我國兒童福利事業發展的成效、問題與對策

近年來，我國兒童福利事業不斷發展狀大：兒童早期教育和大病醫療等方面的相關政策措施相繼出臺，孤兒基本生活保障制度、農村留守兒童關愛保護與困境兒童保障制度逐步建立，兒童福利事業發展取得顯著成效。與此同時，我國兒童福利事業發展仍然面臨著許多問題與不足。因此，梳理回顧近年來我國兒童福利事業的發展成效，分析當前存在的問題不足，對于建立健全我國普惠型兒童福利制度具有重要意義。

主要成效

兒童保護法制建設加快，司法保護加強。隨著國家經濟發展與社會轉型變遷，兒童的生存環境惡化與權益被侵害等問題時有發生，引起國家與社會的廣泛關注和高度重視。全國人大及其常委會近年來修改、制定了數部與兒童權利保障相關的法律，強化了對兒童的保護：2012年3月，《刑事訴訟法》修正，增設“未成年人刑事案件訴訟程序”專章，以更加有效地保障未成年人的訴訟權利及其它合法權益。2015年8月，《刑法修正案（九）》頒布，加大了對性侵幼女、收買被拐賣婦女兒童、虐待兒童等行為的處罰力度。2015年12月，《反家庭暴力法》頒布，為兒童家庭暴力的預防、矯治和懲處等提供了法律依據。2016年2月，《民法總則》頒布，其中多個條款涉及規范和保障未成年人民事權利義務。立法層面的發展，完善了兒童保護的法律體系，推動了我國兒童福利制度的法制化進程。未成年人司法保護工作的力度也在不斷加大。 2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部印發《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，首次在我國建立起未成年人行政保護與司法保護銜接機制。2015年底，最高人民檢察院設立專門的未成年人檢察工作辦公室，作為統籌協調未成年人檢察工作的臨時機構。在此基礎上，最高檢于2019年增設第九檢察廳，作為負責未成年人檢察工作的專門機構，未成年人司法保護的力度與專業化程度進一步提高。

兒童福利政策體系逐漸完善，行政管理體制有所改進。近年來國務院及各部委亦出臺了一系列與兒童福利相關的政策文件，內容涵蓋兒童生存與發展的方方面面，兒童福利政策體系漸趨完善。其中，2010年11月，國務院出臺《關于加強孤兒保障工作的意見》，要求建立與國家經濟社會發展水平相適應的孤兒保障制度并將所需資金納入財政部門預算，建立穩定的經費保障機制。2014年4月，民政部印發《關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，對于擴大兒童福利范圍，推動我國兒童福利由補缺型向適度普惠型轉變，建立、健全惠及所有兒童的兒童福利制度和服務體系具有重要意義。2016年2月，國務院發布《關于加強留守兒童關愛保護工作的意見》，以農村留守兒童關愛保護為切入點，系統性明確未成年人保護政策措施和工作機制。2016年6月，國務院出臺《關于加強困境兒童保障工作的意見》，以建立健全與我國經濟社會發展水平相適應的困境兒童分類保障制度。2018年6月，國務院出臺《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》，以解決殘疾兒童因家庭經濟困難未能得到及時康復，以及殘疾兒童家庭因殘致貧、陷入困境等突出問題。2018年10月，民政部制定出臺了《兒童福利機構管理辦法》，通過細化有關具體舉措，有效提升我國兒童福利機構規范管理水平。2019年5月，民政部聯合教育部等十部門聯合印發了《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，對未成年人救助保護機構和兒童福利機構的職能定位和發展方向、基層兒童工作隊伍建設、兒童關愛服務工作格局和保障措施作出了進一步明確和要求。一系列兒童福利政策的出臺，擴大了兒童福利制度的覆蓋面，促進了普惠制兒童福利制度的完善與發展。在新一輪政府機構改革中，民政部設立兒童福利司，體現了黨中央、國務院對兒童工作的高度重視，也是黨中央、國務院在科學研判兒童工作形勢條件下做出的一個重要決斷，是兒童福利工作一個新的里程碑。

