新時代群團組織改革的對策研究
——以本溪市為例

谷月

（中共本溪市委黨校，遼寧 本溪 117000）

群團組織是群眾性團體組織的簡稱，是當代中國社會團體的一種。群團事業是黨的事業的重要組成部分，黨的群團工作是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作，是黨組織動員廣大人民群眾為完成黨的中心任務而奮斗的重要法寶。群團組織是黨開展群眾工作的重要抓手，群團組織應緊緊圍繞黨和政府的中心任務開展各項群眾工作，在黨聯系人民群眾方面發揮好橋梁和紐帶作用。

一、群團組織職能的發展歷程

在革命戰爭年代，黨需要通過群團組織開展群眾運動，把人民群眾組織起來、動員起來，使其成為革命的主力軍。由于敵我斗爭形勢嚴峻，黨不能以公開的方式活動，因此黨需要通過組建群團組織幫助黨開展群眾工作，例如發動群眾、開展工人運動等。“建設群團是中共動員群眾的主要方式，也是反對國民黨軍事圍剿的需要?！痹谶@個時期，群團組織與黨組織之間的聯系、與群眾之間的聯系都十分密切，很好地起到了黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。

新中國成立以后，黨的中心任務發生了重大變化，黨不再需要通過群團組織開展大規模的群眾運動。帶領全國老百姓進行社會主義現代化建設成為黨的中心任務。群團組織在適應黨中心任務發生轉變的過程中顯得有些不適應?！半m然作為執政黨的中國共產黨仍然強調群團組織在業務、組織等方面的獨立性，但隨著高度集中的計劃經濟體制的實行，群團組織的自主空間被逐漸壓縮，最終與黨形成隸屬領導關系。”

改革開放以來，社會主義市場經濟使得我國的綜合國力變得日益強大，同時也對我國的經濟社會產生了深刻的影響。市場經濟打破了原有的單位體制，人員的流動性加大，人與人之間的聯系變得松散，傳統的地緣、親緣組織正在加速轉變為業緣組織。社會組織日益多元化，經濟社會發展也變得日益復雜化，人民群眾也出現了新的維權需求。這迫切需要群團組織不斷調整自身的職能以適應經濟社會發生的變化，進而更好地發揮黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。然而長期以來，群團組織在應對經濟社會所發生的變化方面顯得準備不足，越來越像行政機關、群團干部也越來越像機關干部，逐漸形成了“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”的不良傾向，缺少聯系群眾、深入群眾、幫助群眾解決實際困難的服務意識。群團工作是黨的事業的重要組成部分，群團組織肩負著鞏固黨的階級基礎，擴大黨的群眾基礎，夯實黨的執政之基的重任。為此新時期黨的群團工作只能加強，不能削弱，群團組織必須深化自身的改革，增強政治性、先進性、群眾性，提升服務意識，更好地服務于黨委政府的工作中心。

二、新時代群團組織的基本現狀及面臨的主要困難

2016年11月—2017年6月，為了起草《中共本溪市委關于加強和改進黨的群團工作的實施意見》，本溪市委政研室多次召開由市總工會、團市委、婦聯共同參加的群團組織改革座談會深入了解群團組織在改革發展中遇到的主要困難，與此同時結合學術界對群團組織改革相關問題的最新研究成果將群團組織在改革發展中遇到的主要困難歸納如下：

（一）基層黨委對群團工作的重視程度不夠

1.少數基層黨委對群團組織的性質和地位的認識有待進一步提高。群團組織在黨聯系群眾的過程中起著橋梁和紐帶的重要作用，承擔著為黨做好群眾工作的重要職責。少數領導尤其是基層領導對此認識尚不到位，不能主動地把工青婦工作擺在重要位置，突出表現是在實際工作中存在重經濟工作輕群團工作的傾向。還有少數領導尤其是基層領導對新形勢下群團組織工作研究不夠，因此對群團組織工作缺乏有效的指導。

2.少數基層黨組織對配套加強群團組織建設重視不夠。在同步研究、部署、推進群團組織建設方面有待進一步加強。特別是一些領域黨群組織的關系亟待理順，如非公有制企業工會、團委和婦女組織建設的問題，迫切需要從各自的章程和工作實際出發，從政策源頭上理清關系問題。

