賦予和激活農村居民財產權利問題探析

龍發科 蔡麗瓊

（中共楚雄州委黨校 統戰理論教研室，云南 楚雄 675000）

黨的十一屆三中全會后，中國農村作為改革開放的急先鋒，以家庭聯產承包制的成功實踐，開啟了中國改革開放的偉大航程。但是，隨著改革實踐在各個行業和領域的穩步推進，一段時間以來，特別是黨中央全面深化改革的重大戰略決策推進實施以來，農村改革動力不足，在中國改革進程中明顯滯后了。那么，全面深化改革，農村怎么辦？出路在哪里？有的甚至認為，經過40多年改革發展，中國農村改革已經走到了盡頭，再無潛力可挖。其實，這只是表象而已，問題的癥結在于：中國社會城鄉二元結構的深層次矛盾影響和阻礙了農村深化改革，特別是城鄉居民財產權利在法律層面的差別化配置，正是農村深化改革的攔路虎。因此，亟需通過深化改革，探索一條適合農村居民財產權利實際的中國道路。黨的十九大報告繪制了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”［1］的美好藍圖，同時強調要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系……鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。”“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”［2］為實施鄉村振興戰略指明了方向，找到了全面深化農村改革的著力點所在——正視、保障并激活農村居民財產權利，為全面深化農村改革實施鄉村振興戰略提供澎湃動力。

一、我黨關于農村產權改革的基本思路

中國改革的曙光首先發自農村，由此引發了舉國空前的改革浪潮之后，深層次的產權制度改革，在廣大農村卻難以向縱深發展，也就難以徹底打破城鄉二元結構的藩籬，致使農村、農業、農民問題長期未能得到根本性解決。對此，黨中央高度重視，“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。”

——1997年，黨的十五大確定了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略和奮斗目標。［3］從此，城鄉二元結構導致的市場主體權利失衡問題，開始凸顯并引起社會的關注。

——2003年，黨的十六屆三中全會提出了按照保障農民權益，改革征地制度，完善征地程序，加快城鎮化進程，逐步統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業制度的總體思路，進一步推進和深化農村改革，為農村居民創造更多就業機會。［4］此時，尚未提出農村居民財產權利和財產性收入的概念，而對城鄉發展逐步失衡的表現及其完善辦法等問題已受到矚目。

——2007年，黨的十七大報告第一次提出財產性收入：“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。［5］這里也包含農村居民在內。

——2008年，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。《決定》指出，我國城鄉二元結構是造成深層次矛盾突出問題的根源。農村發展仍然滯后，最需扶持，農村居民增收仍然困難，最需加快。

——2012年，黨的十八大報告再次明確強調“多渠道增加居民財產性收入”“賦予農民更多財產權利”。［6］農民財產權利問題再次受到重視。

——2013年，黨的十八屆三中全會以全面深化改革開放為主題，明確以賦予和保障農民財產權利，作為農村全面深化改革的切入點和突破口；深化以土地制度為核心的農村體制變革，“賦予農民更多財產權利”“探索農民增加財產性收入渠道”“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。［7］這是繼家庭聯成承包以來中國農村改革的又一次重大突破。《決定》關于全面深化農村改革，賦予農民更多財產權利方面，集中體現為九個“第一次”。［8］承包經營權方面，在農村居民對承包地占有、使用、收益權的基礎上：第一次明確賦予農村居民抵押、擔保權能；第一次明確允許農村居民以承包經營權入股發展農業產業化經營；第一次明確鼓勵承包經營權向農業企業流轉。宅基地使用權方面，在農戶宅基地用益物權基礎上：第一次明確提出改革完善農村宅基地制度；第一次提出慎重穩妥推進農村居民住房財產權抵押、擔保、轉讓。關于農村居民集體收益分配權方面，在堅持發展集體經濟的基礎上：第一次明確提出發展農村居民股份合作，保障集體經濟組織成員權利；第一次賦予農村居民對集體資產股份的完全所有權（包含：占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權）。關于農村居民合作互利權方面，對農村合作社發展進行了全新闡述：第一次明確允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助資產轉交合作社持有和管護；第一次明確允許合作社開展信用合作。

