陸良縣農村空巢老人問題研究

梅石存

（中共陸良縣委黨校 教研室，云南 陸良 655600）

進入21世紀，我國經濟社會事業不斷發展的同時，也迎來了人口老齡化的社會問題，我國的老齡化又是“未富先老”，無形中給社會經濟的發展帶來巨大的壓力，正如習總書記指出：“我國老年人口增加很快，老年服務產業發展還比較滯后，”［1］“要完善制度、改進工作，推動養老事業多元化、多樣化發展。”［2］做好老齡工作，“事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。”截至2018年底，我國60歲及以上老年人口已達2.49億，占總人口的17.9%，這就意味著每6個中國人中，就有1位老年人。陸良縣位于云南東部，轄7鎮2鄉2街道1華僑管理區，112個行政村，36個社區，總面積2018平方公里，2018年底全縣總人口69.18萬人，60歲以上老年人10.4萬人，占全縣總人數的14.3%。農村老年人有7.12萬人，占老年人口的72.7%。其中，空巢老人13301人、獨居老人8675人、失能老人12093人、“五保”老人2669人，是曲靖市最早進入老齡化的縣之一，預計到2020年老年人將達11.6萬人，占陸良縣總人口的19.6.%。陸良是個農業大縣，財政弱縣，為了緩解人多地少、資源匱乏、經濟發展艱難的現狀，縣委、政府積極組織人員到發達地區打工，許多群眾通過各種途徑尋找適合自己的工作。許多青壯年外出打工，導致農村人口高齡化、空巢化、獨居化程度逐年加深。目前，陸良縣農村的空巢老人家庭有8000余戶。為了實現習近平總書記提出的“讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”［3］的要求，陸良縣委、政府積極探索關愛空巢老人的方式方法，努力尋找欠發達地區農業縣農村空巢老人居家養老的新路子。

一、陸良縣關愛農村空巢老人的舉措和成效

（一）領導關心，形成合力

陸良縣委、政府在加快推進和諧社會建設的進程中，把關愛老齡人口，特別是空巢老人列入工作日程，明確由縣民政局、人口與計生委、老齡委為負責居家養老的工作部門，制定了《陸良縣居家養老服務實施意見》《關于推行村、社區居家養老試點工作的實施方案》，要求陸良縣各級黨委政府將老齡事業納入經濟社會發展規劃，納入黨政議事日程，納入財政預算，納入文明創建活動和和諧社會建設，納入社會勞動、醫療保險等綜合保障體系，要求社會志愿服務工作隊牽頭組織志愿者隊伍，以“一幫一”或“多幫一”的志愿服務方式，為空巢老人提供服務。為確保真情關愛活動落到實處，縣級領導親自參加關愛農村空巢老人的志愿服務活動。

（二）加大基礎設施建設，為老年人提供活動平臺

“十三五”以來，陸良縣在財政十分困難的情況下，積極采取改造修繕閑置校舍等方法，整合社會資源；通過“單位擠一點，村社自籌一點，鄉鎮補一點，社會贊助一點，向上級要一點，老體協獎勵一點”的辦法，多渠道籌措資金，初步形成了政府主導、社會參與的多元化投資機制，爭取上級各類項目投資200余萬元，各鄉鎮（街道辦）支持老年體育事業發展專項經費500余萬元，企業和個人向各級基層老年活動設施捐贈資金450余萬元，拉動地方政府和社會投資1000余萬元，用于老年體育場地建設，建成村級老年活動中心（站）351個，規劃建設大中小不同規模、多功能的老年人健身場地206個，門球場92塊（農村67塊）；地擲球場61塊（農村49塊），鄉鎮（街道辦）完成了“四個一”工程、村委會（社區）完成了“三個一”工程。現在陸良縣共有老年體育協會190個，148個村委會（社區）都成立老年體育組織，加入各協會的會員達66188人。

