檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制研究

孫 麗/文

按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署要求，呼和浩特市玉泉區(qū)人民檢察院積極推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，全面推行捕訴一體的辦案模式，一方面有利于發(fā)揮審前程序的主導(dǎo)作用、完善引導(dǎo)偵查、提高辦案效率、提升專業(yè)化水平，另一方面有人質(zhì)疑會削弱審查起訴階段對批準(zhǔn)逮捕案件的內(nèi)部監(jiān)督，可能導(dǎo)致辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范等問題。因此，健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層院開展檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理基礎(chǔ)條件分析

（一）人員條件

基層檢察院普遍存在著人員少、員額更少、業(yè)務(wù)繁雜、事務(wù)繁多的現(xiàn)象。一是高層次專業(yè)人才缺乏。以玉泉區(qū)人民檢察院為例，現(xiàn)有人員52 人，其中繼續(xù)教育的法律本科21 人，超過總?cè)藬?shù)的40%。由于機(jī)構(gòu)編制限制，招錄新人受限，補(bǔ)充進(jìn)來的新鮮血液較少。二是現(xiàn)有人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與辦案專業(yè)化的要求存在較大差距。三是輪崗交流不暢，不少人員長期從事單一業(yè)務(wù)形成的思維固化、知識面窄，導(dǎo)致低級專業(yè)化的問題。四是業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，靠經(jīng)驗(yàn)辦案的情況較多，對新時期出現(xiàn)的新型犯罪、對檢察機(jī)關(guān)新增業(yè)務(wù)等把握不準(zhǔn)、學(xué)習(xí)領(lǐng)會慢，造成本領(lǐng)恐慌。五是員額檢察官多數(shù)兼著行政職務(wù)，院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人占了相當(dāng)大的比重，行政事務(wù)占用的時間和精力比較多。六是員額檢察官之外的檢察人員由于未能入額，喪失獨(dú)立辦案資格、不承擔(dān)司法責(zé)任等原因，壓力、動力不足，參與辦案的積極性不高，責(zé)任心不強(qiáng)。

（二）案件特點(diǎn)

一是小案件多，大要案少。單獨(dú)犯罪多，共同犯罪少，簡單案件多，疑難案件少的特點(diǎn)比較明顯。2019 年上半年，玉泉區(qū)人民檢察院共審結(jié)一審公訴案件241 件，其中重特大案件共20 件，占同期案件比例的8.2%。二是有信訪隱患案件占一定比例，不一定是大案，但處理起來難度較大，多見于尋釁滋事、輕傷害、交通肇事、性侵未成年人的案件。三是掃黑除惡案件成為打擊重點(diǎn)，這類案件，上級關(guān)心群眾關(guān)注，審查難度大，匯報要求高。四是偵防轉(zhuǎn)隸后，監(jiān)察委移交的職務(wù)犯罪案件數(shù)量同比有較大幅度下降，辦理中的程序銜接等尚缺乏經(jīng)驗(yàn)。五是辦理公益訴訟、行政執(zhí)法監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督案件總量少，經(jīng)驗(yàn)不足。六是現(xiàn)有的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不完善，需要不時升級，線上辦案節(jié)點(diǎn)多，操作復(fù)雜，糾錯困難，辦理案件的智能化程度低。

（三）隊(duì)伍管理特點(diǎn)

由于對管理機(jī)制改革的理解不到位等原因，待遇差別成為有些人不干少干的借口，單靠思想政治工作教育，講理想信念，講奉獻(xiàn)，難以解決問題。員額檢察官辦案組中，員額檢察官由于缺乏用人選擇權(quán)、績效評定建議權(quán)等實(shí)質(zhì)權(quán)力，使如何調(diào)動助理和書記員的工作積極性成為管理難題。

二、強(qiáng)化檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的意義

（一）有利于加強(qiáng)對檢察官辦案權(quán)限的監(jiān)督，做到放權(quán)不任性

隨著司法責(zé)任制的全面落實(shí)和不斷深化，新型辦案模式和辦案組織形式開始實(shí)施，檢察官被授予更多的自主決策權(quán)，自由裁量權(quán)。辦案部門專業(yè)化設(shè)置和檢察官責(zé)任制，在為檢察官獨(dú)立公正行使職權(quán)提供制度保障的同時，也增加了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、辦案不規(guī)范甚至權(quán)力濫用的風(fēng)險。張軍檢察長在大檢察官研討班上強(qiáng)調(diào)：“要根據(jù)實(shí)際情況，明確權(quán)力清單，不能一放了之，不能以‘誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)’一推了之。” 放權(quán)的同時，只有強(qiáng)化檢察權(quán)內(nèi)部管理和制約，才能保證檢察官嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法辦案，保障檢察權(quán)始終在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行。

（二）有利于轉(zhuǎn)變內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容和方式，提升綜合辦案質(zhì)效

