迪慶州民族團結進步示范區建設探究

彭曉嵐

（中共迪慶州委黨校 科研辦，云南 香格里拉 674499）

迪慶藏族自治州是全國藏區中民族成分最多的地區之一，是一個以藏族為主體、多民族聚居的藏族自治州，更是一個多宗教并存的藏區。境內居住著26個民族，其中，世居民族11個。為了加快迪慶經濟社會發展，促進民族團結進步，進一步貫徹落實《云南省建設我國民族團結進步示范區規劃（2016-2020）》，迪慶州委、政府出臺了《中共迪慶州委 迪慶州人民政府關于深入推進民族團結進步事業的意見》，就迪慶州創建民族團結進步示范區建設提出具有針對性的意見。

一、迪慶州創建民族團結進步示范區的客觀環境

云南是一個多民族的邊疆省份，迪慶州境內多民族、多宗教、多文化并存，創建民族團結進步示范區，有其客觀必然性。

（一）多民族聚居

迪慶州是一個以藏族為主體、多民族聚居的自治州，是云南省唯一的藏族自治州，也是全國10個藏族自治州之一，同時還是全國藏區民族成分最多的自治州之一。全州土地面積23870平方公里，下轄香格里拉市、德欽縣和維西縣，29個鄉鎮，193個村民委員會。轄區內有一個民族自治縣，即維西傈僳族自治縣；3個民族鄉：拖頂傈僳族民族鄉、霞若傈僳族民族鄉和三壩納西族民族鄉。全州總人口41.2萬人，其中，少數民族人口占總人口的88.99%。藏族人口13.21萬人，占全州總人口的36%。

（二）多宗教并存

迪慶州是一個多宗教并存的藏區，境內目前主要傳播的宗教有藏傳佛教、基督教、天主教和伊斯蘭教，還有東巴教等若干原始宗教。信教群眾16.8萬人，占全州總人口的42%。在迪慶州，一個民族信仰多種宗教、多個民族信仰一種宗教，宗教生活化，生活宗教化的特點非常明顯。

（三）起點低，基礎差，發展快速

深受封建農奴制和“政教合一”桎梏的影響，迪慶州長期處于封閉落后狀態。1957年迪慶藏族自治州成立時，全州沒有一寸公路、沒有一所完整的醫院和學校，群眾吃不飽、穿不暖，生活極為困苦。“云南邊疆民族地區由于受教育資源、教育理念、文化氛圍等因素的影響，受教育程度普遍不高，影響了人口的綜合素質。”［1］面對困境，在黨中央、國務院的親切關懷和省委、省政府的堅強領導下，迪慶州立足實際、著眼長遠，以改革創新的精神，大膽探索，走出一條符合迪慶實際的發展道路。經過全州人民齊心協力的不懈努力，初步培育建立了現代意義的產業體系，經濟社會發展的速度連續10多年位居全國藏區各州（市）前列。“十二五”以來，GDP年均增長16.2%，高于全國、全省同期平均水平。在經濟快速發展的同時，生態建設和環境保護成效顯著，教育、文化、科技、衛生等各項社會事業全面發展，社會政治保持穩定。

（四）全面開放的藏區

1992年，迪慶州在全國藏區首先正式對外開放。多年來，迪慶州積極擴大各個領域的開放，以全方位的開放倒逼改革，推動發展，打造了“香格里拉”品牌，推動了跨越發展和長治久安。

（五）和諧穩定的藏區

迪慶州處于反分裂、反滲透斗爭的重點地區。全州有556個藏傳佛教活動點，除23座重點藏傳佛教寺院外，還有基督教、天主教、伊斯蘭教堂點，絕大多數群眾信仰藏傳佛教，宗教影響廣泛而深遠。在嚴峻的形勢下，迪慶州委、政府始終把民族團結進步和維護穩定視作全州各族人民的生命線，堅決貫徹執行中央、省委關于維護藏區穩定的系列方針政策，把構建和諧民族關系作為實現藏區跨越發展和長治久安的重要基礎常抓不懈，堅持以解決和改善各族人民民生作為促進民族團結進步和社會穩定的出發點和落腳點，結合實際，創造性地開展民族工作并取得了階段性成果，創造了在維護祖國統一前提下各民族相互包容、相互尊重、彼此認同和友好相處的典范。迪慶州成為全國唯一保持和諧穩定的藏區，為全國藏區民族團結、維護穩定豎立了一面旗幟。

