大理州森林資源管理創新問題研究

楊 穎

（中共大理州委黨校 函授部，云南 大理 671000）

“森林資源是陸地生態系統的主體和重要資源，是人類生存發展的重要生態保障。”森林具有制造氧氣、吸收二氧化碳、保持水土、涵養水源、調節氣候、防風固沙、保護生物多樣性等作用。管理好森林資源是生態文明建設的重要保障，能夠維護國家乃至全球的氣候安全和生態安全。大理州有森林資源方面的生態優勢，但生態環境脆弱，立地條件差，造林難度大。實施“三個全覆蓋”的森林資源管理創新，就要改變以前“被動式發現，運動式查處”的舊模式，實現監測全覆蓋、核查全覆蓋和執法全覆蓋。一是利用大數據先進技術——高清衛星遙感地圖兩期變化比對，形成林地變化的衛片疑似圖斑，進而判讀，監測林地使用、林木采伐和毀林開荒等情況。二是對疑似變化圖斑進行現地核查確認。三是查處各類破壞森林資源的違法行為，這是智慧化管理森林資源的新模式。大理州率先承擔起云南省“三個全覆蓋”試點，取得顯著成效，形成一套新機制、新模式、新手段、新技術，通過技術和管理創新，真正落實“用最嚴格的制度，最嚴密的法治保護生態環境”，但仍存在很多困難。基于此，要以習近平生態文明思想為遵循，不斷探索新時代的森林資源管理思路和對策，以期形成森林資源管理長效機制。

一、大理州森林資源的特點

（一）森林面積分布均衡，蓄積集中在西部

大理州森林總體分布均衡。東部為滇中、滇東高原半濕潤常綠闊葉林、云南松林區，范圍包括鶴慶、賓川、大理、祥云、彌渡5縣（市）全境以及劍川、洱源、巍山、南澗4縣東部，天然植被較少，森林覆蓋率相對較低；西部為滇西橫斷山半濕潤常綠闊葉林區，范圍包括劍川縣和洱源縣的西部、漾濞縣和永平縣全境、云龍縣北部、中部和南部、巍山縣西部、南澗縣西南部，山地植被類型多。森林蓄積主要集中在西部，其中，云龍、永平、漾濞、洱源4縣森林蓄積占全州蓄積的52.1%。

（二）森林覆蓋率相關指標高

根據第八次全國森林資源調查，中國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%。同期，云南省森林面積1914.19萬公頃，森林覆蓋率50.03%；林地面積2501.04萬公頃，占國土面積的68.0%；森林蓄積16.93億立方米，活立木蓄積18.75億立方米。2018年，大理州森林面積173.37萬公頃，森林覆蓋率61.22%，森林蓄積量1.14億立方米，天然林面積89.63萬公頃、蓄積0.69億立方米。

（三）樹種以純林、針葉林為主

大理州喬木林（純林和混交林）面積153.46萬公頃，占90.9%。針葉林面積101.77萬公頃，占喬木林面積的66.3%。喬木林（純林、混交林）中齡林、近熟林的面積和蓄積分別占喬木林面積和蓄積的74.2%和79.2%。有林地中，幼齡林、中齡林面積比例達80.5%，蓄積比例達72.1%，近熟林、成熟林比例很小，可采資源少。

（四）喬木林單位蓄積小，經濟林增長迅猛

大理州喬木林單位蓄積為68.2立方米/公頃，年生長量僅2.9立方米/公頃，均低于全省平均值。2013年，大理州經濟林面積10.72萬公頃；2018年，經濟林總面積達56.50萬公頃，其中，核桃面積51萬公頃，占經濟林面積的90.3%。

二、大理州創新森林資源管理的舉措和成效

（一）統一思想，高位推進森林資源管理創新

“三個全覆蓋”試點，由國家林業局和云南省林業廳高位推進、部署，大理州各級黨委、政府及各級林業主管部門、規劃調查單位、森林公安等部門高度重視，全面貫徹落實習近平總書記考察大理重要指示，切實踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，遵循最嚴格的制度、最嚴明的法治，扛起生態文明建設標兵大旗，按照“一崗雙責、黨政同責”原則，主要領導親自抓，分管領導具體抓，各級各部門聯合推進，制定工作方案和技術方案，配齊力量，強化保障，層層壓實責任，突出問題導向、緊盯問題查原因、抓整改、嚴問責。