在傳統(tǒng)的“三級審批”辦案模式下，層層負(fù)責(zé)把關(guān)、個案審核、文書簽發(fā)往往存在被動滯后、效率低下、責(zé)任不明、監(jiān)督力度欠缺的弊端。在司法責(zé)任制背景下，需要轉(zhuǎn)變檢察權(quán)管理監(jiān)督的內(nèi)容和方式，變被動為主動，推動監(jiān)督由微觀的盯人、盯案、層層審批，向宏觀的全員、全院、全系統(tǒng)、全過程的案件質(zhì)效監(jiān)管轉(zhuǎn)變。通過動態(tài)流程監(jiān)控，案件質(zhì)量評查等手段，可以及時發(fā)現(xiàn)解決以及防范執(zhí)法辦案過程中的問題，構(gòu)建全方位、立體化的監(jiān)管體系和預(yù)警機(jī)制，從而全面提升綜合辦案質(zhì)效，推動檢察內(nèi)部管理監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展。

（三）有利于提高執(zhí)法規(guī)范化水平，提升檢察公信力

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約，進(jìn)一步完善相關(guān)制度機(jī)制，有利于促進(jìn)辦案各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化，防止案件帶病流入和流出檢察機(jī)關(guān)，有利于提升檢察工作的整體法治化水平，以規(guī)范辦案實(shí)現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一；另一方面也有利于回應(yīng)群眾對司法公平正義的需求，增強(qiáng)人民群眾在檢察環(huán)節(jié)中的獲得感，幸福感和安全感，增強(qiáng)檢察公信力和權(quán)威性，促進(jìn)雙贏多贏共贏。

三、司法責(zé)任制背景下強(qiáng)化檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的建議

（一）設(shè)置專門機(jī)構(gòu)承辦不捕不訴案件的備案審查以及復(fù)議復(fù)核

最高人民檢察院張軍檢察長在2018 年7 月底召開的大檢察官研討班上作出“以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)突破口，推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展” 的重要指示，貫徹“一類事項(xiàng)，原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的思想，建議由刑事執(zhí)行檢察部門承擔(dān)不捕不訴案件的備案審查、復(fù)議復(fù)核職能。刑事執(zhí)行檢察權(quán)是對國家刑罰執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)對強(qiáng)制措施的后續(xù)措施（如羈押必要性、延期羈押、變更強(qiáng)制措施等）開展審查，體現(xiàn)了檢察制約原則。捕訴一體背景下，不捕不訴案件的備案審查和復(fù)議復(fù)核，由刑事執(zhí)行檢察部門獨(dú)立承辦，對于強(qiáng)化檢察內(nèi)部制約，優(yōu)化檢察權(quán)配置，完善訴訟監(jiān)督權(quán)運(yùn)行體系均具有重要意義。

一是建立向刑事執(zhí)行檢察部門報送相關(guān)法律文書的制度，規(guī)定檢察官在作出處理決定后，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)報送不批準(zhǔn)逮捕決定書、不起訴決定書等相關(guān)法律文書。二是建立由刑事執(zhí)行檢察部門對不捕不訴案件備案審查的制度，在規(guī)定期限內(nèi)，由刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一對辦案部門報送的法律文書進(jìn)行備案審查，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范，不公正等問題，及時發(fā)出書面糾正通知，并限時反饋整改情況，既有利于以內(nèi)部監(jiān)督方式防范錯案發(fā)生，也有利于解決司法決定分散化帶來的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。三是建立由刑事執(zhí)行檢察部門辦理不捕不訴復(fù)議復(fù)核案件的制度。

（二）加強(qiáng)案件管理部門的動態(tài)、全方位監(jiān)督

案件管理部門統(tǒng)籌全院檢察業(yè)務(wù)的集約管理和全過程監(jiān)督，通過事中的流程監(jiān)控和事后的案件質(zhì)量評查，實(shí)現(xiàn)對檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)范和制約，履行監(jiān)督、管理、服務(wù)和參謀的職責(zé)。

1.以案件流程監(jiān)控實(shí)現(xiàn)對辦案全過程的動態(tài)監(jiān)督、糾偏糾錯。 案件管理部門依照法律和相關(guān)規(guī)范性文件等，對執(zhí)法辦案過程中程序的合法性、規(guī)范性、及時性、完備性，開展同步、實(shí)時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控，是強(qiáng)化內(nèi)部動態(tài)監(jiān)督、糾偏糾錯的重要方式。一是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。把所有節(jié)點(diǎn)有所變化的案件均納入監(jiān)控范圍，以法律文書的制作和使用、強(qiáng)制措施、辦案期限和風(fēng)險以及相關(guān)的系統(tǒng)操作、案卡填錄為監(jiān)控重點(diǎn)。針對不同的違規(guī)情況，用口頭通知、發(fā)《糾正違法通知書》、通報、約談、移送紀(jì)檢監(jiān)察部門等處理方式。二是及時通報結(jié)果。由案件管理部門及時總結(jié)流程監(jiān)控的情況，每月在全院公布案件管理監(jiān)督情況通報，對于流程監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法辦案不規(guī)范的問題進(jìn)行通報和提示。

