新時代我國糧食供需形勢及面臨的新挑戰

諶 琴

黨的十八大以來，黨中央提出總體國家安全觀的系統思想，糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經濟安全，糧食安全更是國家安全的重要基礎，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，明確要求“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，其中核心目標是“谷物基本自給、口糧絕對安全”。新時代的糧食產業進入轉型升級和提質增效的新階段，我國糧食供需形勢出現一些新情況，糧食安全也面臨一些新挑戰，需要在此基礎上提出相應的政策建議。

我國糧食供需形勢

黨的十八大以來，我國糧食生產連獲豐收，安全形勢持續向好，糧食供給處于歷史高位，已基本解決“吃得飽”的問題。從糧食總量角度，我國目前糧食生產已能滿足消費需求，而且一些品種出現過剩，階段性出現“結構性供過于求與供給不足并存”的問題。

生產能力提升，需求增量提檔。2004年以來，我國糧食生產能力大幅提升，產量實現 “十二連增”，從2003年的43070萬噸增至2015年的66060萬噸，增加22991萬噸，增幅53.38%；2016-2018年糧食產量小幅波動，分別為66044萬噸、66161萬噸和65789萬噸，保持在高位水平。人均糧食占有量也從2003年的333.3公斤增至2015年的480.6公斤，人均增加147.3公斤，增幅44.2%；2016-2018年人均糧食占有量分別為477.6公斤、475.9公斤和470.9公斤。2010-2018年，我國人均糧食占有量已連續九年保持在400公斤/人以上，我國糧食安全總體有較充足的物質保障。同時，隨著居民生活水平的提高，我國糧食消費“增量提檔”現象明顯，總量不斷增加，檔次不斷提升，食工飼用均有不同程度的增加。2017/18年，我國三大谷物品種消費總量為59202萬噸，比2016/17年增加2801萬噸。在消費結構中，城鄉居民口糧消費和種子消費基本保持穩定，合計占比50%左右，占比呈現小幅下滑趨勢，飼料用糧和工業消費占比則呈增加態勢。2017/18年飼料用糧占比36.23%，增幅10.45%；工業用糧占比16.64%，增幅7.77%。

收儲政策安心，庫存數量充裕。2016年以來，我國糧食收儲制度改革穩步推進，玉米取消臨時收儲制度，稻谷小麥政策框架穩定，最低收購價逐步調低。玉米收儲制度改革激活了市場，玉米市場定價基本確立。根據國家糧油信息中心監測，2018年玉米市場價格比2017年上漲約200元/噸，扣除人工成本，加上補貼東北玉米自營地畝均收益約350元，比上年增加120元。根據國家發改委價格司《全國農產品成本收益資料匯編2018》數據，扣除人工成本，2017年自營地小麥畝均收益為213元，比上年增加88元；稻谷畝均收益為364元，與上年持平。近兩年小麥、稻谷最低收購價連續下調，自營地種植收益仍有保證。實行收儲政策以來我國稻谷、小麥和玉米托市收購量連年高于拍賣成交量，庫存數量持續增加，政府宏觀調控有充足的物質基礎。

谷物嚴重過剩，油脂油料短缺。我國糧食生產在產量保持較高水平的同時，結構性矛盾凸顯，品種間供過于求和供給不足并存，谷物過剩而油脂油料短缺。在稻谷、小麥最低收購價未下調和玉米臨儲未取消前，2015/16年度我國谷物（小麥、玉米和稻谷）年度結余量高達10807萬噸，占產量的17.7%。此后我國谷物年度結余量逐年下降，但依然保持“供過于求”態勢。2017/18年度我國谷物年度結余量降至2345萬噸，占產量的3.87%；同時，2017/18年度我國食用油進口為752萬噸，大豆進口達到9413萬噸，其中大豆進口依存度超過85%，油脂油料總體呈現短缺狀態，供求缺口還有可能進一步擴大。

普通糧仍過剩，優質糧尚不足。由于稻谷托市收購價格分早秈稻、中晚稻和粳稻分別定價，與品質、地域和品種無關；小麥最低收購價按照等級定價，等級價差為0.02元/斤。稻谷和小麥最低收購價政策均未體現“優質優價”，導致農民只關注產量不關注品質，大規模種植高產量的普通糧食，導致普通糧過剩與優質糧不足并存。以小麥為例，國內對優質強筋麥需求旺盛，估計在700萬噸左右，而國內產量不到400萬噸；水稻也存在相似情況，優質粳稻占比約30%，優質秈稻占比僅約10%。