（二）健全機構，順利推進森林資源管理創新

大理州在“三個全覆蓋”試點工作中，健全機構，明確責任，突出政府在森林資源管理上的主體責任。一是成立了以政府分管領導為組長，分管副秘書長、副主任及林業局主要負責人為副組長的領導機構和工作組，強化領導機構職責和任務時限，層層壓實責任。二是鄉（鎮）履行森林資源管理轄區責任，成立由鄉（鎮）長任組長，分管副鄉（鎮）長任副組長，林業站站長、村委會（社區）為成員的組織機構，負責轄區內“三個全覆蓋”工作：主要責任人是鄉鎮長，直接責任人是分管副鄉鎮長，落實監管責任；具體責任人是林業工作站站長，負責對森林資源的日常巡查、核查、管理，對各類森林資源違法行為做到早發現、早制止、早上報。三是森林公安承擔查辦森林資源違法行為的主體責任，鄉鎮林業站、林政稽查隊等配合查辦林業行政案件。四是由林業行政主管部門為森林資源監測和核查全覆蓋提供技術指導和培訓，為各鄉鎮和森林公安的現場調查和執法全覆蓋提供技術支撐。

（三）完善制度，有序推進森林資源管理創新

一是分別制定森林資源管理“三個全覆蓋”試點工作及分項工作方案，確保三項工作有序推進。二是健全會議制度，安排部署有啟動會，推進工作總結提升有推進會和培訓會，發現問題、解決問題有領導組聯席會。三是嚴格執行技術規程、操作細則和質量管理辦法及相關法律法規，落實各項管理措施。四是制定了建設項目使用林地報件審查審核制度，確保項目用地合法、合規、合理；實行使用林地州級現地核查、抽查制度，調控屬地林地定額或停止經營性項目的審批；制定規范重點重大建設項目使用林地的工作方案。五是制定分級通報、分級約談、分級督辦破壞森林資源案件的工作制度，強化監督、司法、執紀問責等工作的銜接。六是建立州級“三個全覆蓋”工作督查制度。七是建立信息公開制度，定期公布森林資源保護發展情況。八是明確執法全覆蓋試點工作中分類處置方案，做到有法可依、有章可循。

（四）技術先進，智慧化推進森林資源管理創新

利用大數據先進技術，依據兩期衛星遙感地圖、全國林地“一張圖”和GPS技術，用高清衛星影像變化比對監測林地變化，實現“天上看，地下查”，全面準確摸清大理州森林資源家底，為認識森林資源規模、資源狀況、管理和利用提供必要信息，為生態文明建設、綠色發展、縣域經濟考核評價，完善林地“一張圖”、林地保護利用規劃修編、謀劃林業發展提供可靠依據。摸清了近幾年來大理州森林變化情況，確保疑似變化圖斑及涉嫌違法圖斑事事有交代，件件有落實，改變了過去低效率、被動式管理方式，推動著森林資源管理體制創新，開啟了智慧化管理森林資源的時代。

（五）分類處置，有效推進森林資源管理創新

為有效推進管理創新，大理州擬定了《關于切實做好疑似變化圖斑依法分類處置工作的意見》，一是要求各縣市按照“尊重歷史、面對現實、依法依規、分類處置”的原則，澄清底數，對核查出的問題圖斑分類整理，認真分析研判，查清問題圖斑性質。二是將疑似變化圖斑分為七類，即關于開墾林地疑似變化圖斑，關于搶險救災、林區道路、供水、農村居民建蓋住房等公共事業、民生項目疑似變化圖斑，關于自然保護區、森林公園、濕地等疑似變化圖斑，關于非煤礦山疑似變化圖斑，關于其他經營性建設項目疑似變化圖斑，關于林業、國土等部門相關規劃重疊的疑似變化圖斑，關于臨時占用林地到期的疑似變化圖斑。三是根據不同的疑似變化圖斑，制定分類處置方案。四是及時依法分類查處各類破壞森林資源的違法行為，妥善處置歷史遺留問題。

（六）合力執法，圓滿完成森林資源管理創新

森林公安負責森林資源執法全覆蓋工作。一是整合執法力量，各縣市轄區內林政、稽查、林檢、種苗、木材檢查、鄉鎮林業站等林業執法力量統一由森林公安管理調配、統籌協調管理。二是恢復大理州林業司法鑒定中心，針對疑難、重大、復雜案件，商請檢察機關提前介入。三是與國土、環保、水務等部門建立森林資源保護聯動聯合執法工作制度，各縣市森林公安局與同級檢察院建立聯席會議制度。四是指派林業技術人員為案件查辦提供技術支撐。