（三）整合資源，擴充服務隊伍

1.廣泛動員社會力量參與。陸良縣委、政府要求各鄉鎮和華僑農場根據各自實際，按志愿服務內容和志愿者相關條件，廣泛動員所屬單位（社區）干部職工、居民群眾，尤其是具有專業特長的人員加入志愿服務組織，參與志愿服務活動。

2.面向全社會公開招募志愿者。明確志愿服務的內容、時間、標準、要求和各方的權利、義務，根據志愿者的特長或意愿分類登記注冊，組成若干支特色鮮明的專業志愿服務隊；建立陸良縣志愿服務隊伍注冊信息數據庫，為加入“中華志愿者”協會奠定基礎。

3.強化養老服務人才培訓。2010—2017年，全縣舉辦了10期養老護理員職業資格培訓班，976人取得人社部門頒發的《養老護理員職業資格證書》（初級），其中，80人獲中級職業資格證書，提高了養老服務從業人員的專業服務水平，為28個居家養老服務中心提供了66個政府公益性崗位；組織有關人員參加全國、省、市組織的老齡系統干部培訓10期、158人次，強化了社會養老服務人才隊伍建設，緩解了基層養老服務人員不足、專業技能弱的難題。

（四）實施“五心”服務，突出工作重點

1.生活照料，讓空巢老人“稱心”。目前，陸良縣空巢老人已免費用上了“電子保姆”，呼叫服務項目涵蓋了醫療急救、各類咨詢、家政服務、防盜報警、商品配送等親情服務，許多空巢老人足不出戶就可以得到各種幫助。陸良縣有50個村委會（社區）開辦了56個“老年幸福餐桌”，日均為2460余名老年人提供就餐服務。在運作過程中，堅持明算賬、算細賬，詳細公布各“老年幸福餐桌”伙食標準、交費標準、補助情況等，并對生病、殘疾等老年人實行無償送飯上門，從根本上有效破解了農村老人“吃飯難”的問題。

2.心靈治療，讓空巢老人“舒心”。第一，打開老人心結。空巢老人獨自在家，時間一長，容易出現心理疾病，陸良縣委、政府要求志愿者們根據自己的專長，定期或不定期通過電話、讀報、聊天、談心等方式，讓老人們訴苦有人聽，聊天有人陪，盡力為空巢老人疏解壓力。第二，破解空巢老人節假日思親之苦。逢年過節，縣、鄉鎮、村委會（社區）及志愿者把空巢老人團聚在一起，送上節日慰問品，陪老人唱歌、猜謎語、聊家常、聽老人講故事等，努力使空巢老人度過一個個溫馨的節假日，讓老人們感受黨和政府的溫暖，世間的真情。

3.真情關愛，讓空巢老人“暖心”。陸良縣村委會（社區）衛生服務站基本完成了空巢老人《健康檔案》，村級醫務人員定期或定點為空巢老人體檢身體、監控慢性病；鄉鎮中心衛生院定期開展老年健康保健知識講座，為空巢老人提供義診、保健咨詢等服務。陸良縣中醫院、人民醫院等10家醫療單位的50余名醫務工作者，積極開展志愿義診活動，為近500名空巢、獨居、特困老人提供醫療服務，贈送了價值2萬余元的藥品。

4.法律援助，讓空巢老人“安心”。第一，陸良縣按照就近就便的原則，在村、社區免費宣傳法律知識。第二，提供司法援助。動員法律界人士為有需求的空巢老人免費提供法律咨詢和援助。第三，保護空巢老人的生命財產安全。要求綜治辦加強對空巢老人的重點關注和監護，多上門詢問，經常檢查防盜報警裝置。

