺乏保持健康和有效的身體活動所需要的基本資源。相對貧困指的是評價一些群體的生活條件與大多數人享有的生活條件之間的差距。”湯森則從“相對剝奪”的角度提出了一個更有實踐意義的“相對貧困”概念：“社會上一般認為或風俗習慣認為應該享有的食物、基本設施、服務與活動的缺乏與不足。人們常常因社會剝奪而不能享有作為一個社會成員應該享有的生活條件。假如他們缺乏或不能享有這些生活條件，甚至因此而喪失成為社會一員的身份，他們就是貧因的。”

實際上，根據以上理論，在當今世界，社會救助制度大致形成了三種模式：第一種是以絕對的貧困標準為衡量尺度來解決絕對貧困問題，第二種是以相對地滿足需求為衡量尺度來解決相對貧困問題，第三則是以上兩種方式相結合并相輔相成的模式。

展望未來，中國的社會救助制度可能會由現在的模式一逐漸過渡到模式三。一方面，城鄉低保制度依然存在，其對象是前面所說的2%，亦即2800—3000萬的城鄉貧困人口。另一方面，社會救助制度將不再僅僅局限于這2%的貧困人群，而是從現在的“低保邊緣人群”逐漸開放，直到將所有有需要的人群都包容進來。這就意味著，在不久的將來，任何個人或家庭，不問其收入多少，只要因某種不可抗拒的原因跌入貧困陷阱，政府和社會就會伸出救助之手，用轉移支付或社會服務的手段，使之脫離貧困的險境。同時，社會救助的前置手段—家庭經濟調查可能也要隨之改變，從收入調查轉變成需求調查，這將對民政工作部門提出更高的要求。因此，社會救助工作應該由專業的社會工作者來承擔。展望世界，這是社會救助制度發展的必然規律。