近年來，迪慶州“按照中央‘依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎’的治藏方略，把維護祖國統一、加強民族團結、宗教和順作為工作的著眼點和著力點，把加快發展作為解決藏區一切問題的根本途徑，把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發展的出發點和落腳點，把全面深化改革作為加快發展的根本動力，把‘生態立州、文化興州、產業強州、和諧安州’戰略作為團結發展的根本保證，著力構筑全州各民族共有的綠色家園、精神家園、小康家園和幸福家園，著力實施和諧藏區美好家園建設，著力構建各民族共建共享小康格局。”［2］迪慶州民族團結進步創建工作不斷走出了一條具有鮮明“迪慶特色”的路子。

二、迪慶州開展民族團結進步示范區創建工作的實踐

（一）明確創建工作的目標，堅定前行

民族團結進步示范區創建不可能一蹴而就，是一個長期的過程，要有近期和遠景目標。迪慶州創建民族團結進步示范區的近期目標是“到2020年，通過著力補齊全面建成小康社會的短板、著力增強跨越發展的動力、著力促進民族團結和宗教和諧，實現全面小康同步、公共服務同質、法治保障同權、精神家園同建、社會和諧同創，在民生持續改善、發展動力增強、民族教育促進、民族文化繁榮、民族團結創建、民族事務治理等6個方面作出示范，努力把迪慶州建成全國民族團結進步示范區。”［3］如期實現全面脫貧、全面小康，經濟保持中高速增長，民族團結和諧局面更加鞏固。

（二）創新活動載體，確保創建活動取得成效

迪慶州不斷創新民族團結進步創建工作，依托相關法規建設、“十百千萬工程”、民族團結節等，有效推動民族團結進步示范區建設工作。

1.制定地方性法規。迪慶州緊緊圍繞全面推進“依法治州”的總目標，將加強民族宗教領域的立法工作作為全面實施“依法治州”的重要抓手，不斷推進依法、依規加強民族團結，管理宗教事務，維護正常宗教秩序，積極引導宗教與社會主義相適應。

2010年7月1日頒布《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》及其實施細則，這我國是關于民族團結進步的首部地方性法規。《條例》的頒布，標志著迪慶州民族團結進步事業納入法制的軌道。“把民族平等作為執行黨的政策、制定政策措施和協調民族關系的出發點和落腳點，不斷推進黨的民族政策和法律法規的貫徹落實，維護各族人民合法權益，促進各民族在政治、經濟、社會、文化等各方面的平等。”［4］制定出臺了《中共迪慶州委迪慶州人民政府關于貫徹〈中共云南省委云南省人民政府關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定〉的實施意見》和《中共迪慶州委迪慶州人民政府關于進一步加強民族工作的決定》等系列綜合性文件；組織草擬《迪慶藏族自治州自治條例實施細則》等地方性民族法規體系，“初步形成了以民族區域自治法為核心，地方性法規和單行條例、政策性文件相配套的具有地區特色的民族政策法規體系。”［5］

根據迪慶州基本全民信仰藏傳佛教的客觀事實，把依法管理寺院作為維護迪慶州民族團結、社會穩定的重點，加強地方性宗教法規建設，將宗教事務管理納入法制化進程。2009年9月1日，《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》頒布施行之后，根據迪慶州民族宗教工作實際，從依法管理藏傳佛教事務入手，出臺了8個配套的地方性法規。2011年，迪慶州開展和諧寺院創建活動，制定出臺了《迪慶州關于開展和諧寺院創建活動實施方案及評選辦法》。同時，還就迪慶州宗教活動、宗教活動場所、露天大型宗教造像等的管理進行調研并出臺相應政策性法規，進一步促進了迪慶州宗教事務管理的法制化進程。

2.扎實開展“十百千萬工程”。“十百千萬”是云南民族團結進步示范區建設“十縣百鄉千村萬戶示范創建工程”的簡稱，該工程從2013年開始實施，至今共確立1個民族團結進步示范縣、6個民族團結進步示范鄉鎮、1個民族特色鄉鎮、21個民族特色村、1個和諧寺院和1000多戶示范戶，共投入項目資金2.3億元。工程中的示范點，通過整合資源，層層抓點，合力攻堅，形成了一批基礎設施較完善、民居有特色、產業強、群眾富、環境好、村美、人和諧的民族團結進步示范村鎮，有力推動了迪慶州民族團結進步示范區建設步伐。