5.搭建活動平臺，讓空巢老人“開心”。為了增加老人的幸福感，陸良縣委、政府除了加強農村活動場所建設，還要求有關團體組織各種活動，積極引導空巢老人參與文體活動，鼓勵他們走出家門，融入社會。第一，積極組織文體活動。開展老年人健身比賽，如門球、康樂球等；組織大型、系列的老年合唱比賽、文藝演出及書畫展等活動；組建各類老年文體團隊，派專業人員進行輔導。第二，深入開展“敬老文明號”創建活動，樹立和表彰尊老愛老敬老先進典型。陸良縣有3人獲得全國“敬老愛老助老模范人物”稱號；2人獲得全國“最美志愿者”稱號；1人榮獲全省十大孝星稱號。2015年，陸良縣委、政府評選表彰了“陸良十大孝星”“陸良十佳老人”，形成人人尊重、關心、關愛老年人的良好社會氛圍。第三，組織外出參觀旅游。定期或不定期組織空巢老人參觀旅游，感受改革開放的豐碩成果。例如，中樞街道辦事處、三岔河鎮等，通過村（社區）組織老人到港澳、北京、天津、華東五市等地旅游參觀。

（五）貼近實際，開展醫養結合

陸良縣成立了醫養結合試點工作領導小組，并于2017年3月在三岔河鎮開展醫養結合試點工作，現已形成有制度、有規程、有運作、可復制、可推廣的醫養結合新模式，據此制定了《陸良縣衛生和計劃生育局關于家庭醫生簽約服務實施細則》。縣級醫療機構與鄉鎮衛生院組建簽約服務團隊108支，已完成簽約服務224328人，簽約率占縣常住人口的35.12%。積極推進醫養融合發展，11家農村敬老院與鄉鎮衛生院簽訂合作協議，13個居家養老服務中心（互助站）納入醫養結合范圍，已建成醫養示范點26個，占村（社區）總數的四分之一；在養老機構設立衛生室26個。依托養老機構為7.6萬人次開展了老年病檢查、健康咨詢、親情關懷等特色服務，并以失能、半失能、慢性病患者、建檔立卡貧困人口為重點，全面推行家庭醫生簽約服務，積極開展家庭病床建設，為2678名老年人提供上門醫療服務，走出了一條符合陸良縣實際的醫養結合、幸福養老示范新路子。

二、陸良縣關愛農村空巢老人工作面臨的問題

（一）重視不夠，認識不到位

由于陸良縣是個高原平壩，自然條件相對較好，社會各界對人口老齡化趨勢沒有引起足夠的重視，加上農村的許多老人，即便是60、70歲還能自食其力，有的老人80多歲還能做家務，所以，從家庭到各級領導，還沒有充分認識到人口老齡化將會成為影響地方經濟社會發展的社會問題。

（二）機構不健全，力量待加強

陸良縣的養老服務工作主要由縣民政局有關科室及縣老齡委負責，以政策性指導和幫扶為主。民政局的工作人員還有其他業務要處理，老齡委僅有5人，年齡偏大。很明顯，這種狀況很難適應人口老齡化、空巢老人逐年增長的要求。

（三）財政投入有限，養老服務體系基礎薄弱

2018年，陸良縣地方一般預算收入僅7.78億元，保工資就要16個億左右，財政投入難。第一，資金保障和籌措機制不健全，無法滿足農村養老服務事業發展的客觀需求。第二，養老床位缺口大。云南省、曲靖市要求鄉鎮到2020年，每1000位農村老人要有40個養老床位，到2018年底，還不足20個床位。第三，農村基礎設施薄弱，人才流失嚴重。由于受地理、歷史、交通和自然等客觀因素的影響，部分基層醫療衛生及養老服務機構基礎設施較差，專業技術人員待遇偏低，沒有納入社保，導致難以留住人才。第四，政府補貼不到位，民辦養老機構擴大難，難以形成完善的養老服務體系。

（四）安全教育不到位

陸良縣雖然要求綜治辦關注空巢老人的安全，村委會也進行了一些有關安全的教育和防范，但針對老人特別是空巢老人的安全教育欠缺。

1.人身與財產安全防范教育不到位。農村空巢老人年齡偏大，反應慢，記憶力不好，大多是獨門獨院居住，又由于常年生活在“出門一把鎖，進門一盞燈”的狀態，生活孤獨寂寞，思想上缺乏防范意識，往往成為犯罪分子實施犯罪的重點對象。

