從“限高”到“守底線”的治理之變

楊良敏

中國對外開放再邁新步伐。因涉及最為敏感的金融業開放，而備受矚目。

10月15日，國務院公布對《外資保險公司管理條例》和《外資銀行管理條例》部分條款進行修改的決定。這次修改從市場準入、外資股比、業務范圍、分行營運資金管理等方面，實施較大動作，為銀行業、保險業對外開放順利推進提供法治保障。習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上發表主旨演講時，宣布一系列擴大開放新舉措。為切實將這些舉措落地，2019年5月，經黨中央、國務院批準，中國銀保監會從取消外資股比限制、放寬市場準入條件、拓寬商業存在和擴大業務范圍等方面，提出12條銀行業、保險業新開放政策措施。7月，國務院金融穩定發展委員會辦公室在深入研究評估的基礎上，再次推出包括放寬外資保險公司準入條件在內的11條新開放政策措施。

從開放角度，步子邁得最大的當屬取消外資股比限制。外國保險集團公司可以在中國境內設立外資保險公司，外國銀行可以同時設立外商獨資銀行和外國銀行分行。此前，證監會發言人表示，2020年1月1日，取消期貨公司外資股比限制；2020年4月1日，取消基金管理公司外資股比限制；2020年12月1日，取消證券公司外資股比限制。而過去，對于外資進入中國有嚴格要求，總體思路就是不能控股。比如，在2003年相關制度規定單個境外金融機構向中資金融機構投資入股比例不得超過20%；單個境外金融機構及關聯方作為發起人或戰略投資者向單個中資商業銀行投資入股比例不得超過20%，多個境外金融機構及關聯方投資入股比例合計不得超過25%。

金融是現代經濟的核心，其運行狀況關系到整個國民經濟體系安全、穩定和效率。一直以來，金融改革都是經濟體制改革的重中之重，提高金融企業的內在效率，增強市場競爭力，更好為實體經濟服務，是這項改革的基本目標和任務。而對金融業的對外開放，我們始終持審慎態度，1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機中，周邊國家的教訓深刻。實踐證明，我們歷經兩次大的金融危機后依然安全，審慎開放是重要而有效的經驗。而今天大膽開放，自然成為焦點。一是中國市場的蛋糕足夠大，外資興奮；二是自身發展需要金融業加快提升運行效率和服務能力，競爭是最好的辦法。

同樣，就對內經濟改革來說，也經歷了一個限制、逐步放開的過程。比如，上世紀80年代，法律規定個體工商戶雇用人數不超過7人，引發很多討論。如今，這種人數限制僅存在于個體工商戶與企業性質的認定上，雇用不再受限了。

鄧小平關于市場經濟的三次談話很經典。早在1979年11月，鄧小平在會見外賓時，就明確提出：市場經濟不能說只是資本主義的，社會主義也可以搞市場經濟，這是社會主義利用這種方法來發展社會生產力。1987年2月，鄧小平同幾位中央負責同志談話時說：“為什么一談市場就說是資本主義，只有計劃才是社會主義呢？計劃和市場都是方法嘛。只要對發展生產力有好處，就可以利用。”1992年初的南方談話中，鄧小平進一步明確指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。”

無論是個體工商戶的雇工限制最高不超過7人，還是外資持股比例最高不超過49%，都體現的是“限高”思維。關于計劃與市場的爭論，從本質上也是一種限制思維，對計劃經濟以外的東西都表現出排斥和質疑。對外，考慮自身產業尚不成熟、抗風險能力弱而采取保護措施，合理有效，在保障安全不受沖擊方面發揮了重要作用；對內，主要是對新生事物發展方向看不清，但又實實在在地存在，于是將其限制在一定范圍內發展，結果是長期處在生產效率較低、活力不足、發展較慢的狀態。

而今，經過70年的發展，國力不斷增強，國際地位不斷提高，變化可謂翻天覆地，這與我們在摸索前進中的治理思維不斷轉變有關。首先是認識轉變，帶來治理手段的變化，從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，包括個體私營經濟在內的非公經濟取得大發展，對社會貢獻巨大。這個轉變也經歷了一個艱難的說服與啟迪過程，最終簡化成一條：堅持“三個有利于”原則，將發展看作是解決一切問題的總鑰匙，所有辦法都是作為手段來服務這一目標任務，而底線是堅守“市場經濟”前邊的定語“社會主義”不能丟。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，是新時代的鮮明特征，堅定“四個自信”，共創復興偉業。

對外交往同樣如此。在維護主權尊嚴利益不受侵犯的前提下，不斷擴大對外開放。在貿易投資中堅持互利共贏原則，不斷優化營商環境，提高便利化、法治化水平，為減少、取消各種限制而努力，此次金融領域的開放舉措可謂誠意十足、決心很大，是自信的表現。同時，金融業開放仍需堅守底線，即不發生系統性金融風險，確保新時代金融業健康發展，行穩致遠。這對于整個對外開放事業來說亦如是，負面清單管理同樣是底線思維，事情大大簡化，效率大幅提升。但是，事后監管任務重，切不可一放了之，國家安全和人民利益底線不可觸碰。一旦越過紅線，要堅決反擊，在緊急狀態下采取“熔斷機制”。

這就是我們的底線治理的邏輯。必須加緊完善各種法律制度，為治理體系和治理能力現代化夯實基礎，防范和化解各種風險挑戰，穩步推進偉大事業、偉大工程，實現偉大夢想。