3.基層黨組織在引導群團組織發揮作用方面有待進一步加強?；鶎狱h組織在考慮各項工作時，把工青婦作為一支重要力量納入總體考慮方面還需要進一步增強自覺意識，在給予工青婦組織交任務、壓擔子、出題目、教方法方面還需進一步加強。

4.缺乏黨建帶群建的聯動機制。一些基層黨組織把群建工作納入到黨建工作考核范疇的較少，導致各級部門對群建工作的重視程度不夠。少數基層群團組織領導按同級黨委常委配備制度沒有全覆蓋，導致基層群團組織，向下級單位分配工作任務時的力度不夠。各級黨政部門作出重大決策，決定重大事項之前征求群團組織意見的較少，群團組織缺乏表達利益訴求的話語權。

（二）群團組織的有效覆蓋面不足

“群團組織的工作有效覆蓋面不夠，是長期困擾群團發展的難題，尤其是基層組織的空殼化空轉化現象比較嚴重?！蓖ㄟ^對本溪地區兩新組織的走訪調研發現：一些非公有制企業對組建婦女組織的積極性不高，擔心活動多，加重企業負擔，影響企業生產，甚至認為婦女組織對企業發展沒有多大意義，可有可無；一些非公有制企業雖然組建了團委、工會，但是這些組織只是上級部門的執行部門，缺少服務職工的立場和服務職工的意識，沒有有效地維護職工的正當權益。如何將群團組織的機構設置延伸到非公經濟組織、社會組織群體、自由職業群體，為這部分群體提供更好的社會服務，維護他們的正當合法權益，增強群團組織與服務對象之間的聯系，提升群團組織服務的有效覆蓋面是重點難題。

（三）群團組織工作方式、管理方式存在“四化”傾向

在座談會中了解到：群團組織在文藝、慈善、職工競賽等方面開展的活動較多；涉及人民群眾切身利益方面做的工作較少，例如拖欠農民工工資的問題，通過工會組織解決問題的較少，而工會組織的重要職能之一就是保障職工的工資待遇；群團組織的工作重點與人民群眾真正關心的利益愿望存在一定的偏差,例如，工會組織實際工作中福利化活動搞得多，而職工真正關心的可能是勞動糾紛問題，在針對性服務、有效服務方面與人民群眾的實際需求之間還有一定的差距。群團組織開展工作的實際受惠面較窄，社會參與度也不夠，知名度、影響力還需進一步提高；群團組織按照黨政部門的相關要求開展的工作較多，真正調研人民群眾的真實需求進而有針對性的開展的工作較少；對服務對象在經濟方面、物質方面支持的較多，政治訴求、利益糾紛方面支持的較少。長期以來群團組織按照政府機關的工作流程開展工作，按照政府機關的規章制度規范自身，上級部門也按照機關單位的考核標準來考核群團組織，導致群團組織中產生了“四化”傾向，群團干部寫材料多，去基層少，聯系群眾少，從而導致群團干部與群眾缺少共同的溝通話題，缺少站在群眾立場上想辦法、辦事情的服務立場，不能與群眾打成一片。以共青團為例，共青團的主要職責是培養有理想、有道德、有文化、有紀律的四有青年，為此要求共青團的干部要緊密聯系廣大青年。而社會主義市場經濟條件下，廣大青年從事的職業日益多元化、興趣愛好日益多樣化，價值觀念也日益多元化，如果團干部說“機關話、以機關的交流方式”去同青年打交道，必定不能與廣大青年同志打成一片。

（四）群團組織基層工作基礎薄弱

1.組織結構不完整。主要體現在鄉鎮街一級群團組織因缺乏與上級群團組織相對應的組織機構等原因，導致基層群團組織開展工作存在一定的困難。本溪市59 個鄉鎮街工會中僅有21 個成立了總工會，導致本溪市總工會的活動資金下發到基層后，由于基層沒有相對應的承接單位，工會活動資金只能躺在賬面上，不能利用。

2.人員流動性較大?；鶎尤簣F組織的干部往往剛剛熟悉工作，就被上級黨政部門借調或者調入，導致基層群團組織干部的流動性較大，缺乏有多年基層辦事經驗的群團干部。

3.兼職干部過多?；鶎尤簣F組織的干部往往身兼數職，專職的群團干部所占比例不大，以本溪市團市委為例，全市專兼職團干部共有4259 人，其中，專職77 人，僅占1.81%。兼職干部過多，客觀上存在工作精力分散的問題，同時面對群團工作出現的許多新情況、新問題，主動思考研究的力度不夠，對群團組織工作業務知識的學習掌握不夠、經驗不足，開展工作的思路、方式方法有待提升，創新性開展工作的意識和能力有待提高。