谷物庫存高企，進口規模巨大。由于谷物國內外價差較大和國內優質品種供應不足，我國谷物市場呈現“進口谷物入市、國產谷物入庫”和“高產量、高庫存、高進口”局面。2016-2018年，我國大米、小麥年均進口量分別為353萬噸和357萬噸，已成世界大米、小麥進口大國，而近三年我國稻谷和小麥年度結余量均在2000萬噸左右。2015年玉米實施收儲制度改革前，玉米臨儲收購量創新高的同時，當年玉米進口量高達472.8萬噸，高粱、大麥進口量分別為1070萬噸和1073.2萬噸，玉米及飼料替代品（高粱、大麥、木薯干、DDGS）合計進口4218萬噸；2016年玉米市場化改革后，在玉米庫存高企的同時，玉米及飼料替代品進口仍保持在較高水平，2016-2018年，高粱、大麥年均進口量分別為512萬噸和689萬噸，玉米及飼料替代品年均進口量2311萬噸。

我國糧食安全面臨新挑戰

我國是一個擁有近14億人口的大國，糧食安全什么時候都不能輕言過關；保證中國人的飯碗牢牢端在自己手中，不能有絲毫含糊。在推進糧食收儲制度改革和農業供給側結構性改革的新時代，除了資源約束、環境約束和氣候不確定性增強等影響糧食安全的傳統挑戰外，新時代我國糧食安全面臨一系列新挑戰，主要包括糧食安全進入綜合平衡時代、糧食加工品國際化水平高、糧食加工產能擴張速度快、去庫存與保安全兼顧難度大等。

糧食安全進入綜合平衡時代。

按照糧食用途劃分，糧食消費主要包括口糧消費、飼料消費和加工消費。其中小麥、稻谷和少量玉米用于口糧消費，存在替代關系；高粱、大麥、玉米、大豆等用于飼料消費，稻谷、小麥、玉米均用于加工消費，在燃料乙醇和淀粉領域均存在替代關系。尤其是我國飼料行業已進入“大飼料”時代，包括玉米、小麥、稻谷、高粱、大麥等多個谷物品種，其中飼用小麥、稻谷以國產為主，飼用高粱、大麥則以進口為主，飼用玉米以國產為主，進口為輔，進口量在配額范圍內波動。根據國家糧油信息中心預測數據，2013/14-2017/18，飼用小麥、稻谷數量平均值合計2822萬噸，占比14.24%；飼用高粱、大麥平均值合計1128萬噸，占比5.69%；飼用玉米平均值1.54億噸，占比77.71%。“大飼料”時代的飼料糧基本包括了所有的谷物品種，不同品種之間替代性較強，主要受比價關系影響，單品種供求平衡的保障難度加大，糧食綜合平衡逐漸替代品種平衡。

糧食加工品國際化水平高。我國糧食國際貿易量受配額限制相對較低，糧食加工品國際化水平則相對較高，間接推進國內外糧食市場一體化，加劇國內糧食總量平衡調控難度。在糧食加工品的國際貿易中，玉米加工品種類較多，出口量較大，國際化水平最高。目前，我國是世界味精、賴氨酸、山梨醇、檸檬酸的第一大出口國，國際市場占有率較高，個別產品出口率超過50%；同時，受生產成本影響，糧食加工品出口量年度之間波動幅度也較大。

糧食加工產能擴張速度快。

我國三大谷物中稻谷和小麥工業消費量較小，年度之間波動不大，近十年稻谷和小麥工業消費量分別在1000-1500萬噸和900-1400萬噸。工業消費量擴張速度最快的是玉米，尤其是玉米收儲制度改革后，玉米市場價格大幅下降，玉米加工利潤改善，淀粉加工和燃料乙醇產能急劇擴張，對我國未來糧食供需平衡將產生重大影響，需引起高度重視。根據國家糧油信息中心估計，2007-2015年我國玉米工業消費保持在4000-5000萬噸的水平，2016年后玉米工業消費量迅速增長，2018年達到7300萬噸，年均增長量達750萬噸左右。玉米收儲制度改革后，玉米市場價格回落，玉米淀粉加工利潤增加，淀粉產能進入新一輪擴張期。此外，燃料乙醇是目前國內外處理不宜食用的陳化糧和調劑糧食供求關系的重要手段。我國2001年為消化陳化糧開始發展燃料乙醇，并在部分區域試點推廣車用燃料乙醇汽油。為加速糧食去庫存，到2020年E10車用乙醇汽油將在我國實現全覆蓋，潛在缺口超過1000萬噸，新增玉米需求預計2500萬噸。在政策推動下，我國燃料乙醇行業進入新一輪加速擴張期，成為玉米加工需求未來最大變量。根據國家糧油信息中心估計，2017年我國玉米深加工產能增幅超過500萬噸，其中黑龍江省增加200萬噸；2018年玉米深加工產能增幅超過1000萬噸，其中黑龍江繼續增加600萬噸。2020年我國玉米深加工產能有可能增至1.3億噸左右，主要集中在東北地區。隨著玉米去庫存結束，到時東北玉米外運量可能急劇下降甚至不再外運，玉米供求格局和流通格局將發生巨大變化。