3.依托民族團結節，持續開展民族團結進步教育活動。為進一步貫徹落實黨的民族政策，全面促進迪慶州各民族共同進步和繁榮發展，構建平安和諧藏區，充分展示迪慶州民族團結進步事業取得的成就，迪慶州把每年9月定為“民族團結進步月”、當月的12日定為“民族團結進步日”，集中開展民族團結進步宣傳教育。2010年9月12日是第六屆康巴藝術節，正好在迪慶舉辦，同時還舉辦了迪慶州首屆民族團結節。此次民族團結節以“團結一心、相互依存、和諧發展”為主題，結合迪慶州實際，突出藏區特色，貼近群眾生活，以增進民族團結為總體要求，開展了內容豐富、精彩紛呈的各項活動，吸引各族干部群眾廣泛參與，各族干部群眾在活動中受到民族團結教育，對繼續推進迪慶州民族團結進步事業健康發展，鞏固和發展迪慶州安定團結的良好局面起到了重要作用。

4.多措并舉，加強民族團結進步相關政策的宣傳引導。政策宣傳引導是民族團結進步創建工作的助推器，迪慶州多措并舉，大力開展民族團結教育活動。通過大力宣傳民族法規政策，讓群眾廣泛深入地了解黨的民族工作和民族政策，提高各族群眾維護民族團結進步事業的積極性自覺性。

在迪慶州所有中小學中免費發放《民族常識》《民族政策常識》（漢語版、藏語版、傈僳語版）等，把黨的民族理論政策、法律法規等基本知識，通過不同的語言、文字納入全州中小學校德育教學內容。通過舉辦民族傳統節日、召開民族團結進步表彰大會、開展中小學生和干部職工民族團結進步知識競賽、發放《民族團結進步知識宣傳讀本》《迪慶藏族自治州民族團結進步條例》等宣傳冊，將民族團結進步事業引向基層，引向群眾，將民族團結教育普及到各種群眾活動中。組建寺院法制宣傳組，開展綜治維穩宣傳月和法律五進活動。抽調干部進村駐寺，向僧侶及信教群眾講解黨的民族宗教政策和法律知識。通過各種形式的宣傳，迪慶州民族團結教育的群眾覆蓋面達98.7%，群眾的認同與支持不斷增強，從而使“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族之間也相互離不開”的思想深入人心，在全社會營造團結和諧的友好氛圍。

三、迪慶州創建民族團結進步示范區的經驗

近年來，迪慶州結合實際，在民族團結進步和維護穩定方面取得了階段性成果，成為保持和諧穩定和經濟快速發展的藏區，為全國藏區經濟發展、民族團結、維護穩定豎立了一面旗幟。“十三五”期間，迪慶州的戰略定位是“充分發揮區位、資源、品牌和政策優勢，加快全國藏區跨越發展和長治久安示范區建設，努力成為全國藏區民族團結進步示范區、全國藏區生態文明建設排頭兵和東部藏區輻射中心”。迪慶州在促進民族團結進步、維護社會穩定方面的成功做法和經驗，值得其他藏區及民族地區學習借鑒。

（一）突出宣傳教育引導，完善相關管理制度

民族團結示范區創建在帶動民族地區經濟社會發展的同時，極大地改善了群眾的生產生活條件，有力促進了民族團結、社會和諧穩定。以示范區建設為契機，深入開展民族團結進步創建活動，創新載體，充實活動內容，大力宣傳黨的民族宗教政策和民族區域自治政策。加強和諧寺院建設，發揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用。黨的基層組織建設得到鞏固和發展，各項村規民約、相關管理制度得以充實完善，“有人管事”“有錢辦事”“有場所議事”。“兩個共同”“三個離不開”“五個認同”的民族團結理念不斷深入人心，維護邊疆繁榮穩定的責任感不斷增強。

（二）著力改善生產生活條件，激發各民族群眾的致富能力

在示范州創建過程中，迪慶州各縣（市）重點打造以一批以產業發展、民族文化特色推廣等為重點的示范鄉鎮，為全州創建示范區起到帶頭模范作用。通過實施村內硬化道路建設、民族文化廣場建設、太陽能路燈建設、特色民居修繕和建立健全村規民約，使昔日管理難、難管理的重點村變成了經濟持續健康發展、民族團結進步、社會和諧穩定的社會主義新農村典范。除瑞瓦、白帕示范點之外，還有很多類似的示范點，例如，明永民族特色村寨、念咱示范村、木圣土示范村、俄迪示范村、奔子欄示范鎮、塔城示范鎮等，都把產業發展建設作為龍頭與支柱來抓，配套相應的基礎設施建設，確保在改善生產生活條件的同時，在經濟上能有所增收。一批致富帶頭人、種養殖能手、科技明白人脫穎而出，村民由“要我發展”變為“我要發展”。