——2017年，在黨的十九大上，習近平總書記莊嚴地向世界宣布：在全黨上下努力完成“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，要按照黨的十六大、十七大確立，十八大明確提出的全面建成小康社會各項要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，堅定實施和全面推進鄉村振興戰略，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”［9］，為建設中國特色社會主義新農村規劃了藍圖，指明了方向。

由此可見，我們黨關于農村改革的思路，從以往的“摸著石頭過河”，到黨的十八屆三中全會決定明確提出賦予和保障農民財產權利的戰略部署，再到黨的十九大提出要完善承包地“三權”分置制度，深化農村集體產權制度改革，保障農村居民財產權益。也就是說，黨對農民財產權利的認識不斷深化，制度保障逐漸完善。這一戰略思路的“源頭活水”，就是把握了中國農村現實存在問題的癥結要害：城鄉二元結構和城鄉居民財產權利失衡問題。權利是發展的前提和利益的基礎，賦權即是賦利。這是健全城鄉發展一體化體制機制、推進城鄉發展一體化的重要內容，是實現城鄉居民財產權利平等的必然要求。因此，在思考城鄉居民財產權利問題同時，有必要從法理及法律關系上深化對財產權利的認識。

二、我國城鄉居民的財產權利現狀

財產權利是指因物的歸屬和利用而產生的民事法律關系。財產指財物和產業，與財產權利相對應的民事法律術語叫“物權”。物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他性的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。其中，“物”即是動產和不動產。當前，我國動產制度的城鄉差別雖然存在，但并不十分突出，普遍能夠控制在社會容忍度之內。不動產制度主要包含土地、房屋、山林、灘涂荒地、養殖性生產用水面等法律制度。我國農村居民不動產法定財產權利主要包括農村居民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、合作互助互利權以及農村集體經營性建設用地收益權等五個方面。但是，我國城鄉二元結構的國情，致使農村居民的財產權利或被縮水，或根本無法享有，或名義上享有但現實中無法實現，城鄉居民權利失衡等現實問題，也就始終難以得到根本性解決，阻礙了城鄉一體化發展。現階段，我國不動產城鄉權利差別主要表現如下：

（一）住房和宅基地使用權方面

1.住房方面。城鎮居民擁有或購買的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、出讓和進入市場交易；農村居民在宅基地上建造、擁有的房屋，沒有完整產權，缺乏財產權利的應有屬性，被稱為“小產權房”或“鄉產權房”，在法律意義上不具有財產權利應有的他項權利屬性，不能抵押、擔保，也不能向本集體經濟組織成員以外出售。

2.宅基地使用權方面。城鎮居民對住房用地的使用權具有完整的用益物權，可以抵押、擔保、轉讓，形成財產權利上的他項權利；農村居民宅基地使用權不是完整的用益物權，不具有以宅基地上的住房財產權為標的而形成的各種從屬性權利，這使農村居民不能依法獲得宅基地使用權和房產的財產性收益。

（二）土地使用權和土地承包經營權方面

1.關于土地使用權。我國城鎮居民擁有的是國有土地使用權，可以依法用于抵押、擔保、質押等活動，并獲得收益；農村居民擁有的是集體土地使用權，依據我國現有法律規定，集體土地使用權不能依法用于抵押、擔保、質押等活動，農村居民也不能以此獲取收益。

2.關于土地承包經營權。根據土地承包經營法的規定，農村居民對承包地具有占有、使用、收益權，但缺乏流轉及承包經營權抵押、擔保權能，致使該項權能嚴重地受到限制，人為地被打折扣。近年來，農村土地承包經營權流轉方面已經有所突破或出現松動跡象，但在國家層面依然缺乏相應的法律支撐。