2.疾病急救意識和措施欠缺。空巢老人由于體弱多病，身邊又沒有親人，如果身體出現不適，沒有辦法及時送醫院，老人自身對一些老年疾病的日常用藥和伸手就能解決的防范措施沒有準備，導致每年都有空巢老人因心肌梗塞、腦血栓等急病，因為搶救不及時而病逝的案例。

3.安全用電與燒煤意識缺乏。農村空巢老人文盲較多，許多家庭線路老化，加之家用電器使用不規范，導致用電火災不時發生；燒煤隱患更是防不勝防，煤氣中毒時有出現。

（五）農村社會養老機制不健全

1.重大疾病保險措施不完善，導致子女互相推諉，不愿照顧體弱多病的老人。根據近4年來陸良縣65歲以上農村老年人口體檢顯示，農村空巢老人中，長年患病的比率高達70%－80%，雖然大部分老人參加了新農村合作醫療，但由于報銷比例低，養老保險制度不健全，老人們基本沒人購買商業醫療保險，一旦生病，醫藥費的支付、照顧和看護，仍需子女負責。許多老人怕給兒女添負擔，通常都是小病忍，大病拖，但隨著人老體衰，自理能力逐步減弱，許多慢性疾病纏身，兒女們常常因為贍養、照顧老人互相爭吵、推諉，意圖逃避贍養老人的責任。

2.養老保險意識缺乏。農村空巢老人養老經濟來源主要有三個方面：第一，子女給的生活費。子女外出打工，有良心的子女每月會給老人一點生活費，但有些子女一年給的生活費不足500元，極少部分子女一毛不拔。第二，自己存的養老錢。雖然大家都有存錢養老的意識，但中國父母對子女無私奉獻的精神，管了兒子還要管孫子，等到年老多病時，才發現自己的積蓄十分有限，有的老人身無分文。第三，政府給的養老補貼。農村老人非常感激現在的國家政策，可每月85元的政府養老錢，對年老體弱的老人來說，基本只能解決油鹽費；有些老人的補貼卡被子女控制，養老錢佷難拿到或全額到手。農村老人大多沒有參加社會養老保險，無形中老人的養老缺失了一份有效保障。

三、陸良縣切實做好關愛農村空巢老人工作的策略

（一）深化認識，高度重視，明確職責

老年人是社會的寶貴財富，是構建和諧社會的重要力量，陸良縣各級黨委、政府要從構建和諧社會的高度，充分認識養老服務工作的重要性，切實加強對養老服務工作的領導。

1.加強領導，抓好落實。成立以分管副縣長為組長的居家養老服務工作領導小組，負責研究制定陸良縣居家養老服務工作中的重大事項和突出問題。各鄉鎮不僅要成立居家養老服務工作領導小組，還必須強調由鄉鎮黨委書記任組長，由黨委副書記主抓居家養老服務工作。村委會（社區）要相應成立居家養老服務工作班子，明確書記、主任主抓養老服務工作。

2.加大財政投入。養老服務工作是個微利或無利的行業，必須實行政府主導，不僅要加大公辦居家養老服務機構、完善居家養老設施建設及政府購買服務對象的補貼，還要加大居家養老服務人員及社會力量興辦居家養老服務機構的補貼。

（二）強化宣傳，營造居家養老良好氛圍

由于受中國傳統思想的影響，又顧及子女的顏面，還考慮費用的問題，農村空巢老人雖然獨居非常寂寞，但仍希望在家養老。為了使老人能舒心的居家養老，必須加大居家養老宣傳力度。