去庫存與保安全兼顧難度大。

糧食去庫存必須調減糧食面積，通過調低小麥和稻谷最低收購價、取消玉米臨儲政策、財政補貼輪作休耕、稻谷雙改單等方式，糧食去庫存速度加快。但從保障糧食安全的角度，去庫存工作一旦結束，產量必須能盡快恢復以滿足市場需求。以玉米市場為例，2016年取消臨時收儲制度后，去庫存速度遠超過市場預期，臨儲玉米年度拍賣成交量屢創新高，2017年拍賣成交5740萬噸，2018年達到10014萬噸，預計2020年去庫存工作將基本結束，同時我國玉米市場供求也將發生逆轉，玉米市場價格可能繼續上漲。

新時代糧食安全保障措施

由于糧食消費需求剛性增長，水土資源緊張、氣候不確定性增加和生態環境約束，我國糧食供求中長期將保持緊平衡態勢。在推進農業供給側結構性改革和糧食價格形成機制改革的過程中，必須高度重視糧食供求平衡的保障工作。

引導工業消費，切實防止需求大起大落。糧食工業消費除受市場影響外，受政策影響也較大，為此，政府應保持政策連續性，引導工業消費，防止需求大起大落，導致價格大幅漲跌。以玉米為例，政府階段性的“鼓勵”和“控制”加工產能是玉米市場波動的重要原因，目前政府應合理引導玉米深加工產能的擴張速度，尤其是用玉米生產燃料乙醇的規模，根據玉米產量適度發展深加工，防止出現企業投產即無糧可收的局面，更要防止出現“與人爭糧”的現象。

保障農戶收益，引導糧食產量穩步調整。農戶是糧食的生產者，在糧食去庫存階段，必須有序引導農戶調減口糧面積；在糧食去庫存即將結束前后，必須提前采取措施，引導農戶恢復口糧種植面積，防止糧食去庫存結束后出現糧食安全問題。在糧食去庫存過程，必須保障農民不吃虧，堅持“市場化改革取向與保障農民利益并重”的原則，不能單純通過降低農民收益調減谷物產量，應通過休耕輪作、財政補貼等方式引導糧食產量穩步調整。

理順糧食比價，根據需求調整糧食結構。糧食需求決定糧食供給，“按需定產”是實現糧食供求高層次均衡的保障。在糧食價格形成機制改革的過程中，必須理順糧食品種之間、優普之間、區域之間的比價關系，通過價格的引導推進糧食生產結構的調整，實現糧食生產的綠色化、優質化、特色化、品牌化，以更好地滿足糧食需求的提檔升級。

強化市場監測，重視信息預期引導作用。糧食價格形成機制改革的推進明顯提高糧食市場化水平，市場預期急需權威市場信息的引導。擴大糧食市場監測范圍，構建覆蓋國內、國外兩個市場，原料、加工品全鏈條的糧食市場監測網，建立糧食大數據庫。同時，在糧食去庫存過程中，合理引導農戶價格預期和收益預期，防止去庫存期間谷物產量超預期下降，保障去庫存結束后谷物產量能穩步回升。

開拓國際市場，強化貿易余缺調劑作用。我國已是國際糧食進出口大國，保障我國糧食安全必須發揮國際市場作用，既要掌控國外一手糧源，也要掌控國外銷售渠道，充分發揮糧食貿易的余缺調劑作用。借助“一帶一路”倡議，深化與沿線國家和地區糧食貿易關系，支持糧食企業“走出去”，提高我國糧食進口的多元化水平，保障國內糧食安全。