（三）資產權利和建設用地權利方面

1.城鄉資產權利差別。城鎮居民擁有的資產權利，可以無障礙地實現貨幣轉換或進行抵押、擔保、出讓；農村居民對集體資產擁有所有權和收益權，但這些權利在現實中難以實現為經濟上的利益或收益，難以形成農村居民對集體資產股份的占有、收益、處分或有償退出、抵押、擔保、繼承權等項權能，導致農村居民資產權利與城鎮居民差距較大。

2.建設用地資產化權利受限。城鎮企業及民事主體的經營性項目建設用地，可以依法出讓、租賃、入股，可以入市掛牌交易。農村居民擁有的集體經營性項目建設用地，不能依法出讓、租賃、入股，不能實行與國有土地同等掛牌入市，農村居民不能與城鎮居民一樣，依法享有同權同價的建設用地權利。

3.農村居民土地資產化權利受限。我國法律明確規定，農村居民依法享有農村集體土地使用權，但并不享有以土地使用權、承包經營權作為資產入股開展的經營性活動的權利，使農村居民無法依法獲得土地股權投資收益。當前，雖在局部地區已出現農村居民以土地使用權入股發展農業產業化的改革探索，但相關的法律認可與法律支撐依然滯后或空缺。

上述城鄉居民權利差別問題，主要表現為針對農村居民的財產權利不明晰、財產權利不充分、財產權利缺乏保障、財產權利被限制、財產價值無法實現等。公民在法律面前一律平等是我國憲法一貫堅持和捍衛的重要原則，但在現實中，城鄉居民之間卻存在嚴重的權利失衡，這與憲法精神和原則相悖，是全面深化農村改革、實現鄉村振興難以回避的問題。

三、我國城鄉居民財產權利差別的根源

（一）城鄉居民在法律制度上的財產權利差別

1.城鄉居民的財產權利差別的原因。《憲法》規定：公民在法律面前一律平等，但現實中我國城鄉居民在法律關系上卻存在著較大的財產權利差別，主要表現為：從經濟關系上看，計劃經濟時代，國家在農村取之過多，予之過少，以此支撐著國民經體系建設和發展，至今多數農村地區經濟發展仍舊落后；從法理關系上看，先國家后集體再個人的價值原則，體現為以國家為主導的社會機制對農村居民權利和利益的忽視；從物權關系上看，由于國家管理體制上存在的城鄉二元結構問題，導致城鄉居民之間在財產權利上出現較大的制度性差別。差別的本質就是不平衡，就是社會成員之間的權利義務關系失衡。

2.城鄉居民財產權利差別的實質。我國城鄉二元結構凸顯的本質問題，就是在具體制度關于財產權利的設計上限制或忽略了農村居民的應有權利，致使廣大農村居民的資產及其權利不能為鄉村振興發揮應有作用，而城鎮居民的財產權利是完全得到保障的。改革開放就是要把失衡了的各種社會關系重新調整回來。針對農村居民財產權利受限這個改革發展中繞不過去的問題，結合我國農村發展滯后于全國其它領域的實際，只有著重從城鄉不對應的具體制度著手深化改革，理順城鄉居民財產性的相關法律關系，真正把農村居民的財產權利落到實處，讓他們能夠依法把農村居民應有的潛在財產，投入到改革發展進程中來，為鄉村振興提供應有的發展動力。

（二）制度性差別禁錮了農村居民財產權利的作用發揮

1.把準農村居民增收的活力源。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革、賦予農村居民更多財產權利和黨的十九大關于“發展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決”“城鄉區域發展和收入分配差距依然較大”，［10］必須“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益”的重大決策，是我黨在精準把脈中國農村問題后作出的重大戰略部署：以法理和物權關系為突破口，激發農村自身活力，增強農村“造血功能”。這是根本性解決增加農村居民收入，縮小城鄉收入差距問題的重要舉措,指明了深化我國農村居民財產權利制度改革的方向，找到并把準了我國農村居民增收的活力源泉。在“三農”問題中，核心是農村居民收入問題。