（七）率先示范，森林資源管理創新取得實效

大理州“三個全覆蓋”試點工作在云南省率先示范，取得實效，到2018年底，一是森林資源生態體系不斷完善。全州林地總面積214.14萬公頃，森林面積172.2萬公頃，經濟林面積56.50萬公頃，活立木總蓄積10670.2萬立方米，林木綠化率71%，生態公益林地面積92.35萬公頃，濕地總面積6.18萬公頃，共有自然保護區29個。二是林業產業發展迅速。全州新型林業經營主體達760家，國家級和省級126家，林下經濟經營面積13.3萬多公頃。全州林業總產值達211億元，核桃種植面積51萬多公頃，產量約33.9萬噸，產值約76億元，人均產值3609元。引進重樓、黑枸杞、羊肚菌等種植，林產業向著多樣化方向發展。三是推進重點林業生態工程。植樹造林4.07萬公頃，835萬多株，石漠化治理0.27萬公頃，新一輪退耕還林1.71萬公頃。四是實現了森林管理全覆蓋，重點管理97.8萬公頃，一般管理103.5萬公頃，森林生態效益補償70萬公頃，公益林管理站點建設11個。

三、大理州森林資源管理工作面臨的問題

（一）林業法律法規相對滯后，存在執法不嚴

全面推進依法治林是實施依法治國基本方略的本質要求。隨著經濟社會發展和新時代森林資源管理的發展變化，我國現行的林業法律法規的部分內容，已不適應對森林資源的規范管理和保護利用，與以生態建設為主的林業發展戰略要求不相適應。例如，《森林法》2009年修訂后就未修訂更新，濕地、林權保護管理等方面還沒有專門的法律或行政法規。某些法律條款及具體規定帶有計劃經濟體制的痕跡，明顯滯后于市場經濟條件下林業發展和行政執法的需要。同時，森林執法過程中還會遇到阻力，存在種種問題和困難，有的地方把保護森林資源與發展經濟對立起來。

（二）森林資源管理體制機制不健全

1.生態考核機制不完善，主體責任難落實。各級黨委和政府擔負著森林資源保護和管理的主體責任，由于缺乏相應的考核機制或者考核與保護目標不協調，導致相關責任邊界模糊或者有責任無細化考核。各級黨委領導班子在承擔相關森林資源管理工作責任上，缺乏決心和毅力，森林資源保護往往讓位于經濟發展。林業部門的前期工作不易被重視，意見受阻，改革乏力，森林資源監管經常處于“被動式發現，運動式查處”的尷尬局面。

2.目標責任制不健全，生態履職難到位。各級黨委政府及生態管理部門目標責任不明確、管轄不清，不敢真抓真管，履職難以到位。由于缺乏具體的目標和責任制度或者落實、監督不到位，各級黨委政府在森林資源管理上往往雷聲大雨點小，森林資源保護工作開展不順暢，從而導致森林資源監測與管理工作滯后于破壞事件，生態修復之路漫長且艱辛。

3.森林資源管理體制不健全，長效機制難建立。森林資源綜合調控管理在體制上不健全，部門之間難以形成合力，缺乏系統性長效保護機制。長期以來，森林資源管理涉及林業、環保、礦產、國土、城建、農業、水利等多部門，管理職能交叉、責任區分不明晰，管理缺乏連續性，資源利用規劃審批上沖突較多。管理體制的不順暢，嚴重制約保護管理；整體規劃協調缺乏，最后可能是管不了也管不住，甚至不敢管不愿意管。部分鄉鎮對屬地管理重視不夠，護林員管理不到位，對一些破壞森林資源的行為不能及時有效處置，基層管理薄弱。面對日益逼近生態保護紅線的壓力，完善森林資源管理和保護整體規劃、建立長效機制的迫在眉睫。

（三）森林資源管理的科技支撐不足

大理州地貌復雜多樣，山脈起伏，具有北溫帶至南亞熱帶6個氣候帶，是中國生物多樣性最為突出的地區之一。依靠傳統手段管理的難度大、效果差。當前，先進的衛星動態遙感數據技術，可以實現對森林資源實施精準有效的監測和管理，但使用的衛星影像清晰度不夠、部分衛星影像資料不全，時間周期長，數據挖掘能力不足，信息共享利用水平偏低，加之與新一代信息技術相適應的專業技術和管理人才儲備不足，導致判讀工作存在一定困難。森林資源監測急需的物聯網、云計算、大數據等方面的技術支持不夠。

（四）隊伍建設乏力，技術力量較薄弱

林業部門人才隊伍建設乏力，技術力量薄弱，無法滿足現代化森林資源管理和保護的需求。大理州森林覆蓋率高，試點工作涉及區域廣，巡查難度大，由于缺乏相關的專業人才，新技術、新方法在工作應用上存在困難。加之基層林業站隸屬關系變動頻繁，工作人員承擔多種職責，還要兼顧鄉鎮其他工作，普遍存在人員年齡老化、技術水平跟不上、工作經費難以保障、薪酬待遇低等問題，少部分還存在編制和身份問題。