2.以案件質(zhì)量評查實(shí)現(xiàn)對已辦結(jié)案件的全面檢查和評價。對已經(jīng)辦結(jié)的案件開展案件質(zhì)量評查是規(guī)范司法行為，提高辦案質(zhì)效的重要手段。一是要擴(kuò)大評查范圍。案件管理部門要及時制定年度評查計(jì)劃，根據(jù)全院辦案情況，把常規(guī)抽查、重點(diǎn)評查和專項(xiàng)評查等方式相結(jié)合，圍繞辦案程序和辦案效果兩方面對檢察官辦案質(zhì)量進(jìn)行綜合檢查和評價。二是要建立定期報告制度。評查結(jié)束后發(fā)布案件質(zhì)量評查報告，報送檢察長審批后在院內(nèi)公布，引導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門對照檢查整改，實(shí)現(xiàn)防患于未然。三是要健全意見反饋機(jī)制。對評查發(fā)現(xiàn)的問題，由業(yè)務(wù)部門將討論結(jié)果和意見建議反饋至案件管理部門，案件管理部門根據(jù)反饋情況進(jìn)一步完善工作，主動接受監(jiān)督，暢通溝通渠道，形成綜合業(yè)務(wù)部門與辦案部門之間互相支持、互相監(jiān)督、共同提高的工作格局。四是要對接考核。評查結(jié)果作為評價檢察官辦案業(yè)績、能力、水平的重要依據(jù)，納入檢察人員業(yè)績考核評價體系，并記入司法業(yè)績檔案，倒逼執(zhí)法辦案規(guī)范化。

（三）優(yōu)化檢察委員會對檢察業(yè)務(wù)的宏觀指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督

檢察委員會是各級檢察院進(jìn)行科學(xué)民主決策、宏觀指導(dǎo)業(yè)務(wù)的法定機(jī)構(gòu)。優(yōu)化檢察委員會業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，是司法改革過程中，構(gòu)建新型檢察領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、轉(zhuǎn)變檢察權(quán)內(nèi)部制約方式的應(yīng)有之義。一是規(guī)范檢察委員會的議事和工作細(xì)則，科學(xué)劃定其審議案件的范圍。例如，對重大疑難復(fù)雜案件和可能影響其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)判決、裁定、決定的訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)先由承辦檢察官提出處理意見，提請檢察長審核同意后，再提交檢察委員會討論決定。二是實(shí)行檢察委員會專職委員親自閱卷機(jī)制，保障檢察委員會充分發(fā)揮業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和審核把關(guān)作用，避免檢察官通過提交檢察委員會審議，單純來分散個人責(zé)任。三是完善檢察委員會聽取審議專項(xiàng)業(yè)務(wù)報告制度，制定檢察委員會業(yè)務(wù)工作整體思路，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，研討辦案質(zhì)量問題。四是實(shí)行檢察委員會決定事項(xiàng)的督辦制度，加強(qiáng)對檢察委員會審議后的最終結(jié)果和事項(xiàng)執(zhí)行情況的跟蹤督辦，對執(zhí)行不力的責(zé)任部門或責(zé)任人進(jìn)行通報和追責(zé)。

（四）完善部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)

司法責(zé)任制的改革放權(quán)，并非意味著忽視部門負(fù)責(zé)人在辦案過程中的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)作用。首先，部門負(fù)責(zé)人應(yīng)充分發(fā)揮業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)示范作用，尤其對重大疑難復(fù)雜以及具有影響性的案件，要帶頭辦案，實(shí)現(xiàn)“以上率下、以上促下”。其次，組織內(nèi)部的案件質(zhì)量評查、考核評查檢察官工作績效、督促檢察官及時結(jié)案、召集部門內(nèi)部案件討論、協(xié)調(diào)跨部門檢察官聯(lián)席會議等，都需要部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管和協(xié)調(diào)溝通。例如，檢察官在辦理需上報審批決定的案件中，部門負(fù)責(zé)人發(fā)揮著關(guān)鍵作用。首先，部門負(fù)責(zé)人可以根據(jù)檢察長委托，先對此類案件進(jìn)行審核；其次，可以建議檢察官補(bǔ)充相關(guān)材料或者組織檢察官聯(lián)席會議討論，以拓寬辦案思維和視野，但不能直接改變或要求改變檢察官處理意見；最后，將個人審核意見、檢察官處理意見、檢察官聯(lián)席會議討論結(jié)果一并呈報檢察長作為決策參考。