根據中國統計年鑒資料，2016年，我國農村居民人均純收入只相當于城鎮居民的36.8%。所以，持續較快地增加農村居民收入，是縮小城鄉差別的必然要求。同時，我國農村居民家庭收入中，財產性收入所占比重極低，2002年為人均50.5元，占農村居民人均總純收入的2.0%，2011年有所增加，達到228.6元，但所占比重僅上升3.3%，仍然處于較低狀態。從國外發達國家經驗看，財產性收入，既是構成農村居民家庭收入的重要渠道，也是農村居民退休收入的重要來源。因此，財產性收益應是今后一段時期內我國農村居民增收的重要源泉。

2.城鄉財產權利關系失衡是我國農村改革乏力的根源。我國農村開創的家庭聯產承包責任制，釋放了巨大的“制度紅利”，但今天，農村家庭聯產承包經營制度正面臨著新的問題和矛盾，農業發展后繼乏力，如何進一步深化農村深化改革，鄉村振興的動力源泉在哪里，從哪里增加農村居民收入等問題，亟待研究和破解。

從歷史經驗和現實需求看，著力點就在于從經濟利益關系著手，解決城鄉失衡的財產權利關系，把農村居民應有的改革活力從受限制的財產權利關系中釋放出來。一是激活廣大農村長期沉睡的財產資源。從改革農村居民財產權利關系著手，在法理和物權關系上為深化農村改革找到解決問題的新出路，增強農村自身的造血功能，為鄉村振興找回動力源泉。二是賦予農村居民更多財產權利。從農村居民經濟收入構成看，當前我國農村居民家庭的經營性、工資性、轉移性、財產性四個部分的收益中，財產性收益所占比重最低，因此成為增加收入最大的潛力股。要在法理上讓農民應有的財產權利成為法定和實際權利，推動財產權利在經濟上充分得到實現，使財產性收入成為農村居民增收的新增長點，進而有效拉動農村居民收入持續較快增長，縮小城鄉居民收入差距。

四、賦予和保障農村居民財產權利的路徑

全面依法治國是新時代黨領導人民治理國家的基本方略，在全面依法治國、建設社會主義法治國家的進程中，賦予和保障農村居民財產權利，必須堅持走法治化道路，依靠法治化的力量。

（一）依法確權、還權、賦權于農村居民

要真正有效地賦予和保障農村居民財產權利，必須通過確權、還權和賦權的法律手段和程序，確立農村居民財產權利的具體法律和相應的實施機制。

1.確權。從法理上明確農村居民的應有權利，并使之彰顯出立法的基礎地位，同時具備向立法層面暢行的通道。確權的目的，就是通過立法，使農村居民的應有權利成為法定權利，并通過法律實施成為現實中的實有權利。例如，明確保障農村居民集體經濟組織成員權利、保障農戶宅基地用益物權、依法維護農村居民土地承包經營權的內涵等，就是亟待確權的問題。

2.還權。還，指原來本該屬于農村居民的權利，由于具體制度原因被忽略了，現在通過深化財產權利改革而歸還他們。還權，就是通過立法，從而使農村居民的應有權利變為法定權利，即以法律制度形式，把農村居民的原有權利歸還他們，也就是把原來由政府集權統轄的權利歸還給農村居民。例如，通過立法，明確農村居民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利，就是急需要通過立法還權于農村居民的問題。

3.賦權。賦者，重要事項的鄭重交予。賦權，就是指通過立法、執法的形式，把農村居民的應有權利、法定權利盡可能完整地交予農村居民，使之變為實有權利。例如，賦予農村居民承包經營權和住房財產權抵押、擔保、轉讓權，允許以承包經營權入股發展農業產業化經營和允許合作社開展信用合作，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護等，均屬亟待賦權的方面。