（五）全民參與度低，社會合力難形成

由于大理州各縣市經濟發展相對滯后，森林資源管理保護與個人經濟利益矛盾調和更為艱難，沖突不斷，群眾的森林資源保護意識差；目前，政府在森林資源管理中處于主導地位，鄉鎮村和群眾保護森林資源還存在著政府依賴性，主動參與的積極性不夠，全社會參與率不高，主動保護森林資源的氛圍還未形成。基層群眾的主體作用沒有得到充分發揮，保護森林資源的社會合力難以形成。

四、新時代大理州加強森林資源管理的策略

（一）完善森林法律法規政策，加大依法治林力度

習近平總書記指出，要“用最嚴格的制度，最嚴密的法保治護生態環境”［1］，森林資源管理和保護必須依靠法治。

1.著力構建完備的相關法律法規體系。習近平強調：“森林是人類生存發展的重要生態保障。”［2］國家層面，要加強重點領域立法，將“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態規律當作制定法律的準則，據此修訂森林法、制定濕地保護條例等，完善涵蓋森林、濕地、生物多樣性等的森林法律法規體系。黨的十九大報告中提出要“完善天然林保護制度。”［3］2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《天然林保護修復制度方案》，要求構建天然林保護修復制度體系：建立用途管制制度、健全完善管理制度和修復制度、落實保護修復監管制度。要完善天然林保護修復支持政策和實施保障，大理州可利用制定地方性自治法規的權利，制定適于本州的相關自治法規，按“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，健全完善生態保護紅線管理制度辦法，嚴格林地用途管制和林地定額管理。

2.著力構建高效的森林資源管理執法體系。建立健全覆蓋全州的森林資源監督管理體系和聯合聯動執法機制，明確州、縣市、鄉鎮處置森林違法行為職責。一是制定工作方案，將森林資源重點保護區域劃分成多個聯合聯動執法片區，建立相應的常態化巡查、執法機制。通過聯合聯動執法，提升維護森林資源生態安全的水平。一是要完善森林公安、司法機關與林業行政執法部門的協作機制，鄉鎮林業站要第一時間掌握本鄉鎮破壞森林資源的行為并予以制止；森林公安機關要從快查處破壞森林資源案件，嚴厲打擊森林資源違法犯罪，整治非法占用征收林地，依法治林；規范專業技術鑒定工作，最終形成保護森林資源的執法合力。

（二）健全森林資源管理體制，形成齊抓共管新格局

1.健全森林資源管理目標考核責任制和責任追究制度。黨的十九大報告指出：“完善生態環境管理制度。”［4］大理州要在明確各級黨委政府是森林資源管理的責任主體基礎上，推進“黨政同責”“一崗雙責”。一是構建和完善森林資源監測體系，實現森林資源年度出數，為各項生態考核提供依據，為科學決策提供支持。二是建議把森林資源保護成效作為重要指標，納入經濟社會發展的考核指標，發揮地方黨政領導指揮棒作用。通過制定森林資源管理目標責任制考核辦法，簽訂目標管理責任書，把森林覆蓋率、林地保有量、林地蓄積量、采伐限額執行等納入州縣鄉鎮黨政領導班子和領導干部年度考核，以此明確其森林資源管理責任，設立相應獎懲問責方式，實行重大森林資源破壞案件一票否決制。三是要把綠化造林、生態修復等重點工作列入政府工作，并對有關部門和鄉鎮進行考核。要加快實施黨政領導干部生態環境損害責任追究制和領導干部自然資源資產離任審計。就此，習近平指出：“對那些不顧生態環境盲目決策，造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終生追究。”要嚴厲懲罰破壞環境的企業和個人，形成管理保護森林資源的長效機制。

2.實施森林資源區域管理負責制。建立森林資源區域負責制管理模式，對重點森林資源實現省、州、縣、鄉、村五級林長制管理體系全覆蓋。明確各鄉（鎮）長是其行政范圍內森林資源保護的主體，并由各鄉（鎮）聘請護林員對區域內森林資源進行責任管理，確保各項管理和保護的工作到位。