（三）強組織、建陣地、聚人心、固邊疆

加強和改進民族地區黨的領導是堅持和完善民族區域自治制度，促進民族團結的首要政治前提。從藏區和全國系列破壞穩定的事件可以看出，基層黨組織軟弱渙散，黨的領導核心作用不能充分發揮，是發生突發事件和事后又不能及時妥善處置的主要原因。

針對基層黨組織老化、戰斗力弱的問題，迪慶州強化責任抓黨建，創新基層黨組織建設，不斷鞏固黨的執政基礎。迪慶州各族人民始終堅信：只有在黨的民族宗教政策的指引下，才能維護迪慶州的穩定；只有在黨的堅強領導下，維護祖國的統一，各族人民才能在社會主義大家庭中共同進步和繁榮。為了加快推進藏區農村黨建工程，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，迪慶州通過云嶺先鋒工程、邊疆黨建長廊建設、創先爭優活動、四群工作等，切實加強基層黨組織和黨員隊伍建設；選好配強基層黨組織書記，充分發揮帶動一方發展和穩定的作用。全州193個村（居）委會黨支部改設為黨總支，有10名黨員、100名村民以上的村民小組新設立了779個黨支部，實現了村委會干部90%、村民小組長95%是黨員和無“黨員空白村民小組”的目標。全州黨組織覆蓋面進一步擴大，真正做到哪里有黨員，哪里就有黨的組織；哪里有群眾，哪里就有黨的工作，基層黨組織成為藏區穩定的堅固基石。農村黨員要按照要求，不斷提高自身素質，磨煉自己帶領群眾脫貧致富、維護穩定、保護生態的本領，成為藏區建設社會主義新農村的中堅力量。

四、迪慶州民族團結進步示范區創建面臨的困難

（一）經濟社會發育程度低，貧困面大，貧困程度深

迪慶州是國家支持的“三區三州”深度貧困地區之一，全州都屬于國家扶貧工作重點縣（市），云南省扶貧開發工作的重點對象。歷史上迪慶州深受“政教合一”和封建農奴制的影響，長期處于封閉落后的狀態；加之迪慶州地處高原，平均海拔3340米，年平均氣溫在5-6℃，年霜期達200多天，生存環境惡劣；迪慶地處橫斷山脈腹地，絕大多數人口分布在自然條件差的高寒山區或半山區，基礎設施相對落后，發展產業難度大，農民增收困難。截至2019年1月，迪慶州有147個貧困村（含63個深度貧困村），建檔立卡戶19630戶、93998人，其中未脫貧人口有3193戶、10586人，貧困發生率仍然較高。

（二）維護民族團結，保持社會穩定任務重

長期以來，迪慶州都是民族團結和社會穩定的重點區域。解放后，迪慶州先后發生過3次較大規模的武裝叛亂，有2000余人隨達賴叛逃，20多人成為達賴集團的骨干分子。特別是“3·14”事件以后，達賴集團加緊對迪慶州實施分裂破壞活動，專門召開“云南會議”，妄圖打破迪慶州長期穩定的局面，由此而來的“護法神”供廢之爭、民族與宗教問題交織放大、傳統與非傳統安全因素相互助長等情況和態勢凸顯，維穩形勢異常嚴峻。

五、迪慶州推進民族團結進步示范區創建的對策

（一）強化基礎設施建設，鞏固精準脫貧成效

1.進一步推進“十百千萬”工程。抓住2018年11月國務院第五次大督查時給予迪慶州“扎實推進藏區民族團結進步示范區經驗做法”的通報表揚的機遇，以“十百千萬”工程為載體，進一步完善迪慶州邊遠山區的基礎設施建設，加大民族文化傳承資金投入。

2.堅決打贏脫貧攻堅戰。通過“精準扶貧”，加大對基礎設施、教育、產業、醫療、住房、等方面的投入，強化職業培訓力度，改變貧困地區“輸血式扶貧”模式。2019年2月，香格里拉市、德欽縣已通過州級、省級驗收，脫貧摘帽。2019年，計劃維西縣40個貧困村出列，實現脫貧摘帽。

（二）調整經濟結構，增強發展后勁，加快發展步伐

積極向國家和省爭取邊疆少數民族地區的優惠政策。全面推進“農村特困居民最低生活保障工程”“藏區高原農牧民學生救助工程”“農民健康工程”、農村民居“地震安全工程”等一系列惠民工程。爭取優先在全州少數民族聚居、人口較少民族、特困民族和散居民族分布的山區和高寒區域安排基礎設施和公益性項目，推進經濟結構進一步調整；大力發展鄉村特色產業，從政策、資金、項目等方面加大扶持力度，實行分類指導，因地制宜，梯次推進，加快發展步伐，著力解決最現實、最根本、最迫切的困難，不斷改善各民族的生產生活條件。