公共投入逐年增加，保障力度持續加大。隨著國家經濟實力的不斷提升，我國在兒童福利方面的公共投入也逐年提高，對孤殘兒童和困境兒童的救助與保障力度持續加大。2011-2018年，我國在兒童福利方面的社會服務事業費支出呈現逐年遞增的趨勢，尤其是2010-2011年，我國兒童福利方面的社會服務事業費支出在此期間出現了一個顯著的上漲，從6.46億元一躍增至40億元，增幅超過500%。截至2018年，全國共有孤兒32.2萬人，其中機構集中供養孤兒8.1萬人，全國機構收留撫養孤兒平均標準為1335元/月/人，散居孤兒平均標準為913元/月/人。從2019年開始全面提高中央財政補助地方孤兒基本生活費標準，東、中、西部補助標準分別達到300元/月/人、450元/月/人和600元/月/人。

存在問題

部門職責劃分不清，監管體制仍待理順。民政部兒童福利司的設立對于我國兒童福利事業的進一步發展無疑具有積極意義，但也應看到，當前我國兒童福利的行政管理體制仍未理順，多頭管理的情況依然存在，且職責交叉，責任邊界不清。在政府系統，兒童福利事業的主管部門為民政部門，但事實上教育、衛生、公安等部門也在分擔著相應職責；國務院還設立了婦女兒童工作委員會作為主管全國婦女兒童工作的議事協調機構。在黨群系統則有共青團參與青少年福利方面的事務。在社會組織方面還有中國殘疾人聯合會系統管理殘疾兒童福利事務。部門分割、多頭管理的體制不利于對兒童福利事業進行統一監管與統一規劃。

兒童福利公共投入有待進一步提高。盡管近年來在兒童福利方面的公共支出有所增加，但從總體上來看支出水平仍然較低。我國在兒童福利方面的支出與國民經濟的增長仍不相匹配，兒童福利的發展尚滯后于國家經濟的發展。此外，根據筆者對OECD國家相關數據進行的估算，經合組織（OECD）國家在兒童家庭福利方面的公共社會支出占GDP比重的平均值始終大于2%，我國兒童福利的社會服務事業費支出占國民生產總值的比重尚低于OECD國家的平均水平。

兒童福利法律法規體系有待完善。當前我國尚未制定專門的《兒童福利法》，兒童福利事業基本上仍是依靠部門規章和政策性文件來指導。雖然已經制定了《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《義務教育法》《母嬰保健法》等法律，但這些法律均是缺乏剛性約束的“軟”法，操作性相對較弱。隨著我國社會保障制度走向成熟、定型并步入法制化軌道，也必然要求兒童福利的法制建設層次相應提高，否則這一制度的權威性與穩定性將受到損害，影響兒童福利事業的進一步發展完善。

對策建議

進一步理順行政管理體制，厘清部門職責。盡快改變多頭管理的格局，切實理順兒童福利事業的監管體制機制，進一步厘清部門間職責。一方面，賦予民政部門更大的責任與權力，使其切實承擔起整個兒童福利事業的統籌規劃、頂層設計與行政監管任務。另一方面，進一步厘清各部門在兒童福利事務中的職責，確保分工無遺漏、無交叉。民政部門應定位為兒童福利事業的主管部門，衛生部門則要通過促進兒童醫療衛生機構的發展、增加兒童醫療衛生資源供給來解決好兒童的醫療保健問題。同時，共青團、婦聯、殘聯等人民群體與社會組織要回歸本位，真正扮演好所代表兒童群體的利益維護者角色。

加大公共投入，促進托幼事業和兒童醫療衛生服務的發展。加大對兒童福利事業的財政投入，以發展兒童福利相關公共服務為主線，同時輔以有限的兒童津貼或家庭津貼，讓兒童群體也能公平地分享到國家改革發展成果。一是要進一步發展托幼事業，健全完善托幼公共服務體系。同時充分調動社會力量，多種形式開展針對3歲以下嬰幼兒的照護服務，以實現幼有所育。二是要進一步完善兒童醫療衛生服務體系，增加兒科服務資源供給，加強兒童醫療衛生服務機構和專科建設，優化兒童醫療衛生資源配置，確保兒童群體的健康成長。

進一步健全法律法規體系，提高兒童福利法治建設水平。作為我國社會福利制度體系的一部分，兒童福利法律制度的完善，必然需要建立在社會福利法制健全的基礎上。因此，需要進一步建立健全社會福利法律法規體系，制定國家社會福利事業的基本法即《社會福利法》，通過立法確定公民的福利權。目前，我國保障兒童相關權益的制度安排散見于憲法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等法律中，兒童法律制度體系比較分散。因此，建議制定《兒童福利法》，為兒童福利制度的實施與完善提供具體的法律依據，確保兒童福利制度在法制化軌道上有序運行。