（五）群團組織干部能力有待提高

群團干部普遍缺少解決基層群團問題的靈活性，以固有經驗辦事情解決問題的較多，難以適應經濟社會條件發生的眾多變化。互聯網的普及對群團工作提出了新挑戰，使得群團組織的工作陣地、聯系群眾的途徑都發生了重大變化。群團組織在應對互聯網對群團工作帶來的沖擊方面顯得準備不足、能力不足，難以找到互聯網條件下群團組織的服務陣地與服務途徑。雖然群團組織中大部分建立了網站，但是對于互聯網的利用絕大多數只是停留在進行宣傳報道本部門的工作、宣傳黨和國家大政方針、上級部門工作動態等層面，真正利用互聯網提供辦公服務的較少。

（六）多方溝通協商機制尚未建立

1.群團組織之間的溝通協調機制尚未建立。盡管各群團組織都有自己的功能定位，但是在服務對象方面是有重疊部分的，例如一位20 歲的女職工，工會組織要保障她的合法勞動權益；共青團要保障她的青年權益；婦聯要保障她作為一名女性的基本權益，如果群團組織各自為戰，就很難有效地保障這位女職工的權益?，F實中的問題要求群團組織之間應建立必要的溝通協商機制。

2.群團組織與黨政部門之間的溝通協商機制尚未建立。當前黨政部門為人民群眾提供公共服務的范圍越來越大、覆蓋的人員數量也越來越多。黨政部門執法決策的對象、提供服務的對象與群團組織服務對象之間的交集越來越大。為了更好地保障廣大人民群眾的根本利益，群團組織必須加強與黨政部門之間的溝通協調。

3.群團組織與企業之間的溝通協商機制尚未建立。一方面群團組織缺乏與非公有制企業的有效聯系，群團組織的意見很難在非公有制企業中得到有效的貫徹落實。另一方面群團組織要加強與公有制企業之間的聯系。在深化國有企業改革的大背景下，一定程度上會涉及到職工的安置問題，如何在減輕企業負擔，提升效率的同時，更好地保障職工的根本權益，不引發社會矛盾，必然要求相關企業與群團組織建立密切的溝通協商機制，聽取群團組織的意見，進而更科學地決策。

（七）群團組織活動經費有待保障

必要的物質依托是群團組織開展工作的基礎保障。群團組織受自身職能和性質的限制，缺乏可供調控的資源和調控資源的手段，需要黨和政府提供必要的經費保障。在調研中發現，群團組織缺乏資金是普遍存在的一個難題，例如本溪市婦聯、團市委的活動經費按轄區內婦女總數和青年總數的1%提取，但不能保證年年下發。由于資金短缺，群團組織不得不縮小開展工作的規模，一些基層群團組織由于缺乏活動經費，各項工作開展起來更加困難。

三、新時代群團組織改革的對策建議

（一）加強黨委對群團工作的領導

建立定期研究群團工作例會制度。進一步認識群團組織的地位和職責。各級黨委要充分認識工青婦組織的重要地位和職責，把工青婦工作擺在重要位置，自覺加強領導。提高群團組織領導干部級別，各縣區群團組織領導按同級黨委常委配備，基層群團組織干部要進同級黨委班子。進一步完善黨委對群團工作考核的制度機制，把群團工作納入到黨委工作目標的考核范疇。把黨建帶群建工作作為落實黨建工作責任制的一項重要內容，堅持黨建與群建工作統一研究、統一部署、統一考核。黨政部門在做出涉及經濟社會發展的重大決策之前征求群團組織的意見，保障決策的科學性、民主性。

（二）提升群團組織的有效覆蓋面

加強對“兩新”組織群團建設的引導，使之區別于機關事業單位性質的群團組織，具有鮮明的“兩新”組織群團特色。兩新群團組織既要維護職工的根本權益，也要為“兩新”組織培養高素質的職工隊伍，增強群團組織服務于企業生產的功能定位，消除在非公有制企業中存在的開展“群團工作影響生產”的誤區。與此同時群團組織要強化自身職能，為自由職業群體、社會組織人員提供更多社會服務，把這部分人緊緊團結在群團組織周圍，增強黨與人民群眾之間的緊密聯系。