（三）持續開展宣傳教育，構建民族團結進步創建長效機制

1.堅持開展“千促”主體實踐活動。繼續扎實推進千名干部駐村入戶促團結“千促”主題實踐活動，不斷筑牢全州各族群眾民族團結和社會穩定的思想根基。在維護祖國統一前提下，各民族相互包容、相互尊重、彼此認同和友好相處，為迪慶藏區社會穩定、民族團結、經濟發展的良好局面提供平臺。

2.大力開展民族團結教育活動。繼續依托精準扶貧、“迪慶精神”宣講、各類培訓班、三月維穩月等開展民族團結教育活動；通過民族團結進步創建進機關、進社區、進鄉鎮、進學校、進醫院、進軍營、進企業、進寺觀教堂、進旅游景區，以樹立典型、打造亮點、總結經驗、強化措施等方式為載體，進一步加大對民族團結進步的宣傳。繼續在寺廟開展愛國主義教育、法制宣傳教育等主題教育活動，把宗教人員法制宣傳教育工作納入制度化、常態化和規范化軌道。

3.針對不同的社會層次開展主題教育。在農村開展“幸福思源、脫貧感恩”教育，在干部中開展“命運靠忠誠、前程看民心”教育，在學校開展“繼承革命傳統，建設美好家園”教育，在寺院開展“出家守法戒、修行利國民”教育，打牢思想基礎。

（四）積極探索和創新藏傳佛教寺院的管理機制，鞏固平安寺院創建活動成效

1.加強寺廟“民管會”建設。高度重視寺廟民主管理委員會委員的選配和建設，堅持嚴格把關，把政治上靠得住、佛學上有造詣、品德上能服眾的高僧大德充實到民主管理委員會班子，發揚愛國愛教的優良傳統，提高寺院民主管理委員會的領導地位。

2.強化制度建設。認真實施《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》及其實施細則，根據寺廟愛國主義教育活動提出的要求和全州各寺院的實際，松贊林寺、東竹林寺等影響較大、僧眾較多的寺院通過了《寺院管理試行辦法》《財務管理制度》《財產管理制度》《學習制度》《會議制度》《安全、消防、衛生環境保護制度》，內容涵蓋了寺院建設、教務活動、以寺養寺、僧人管理等各個方面。

3.重視培養、團結和使用愛國宗教人士。到目前為止，全州有90多名僧人在省、州、縣人大、政協和愛國宗教團體中擔任各類職務，在處理一些熱點難點問題的過程中發揮了重要作用。今后，要加大對藏傳佛教界代表人士的培養力度，辦好云南省佛學院迪慶藏傳佛教分院，出臺《迪慶州平安和諧先進寺廟和愛國守法模范僧尼評選辦法（試行）》，充分發揮愛國愛教宗教代表人士的積極作用。

4.始終堅持黨的宗教信仰自由政策，把寺院管理主動權牢牢掌握在黨和政府手中。全面落實分級負責的屬地管理職責，加強寺廟的外部管理。成立寺院管理局、重點寺院派出所，形成州、縣、鄉、村分級負責的管理網絡。實行景區、寺院、社區“三位”一體的管理模式，進一步規范僧籍管理、活佛管理、僧尼出入境管理、學經班管理、境內活動管理、財務管理、重大宗教活動管理和宗教場所管理。

5.繼續開展平安寺院創建活動。深入各宗教活動場所（點）宣傳平安創建活動的意義、目標，使各個宗教活動場所（點）的僧尼都知曉且自覺地投入活動中，營造廣大僧眾共建“平安寺院”的和諧氛圍；充分發揮各個管理部門的職能作用，按照“誰主管、誰負責”的原則，開展寺院治安防范及寺院維護穩定工作，為創建“平安寺院”奠定堅實基礎；與寺院、堂點簽訂《平安和諧寺院堂點365天責任書》，對重點寺院的工作、重點問題的處理、重點人物的教育等形成人人肩上有責任、人人都要負責任的管理體系；加強宗教寺院堂點愛國力量建設，充分發揮愛國宗教人士在宗教工作中不可替代的特殊作用。

6.堅持管理與服務并重，在服務中實現管理。充分尊重群眾的宗教信仰自由，將寺院建設納入公共服務體系，讓信教群眾和僧尼共享改革發展成果。把僧尼視同一般群眾，均等享有社會公共服務，切實解決寺院僧尼的實際困難，建立起絕大多數信教群眾及教職人員對黨和國家的衷心擁護，建立起對中華人民共和國和中華民族的核心認同。