3.構建各部門齊抓共管的森林資源管理格局。按十九大提出的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的要求，科學管理森林、濕地、自然保護區、森林公園等，讓森林資源環境休養生息。各級黨委政府牽頭，理順管理體制，打破部門局限，實現資源信息共享，從以森林資源保護為主向“山水林田湖草”整體管理保護轉變，從專項保護管理向系統的綜合保護管理轉變，從以林業部門為主向上下結合、各級政府各部門密切配合協同保護管理轉變，讓多部門在聯合行動中形成合力，齊抓共管。要把森林資源管理工作納入政府工作，改變過去林業部門單兵作戰的方式，多部門協作，發揮各級政府的主動性。各級黨委政府要賦予林業部門更多的話語權，使其權責相協調，發揮其主導作用。林業部門要主動作為，積極與國土、住建、交通、水利、環保、旅游等相關部門溝通，提前介入相關項目，主動提供林地信息服務，規范林業用地審批手續，從而加強森林資源保護的事前管理、事中監督、事后評估。

（三）強化森林資源管理的科技支撐，推進生態物聯網建設

1.加大森林資源管理的科技投入。落實林業部門技術升級的工作經費保障，考慮將相關工作經費納入年度財政預算。

2.著力科技推廣應用，切實提高森林資源保護管理的質量和水平。統一森林資源監測技術標準，甚至建立獨立的監測機構，為各部門提供規范服務，為森林資源管理提供專屬衛星支持和高更新率、高光譜分辨率數據。

3.建立統一的數據綜合應用云平臺。森林資源和互聯網聯接，并與國土、住建、交通、旅游、水利等部門協作，以減少不同部門之間的數據沖突、管理和執法上的矛盾，構建保護生態環境的強大合力。

4.強化高層設計。呼吁國家與省級層面出臺更高層面的規劃設計，建設林業空天互聯網和林業物聯網，實現森林資源基礎數據和動態變化數據的全方位監測，共同推進生態保護物聯網建設和林地管理現代化建設。

（四）加強森林資源管理人才隊伍建設

1.優化森林資源管理的人才隊伍結構。一是通過招錄優秀的林業專業研究生、本專科畢業生，充實森林資源管理隊伍。二是釆取特殊政策，積極引進森林資源管理迫切需要的學科帶頭人、規劃設計人才、科技人才、復合型人才和實用技術人才。

2.培養森林資源管理和技術人才。要將學歷教育和行業培訓結合起來，一是鼓勵森林資源管理相關部門人員參加高等教育自學考試、成人學歷教育、在職研究生等繼續教育，提高學歷層次。二是崗位教育培訓。要與高、中等院校及科研院所、民辦教育等機構合作，對在職相關人員進行長短期進修培訓，或采取多媒體、遠程教育、網絡教育等方式進行各種教育培訓，不斷提高其綜合素質和專業技能。

3.創新森林資源管理的人才機制體制。積極探索新時代森林資源管理人才評價、激勵、流動以及使用機制，創新專業技術職稱評定、獎勵、表彰、評優等的辦法；重視生產第一線導向，促使人才流動有序合理；著力解決好基層林業站所的人員編制和待遇問題，將其工資和工作經費納入縣級財政預算；林業站實行定人定崗，切實解決一崗多職多責的問題。

（五）提高公眾保護森林的意識，有效擴大社會參與度

1.以政府部門為主導，全社會共同參與森林資源保護。森林資源保護和管理是一個系統工程，各級黨委政府要以習近平生態文明思想為根本遵循，強化宣傳、教育和引導，努力讓十九大提出的“堅持人與自然和諧共生”和“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，從而發動全社會積極參與，全力打造良好社會氛圍，逐步引導其樹立自覺參與森林資源保護的意識。通過系統治理“山水林田湖草”，“實行最嚴格制度最嚴密的法制”來保護生態環境，

2.信息公開，強化監督。加大森林資源保護治理信息公開力度，定期發布森林資源環境信息，公開重點森林資源保護區、重點企業破壞森林資源行為、限期恢復植被等信息；定期公布森林資源保護治理目標責任書實施進度和重大環境違法案件處理情況，及時、準確地為公眾提供森林資源保護信息，接受公眾監督和輿論監督。

3.推進森林資源保護公眾參與機制。習近平指出，要“加強宣傳教育，創新活動形式，引導廣大人民群眾積極參加義務植樹。”［5］大理州要充分發揮基層黨組織的作用，動員機關、學校、企事業單位、群團組織共同參與，開展“黨建+森林資源保護”主題活動；在全民綠化行動中，要將宣傳森林保護的教育進機關、校園、社區、農村，培育公眾保護森林的生態意識和行為規范，建立公眾參與機制，形成社會各界積極自覺參與義務植樹造林；編寫發放森林資源法律法規常識方面的宣傳讀本，普及森林資源保護知識的教育，使“保護森林資源人人有責，共同參與，從我做起”深入人心。