（三）去“四化”激發群團組織活力

1.整頓群團組織干部的工作作風。真正做到深入服務對象、了解服務對象，建立定期下基層調研的工作制度，同時創新下基層調研的方式方法，事先不通知、不設接待，增強群團組織的親和力、凝聚力，做服務對象信得過、能交心的“好朋友”。心理的距離近了，群眾一定愿意把心里話說出來、把好的建議講出來。

2.增強基層群團組織工作的務實性?；鶎尤簣F組織要認真研究基層群團工作，制定出務實有效的工作內容，將自身建設與地方黨委政府的工作大局深度融合，更好地服務于本地區的經濟社會總體發展。

3.深化群團組織改革，設置符合群團組織自身特點的組織機構。協調專門調研部門深入群團組織調研，了解群團組織的功能、開展工作的實用性、存在哪些困難，在此基礎上，開列群團組織服務清單，根據實際需要完善群團組織結構。群團組織的工作隨意性較大、沒有硬性衡量標準，是一項長期性的、意義深遠的重要工作，因此群團組織機構的設置不同于政府機關，不能單純按照政府機關的層級設置群團組織的機構。

（四）提升群團干部能力素質、擴寬群團干部交流渠道

上海作為群團組織改革的試點城市，在提升群團組織干部能力素質，充實基層群團組織力量方面探索出了自己的路徑，提出了按照“減上補下”原則，補缺口，強一線的辦法。“公務員干部直接下調區縣、街道和園區任職，還包括以崗位調動、職務提升、職務調換并提供高于同級公務員平均水平的工資待遇方式、鼓勵一部分公務員干部轉為事業編制、國企編制甚至社會團體、民辦非企業單位、基金會等社會組織編制干部，到所屬單位擔任全職職務?！痹谌簣F組織改革的過程中，全國各地區的實際情況不一樣，在學習先進地區群團組織改革經驗的基礎上，同時結合在本溪市群團組織調研過程中發現的問題，提升群團組織干部能力素質，擴寬群團干部交流渠道。

1.建立機關干部下基層掛職鍛煉制度。建立市級以上群團組織新入職干部下基層掛職鍛煉制度。一方面可以加強基層群團組織的工作力量，另一方面也可以借助基層寶貴的實踐經歷，積累工作經驗，了解基層群團工作實際情況，盡快適應群團組織的工作環境。建立縣級以上群團組織干部提拔任用之前下基層掛職鍛煉制度。加強基層工作力量的同時，也借此機會了解基層群團工作不斷發生的新變化，更新觀念，與時俱進，提升工作能力。

2.建立基層群團組織干部定期到上級群團組織掛職鍛煉制度。通過到上級部門掛職鍛煉了解本系統工作的完整流程，拓寬視野，培養基層群團干部的全局觀、大局觀。

3.建立招攬社會各界專業人才到群團組織兼職、掛職制度。2015年習近平總書記在中央黨的群團工作會議上的講話中指出：“群團部門行政化的標志是群團機構運行，工作方式，人員錄用，干部管理等沒有群團特點。”要推動群團干部和黨政機關、企事業單位干部雙向交流，形成一池活水。群團組織要堅持五湖四海吸納人才的原則，通過兼職、掛職制度解決群團組織急需的專業性人才，讓群團組織的人才流動起來。支持群團組織根據有關法律法規，按照相關規定程序，結合群團組織自身特點，從優化職能入手，積極探索群眾化選人用人方式，不拘一格選拔人才，以“專＋兼＋掛”為基本形式，注重從基層企事業單位和基層優秀群團組織中遴選群團機關干部。選聘關心熱愛群團工作、具有一定特長的專業人士到群團組織工作，并設法解決其編制身份問題，為其提供必要的物資待遇保障，提升群團組織對人才的吸納能力。建立群團組織與黨政機關、企事業單位之間的人才交流機制、渠道。充分利用社會資源、社會手段、社會力量開展工作，鼓勵和支持各種非營利組織、企業、社會組織中的優秀專業人才到群團組織中掛職、專職、任職。逐步形成群團組織干部有專有兼、有轉有留、有進有出的良性人才交流局面。