1.加強傳統家庭美德的宣傳教育。村委會和社區要開展“道德講堂”，加強“家風家教”“尊老愛幼、孝敬老人”的思想教育，結合“社會主義核心價值觀”“鄉村振興戰略”的宣傳，促使“尊老愛幼、孝敬老人”的思想入心入腦。通過中小學在校學生的思想政治教育，發揮“小手牽大手”的作用。

2.加大輿論曝光力度，揚善懲惡。要加大新聞媒體、信息平臺的曝光力度。兒女們細心照顧老人的，要給予大力宣傳和表揚，樹榜樣；對不孝敬老人的子女，要給予以譴責和批評，立典型，起到懲惡揚善的效應。

3.強化法治宣傳，維護空巢老人的合法權益。空巢老年反映較多且難于解決的還是維權問題，為此，除了宣傳維護老年人合法權益，對不良行為進行曝光、懲處外，要從實際利益的觸動上下手，加大老年人的維權力度。第一，要充分發揮基層組織的力量，重處不養老行為；明確如果不養老，集體有權收回老人的宅基地和承包地。第二，公檢法要開通空巢老人的維權綠色通道，只要有投訴，就可受理。第三，司法部門要為空巢老人提供援助。因為空巢老人是弱勢群體中的弱勢，如果沒有司法援助，他們根本沒有辦法運用法律武器來維護自身的合法權益。

（三）加強農村社會養老保障體系建設

隨著老齡化程度的不斷加深，空巢老人的不斷增多，建立農村社會養老保障體系已刻不容緩。

1.擴大居民最低生活保障范圍。雖然陸良縣已給80歲以上的農村老人辦了低保，可仍有許多不到80歲的農村空巢老人生活比較困難。為此，要進一步拓寬享受最低生活保障對象的范圍，凡符合農村“低保”條件的空巢老人，要應保盡保。

2.強力推進社會養老保險。加大養老保險宣傳，讓農村人口在年輕的時候就盡力為自己買一份無憂的“養老飯卡”。政府要加大對居民社會養老保險的扶持力度，通過系列優惠政策，吸引廣大農民從年輕時候就開始參加社會養老保險，促進農村家庭由孝心養老向制度養老轉變。要求農村人口從有獨立收入之后就要購買養老保險，有老人的家庭子女必須參加養老保險，否則取消一家人能享受的優惠政策，為完善社會保障體系打下良好基礎。加大農村社會醫療保險體系建設，促進農村社會醫療保險健康發展，防止“因病致貧”“因病返貧”。

3.加快養老服務設施建設。多年來，陸良縣共投入2.76億元，建成老年公寓2個、民政福利院1個、縣級中心敬老院1個、農村敬老院11個、居家養老服務中心互助養老服務站84個，民辦養老機構2個，在院人數306人，服務老年人36500人；居家養老服務覆蓋率達56.8%，擁有養老床位1940張，每千名老年人擁有19.4張。但這個狀況與陸良縣老年人的實際需求相差太大，2020年要達到農村每1000名老年人40個床位的養老服務要求，還需要下大力氣去做。

4.健全關愛空巢老人志愿服務考評激勵體系。在實施志愿者注冊制度的基礎上，要將關愛空巢老人志愿服務單獨列項，健全該項目的志愿服務考評激勵體系。同時，要將先進志愿者組織、優秀志愿者列入陸良縣“身邊好人”評選、表彰先進典型的范圍，形成良性循環的激勵機制。

（四）完善基層社會化養老服務體系

1.健全養老服務組織網絡。要按照政府主導、部門協同的工作思路，明確具體牽頭單位，發揮相關部門優勢，依托區域養老機構、社區服務、醫療衛生、老年活動等服務設施，逐步形成覆蓋城鄉、滿足不同養老服務需求的網絡。

2.建立健全空巢老人家庭檔案。一份檔案就是一個服務點，有了這些檔案，服務者就能對空巢老人的情況心中有數，利于為空巢老人提供相應服務。基于此，要利用云南省老年信息系統，盡快建立農村空巢老人家庭檔案。