（二）建立統一的城鄉市場

在確權、還權、賦權的基礎上，要保障農村居民財產權利，還必須建立和完善統一的城鄉市場。因為要保證市場在資源配置中的決定性作用，市場不能失靈并要起決定性作用。只有依靠統一的城鄉市場。在農村全面深化改革中急需突破的重大難點，是在農村居民財產權利的制度變革中如何更加充分地發揮市場的決定性作用。黨的十八屆三中全會決定明確指出：建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行；鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，打破目前主要以政府主導和局限在集體經濟內部為主要方式的流轉；通過權利流轉、抵押、擔保等權能，實現財產權利的市場化功能及其經濟價值等。就是說，賦予農村居民財產權利及其價值，要以完善統一的城鄉市場機制為基礎，才能充分發揮市場機制在保障、調節和增加農村居民財產性收入中的作用，促進資源在競爭性、公平性、公開性基礎上得到更加優化的配置。

（三）讓農村居民公平地享有財產權利

讓農村居民公平享有財產權利，平等參與現代化進程，靠什么？在全面依法治國方略的架構體系內，只有依靠制度和各種具體法律制度的完善。黨的十九大報告特別強調：發展不平衡不充分……城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，這些問題，必須著力加以解決。［11］實施鄉村振興戰略，讓農村居民平等參與現代化進程，賦予農村居民應有的財產權利，必須進一步完善法律制度保障。賦予農民更多財產權利，涉及一系列難點問題，需要相應的法律制度作保障。黨的十八屆三中全會《決定》在明確賦予農村居民更多財產權利的基礎上，形成了到2020年的賦權時間表，主要有三個方面：

1.“十二五”期間，基本完成賦權的相關法律調整工作。把中央文件精神變為可實施的法律規范，是賦權的根本性前提條件。例如，根據《土地管理法》《物權法》《擔保法》等關于農村耕地、宅基地等集體所有土地使用權不能抵押的規定，農村居民的承包地和宅基地的用益物權，承包經營權的轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式的權能等，不完整、不充分、甚至根本不能實現。因此，在“十二五”期間法律調整的基礎上，亟待盡快研究、制定農村宅基地管理法，增強法律約束、保障和規范效應。此外，在我國《擔保法》《物權法》中，雖然宅基地被列為不得抵押財產，而對宅基地上的農村居民住房并沒有規定不得抵押，但由于國家法律法規和地方管理政策對農村宅基地、農村居民住房流轉的相關限制政策，以及農村住宅和宅基地的不可分離性，一般金融機構并不愿接受農村居民住房作為抵押物，無形中，農村居民住宅的抵押權能無形中處于被封殺狀態。因此，法律制度的完善是解決此類問題關鍵所在。

2.“十三五”期間，已經或正在推進的“基本完成農戶經營承包權、農戶宅基地使用權和農村居民住房確權工作”，為保障和賦予農村居民更多財產權利奠定了法律基礎。確權和頒證，是摸清財產情況，明確財產邊界、確立財產權利、保障財產權益的基礎性工作，是落實賦予農村居民更多財產權利政策的前提條件。2008年，《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》提出，力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發證工作；2011年，《國土資源部財政部農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》再次強調，切實加快農村集體土地確權登記發證工作，其中包括宅基地使用權確權登記和發證。2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。至今，此項任務正按中央部署積極推進中，但面臨的后續任務依然艱巨。同時，就農村深化改革推進乏力的現實情況，應當建立以確權為先導的倒逼機制，即先確權，先得利。明確凡是完成了各項確權工作的，才能實施承包經營權、宅基地使用權和集體經濟股權的流轉、轉讓、抵押、擔保、繼承等權能，引導各地重視和積極推進各項確權工作，保證確權工作按時間計劃依法完成。

3.“十三五”期末，基本完成農村居民財產權利賦權工作。主要包括：基本形成完整的農村居民財產權利體系；基本建立農村產權流轉交易公開市場體系，包括農戶經營承包權流轉市場、農戶住房轉讓市場、農村集體經濟和合作經濟股權轉讓市場，發揮市場機制在農村居民財產權利實現過程中的信息集聚、價格發布和中介服務功能；基本完成集體經濟組織按照現代產權制度的改造，基本建立覆蓋到絕大部分農村和農村居民的新型農村合作社體系。