4.加大群團干部交流的力度。第一，促進群團干部本系統內部的交流。第二，促進群團干部與黨政機關、企事業單位的雙向交流。第三，加大群團干部轉崗力度，打破地域、身份限制，選拔任用群團干部，拓寬鄉鎮街道等基層群團干部的交流渠道，要積極開展鄉鎮、街道工會組織選舉制工作，逐步實現鄉鎮街道工會組織體制從委任制向選舉制過渡。把優秀的干部選拔到群團組織的崗位上來。

（五）創新群團組織服務陣地服務途徑

互聯網對人民群眾的影響越來越深刻，互聯網正在改變人民群眾的生活方式、工作方式。群團組織也必須培養適應互聯網條件下的工作環境，廣泛使用手機報、微博、微信等新興媒體，建立官方微信公眾賬號與人民群眾互動，及時解答在群團組織職能范圍內的人民群眾關心的熱點問題，廣泛地深入人民群眾，與人民群眾建立緊密聯系。探索建立“互聯網+”工作模式。群團組織要大力實施“網上群團”工程，運用互聯網思維、技術手段、大數據分析，創作更多高質量的網絡文化產品，將不涉及群團組織秘密的工作內容納入到網絡化辦公的范圍，借助互聯網辦公提升工作效率。

探索建立政府購買社會化服務，委托群團組織承接社會事務的機制，明確群團組織承接公共服務和公益事業的具體事項，賦予相應職責，提供必要經費保障，加強監督管理。研究制定群團組織開展社會化服務的激勵政策，充分發揮群團組織對社會組織的政治引領和示范帶動作用。

（六）建立多方協調溝通機制

2018年6月26日，各界群團代表人士在致中國共產主義青年團第十八次代表大會的賀詞中指出：“各群團組織要發揮各自優勢，加強相互支持，密切團結協作，共同書寫新時代黨的群團事業新篇章”。各群團部門服務對象有日漸融合趨勢，這就要求各群團部門彼此間要學會凝聚體制合力、制度合力、機制合力和平臺合力，群團部門不應各自為戰、分而治之，而是應群策群力，聯合聯動。

1.建立群團組織之間的溝通協調機制。群團組織應定期組織座談會、研討會，共同研究群團工作，從不同的角度，多層次保障人民群眾的根本利益，并將有實施價值的意見提供給決策部門，真正做到涉及群眾切身利益的重大決策的科學性、民主性。

2.建立群團組織與黨政部門之間的溝通協調機制。黨政部門做出決策之前、執法之前應建立與群團組織溝通協調機制，聽取群團組織的意見。

3.建立群團組織與企業之間的溝通協調機制。建立群團與企業之間定期研究重大問題制度，了解企業中群眾工作存在的主要困難，并在力所能及的范圍內幫助解決。企業也應在不影響生產的情況下，為群團組織開展工作提供便利。如果這一制度執行的好、開展的好，群團與企業是雙贏的。

（七）活動資金按時足額發放

群團組織部門的活動經費要列入財政預算。從制度上保證群團組織軟硬件設施建設和開展工作的經費需要。建立實報實銷制度。在嚴格劃分基層群團組織哪些工作必須給予活動經費保障的基礎上，采取實報實銷制度保障群團組織的活動經費。

（八）支持群團組織參與社會治理

各級黨委、人大、政府及有關部門研究制定涉及群眾切身利益的政策措施、法律法規、發展規劃、風險評估、重大決策要組織群團組織參與調研論證，充分聽取群團組織的意見，充分考慮相關群體利益。

建立群團組織推薦企業人大代表和企業界政協委員制度，做到人大代表、政協委員把群眾最關心、最直接、最現實的問題反饋給黨政決策部門。積極組織群眾參與社會治理。為進一步增強群團組織的公信力、影響力，完善群團組織的功能，群團組織要通過多種渠道收集群眾反映較為集中的社會問題，對收集起來的社會問題進行總結、分析、歸類，將群團組織職責范圍內的問題反饋給相關部門，并定期跟進監督相關部門對問題的解決進度，同時將問題解決進度及時反饋給涉事群眾。

只要各級群團組織增強政治性、先進性、群眾性，不斷與時俱進，擴展群團組織的工作范疇，堅持群眾立場，把為人民服務作為根本理念，堅持創新發展，群團組織就一定會煥發出應有的活力，把廣大人民群眾緊緊地團結在黨的周圍，為實現中華民族的偉大復興貢獻力量。