3.支持社會力量興辦養老服務機構。制定優惠政策，鼓勵企事業單位、社會組織、個人等社會力量投資興辦醫養結合的綜合性養老機構，盡力為民辦養老機構解決困難。第一，適當放寬信貸條件，提供優惠利率，如有可能，財政要給一定的貼息補助，解決社會融資難問題。第二，解決土地供應問題。要保障民辦養老機構的用地需求，實行優惠地價，甚至可以按照公益性用地予以征用，優先辦理農用地轉用和土地征收手續，減免相關的地方性收費。當然，也要禁止將養老服務用地變相作為商業地產開發。

（五）著力實現養老服務隊伍的專業化

1.打造一支熱心于居家養老服務的專業隊伍。養老服務工作并非想干就能干好的，除了有愛心、耐心，還需要護理、醫療、保健、營養等一整套專業知識、能力和技巧，所以，在養老服務工作中，要加強對服務人員的專業知識和技能培訓，努力建設一支有愛心、懂業務、能敬業的高素質的專業服務隊伍。

2.開展在職人員的教育培訓。開展規范、系統的養老服務在職人員專業技能培訓，不斷提高服務隊伍的專業化水平。要把業務好、能力強、有愛心的在職人員派出去學習，形成一股積極向上的內生動力。請有關專家到養老服務機構進行講座和培訓，促使服務人員提高自身的職業道德和專業水平。

3.切實解決基層服務人員的后顧之憂。第一，加大財政投入，完善基層特別是山區衛生及養老服務中心的基礎設施建設，為留住人打好基礎。第二，設立公益崗位，使服務基層得到回報。第三，改善村級衛生服務人員待遇，并盡可能納入社保體系。第四，對在基層醫療、養老服務機構工作的人員參加公務員及事業單位考試，可以給予獎勵分、優先錄取等特殊照顧。

（六）強化空巢老人社會關愛機制建設

“尊老敬老是中華民族的傳統美德，愛老助老是全社會的共同責任。”［4］家家有老人，人人都會老，只有全社會關愛老人，才能構建一個美滿、和諧、友愛社會主義大家庭，體現社會主義制度的優越性。

1.開展鄰里關愛活動。中國有句古話：遠親不如近鄰，因為“近鄰”近，利于關愛活動的開展；因為“近鄰”知根知底，利于彼此之間的溝通。陸良縣三岔河鎮太平社區等以“就近組織”“結對服務”為主要方式，為社區400余名70歲以上獨居老人、80歲以上空巢老人提供互助服務。

2.引導老年人結對幫扶。因為大多數人在進入晚年后，最怕孤獨、寂寞，更怕拖累家庭，成為子女的“負擔”，如何緩解老年人的心里壓力，老年人之間的互助是個非常好的方式。因為老年人之間有太多的共同點，互動話題多，容易產生共鳴，所以，要通過建立老人互助小組，促進老年人之間的優勢互補，解決許多空巢老人的后顧之憂。

3.黨員干部帶頭義務幫護。構建和諧社會，就要讓農村空巢老人這個弱勢群體“老有所養”“老有所依”。為此，要充分發揮基層黨支部的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，黨員、干部要率先同轄區內的空巢老人實現“一幫一”的義務監護和幫扶，以少帶多，以點帶面，形成各種社會力量共同參與的義務幫扶制度。

總之，陸良縣委、縣政府遵照黨的十九大提出的“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”要求，堅持“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”［5］，堅持“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”［6］，圍繞“六個老有”工作目標，以居家為基礎，社區為依托，機構為補充，醫養融合為重點，廣泛開展“推進志愿服務、情暖空巢老人”活動，積極探索適合陸良縣特點的農村空巢老人居家養老服務模式，走出一條“讓廣大老年人都能健康、愉快地安享晚年，實現社會的和諧發展”［7］的新路子，譜寫一曲真情關愛農村空巢老人的新篇章。