淺析城市總體規劃實施評價及方法

樊啟雋

（廣州市科城規劃勘測技術有限公司，廣東 廣州 510663）

在城市規劃實施了一定的時間后，具體評價法律規定的城市總體規劃的實施情況和規劃成果是城市總體規劃實施評價的主要內容。其中，對總體規劃進行評價的主要內容是在充分了解城市建設狀況的基礎上，根據法定總體規劃成果的評價標準對城市實際建設成果這兩者之間展開是否一致性的具體評價，主要的評價方法有3種：基礎性方面的評價、甄別性方面的評價、結構性方面的評價。

1 基礎性方面的評價

對城市建設總體規劃的實現程度或者符合程度方面的評價就屬于基礎性方面的評價，是指在規定的規劃實施年限內，對實際的城市建設情況與城市總體規劃的內容進行評價，通過與既定的規劃標準進行比對，找出城市建設行為的結果是否符合法定規劃內容以及符合程度，這是基礎性評價的核心所在。在實際的評價工作過程中，城市規劃中的最核心內容是土地使用狀況。由于總體規劃實施狀況的多項內容都是通過以土地使用狀況為線索獲得的，而且土地使用狀況是最能直接反映城市建設成果的，所以，進行基礎性評價主要是評價城市建設用地的在評價年限內的具體使用情況。可以通過以下兩種途徑開展評價工作：

（1）根據城市目前的建設成果，繪制實際的土地使用狀況圖，然后與編制城市總體規劃時的法定土地規劃圖對比，就能找到兩者之間的差異情況。通過這一途徑既能獲得與編制總體規劃工作時密切相關的資料，也能提高調查和整理資料的效率，是一個方法熟練、最為常用的途徑。但在運用過程中，這一途徑也可能存在忽略了一些用地性質不變但曾經建設過的用地問題，會導致結構性評價結果與績效性評價結果兩者之間難以達成一致。

（2）在評價年限內，根據法定規劃成果，與規劃部門核發的所有“一書兩證”進行對比。該途徑的特點是工作量大，但可以避免資料不一致的問題。

2 甄別性方面的評價

由于受到各種因素的影響和限制，經過一段時間后，城市建設會不可避免地出現一些與規劃設計不同的建設成果。需要通過甄別性評價來剖析產生這些與規劃不符合的建設成果的真正原因，并根據總體規劃的目標和原則，評價建設成果的合理性同實際使用效果的一致性。通過使用甄別性評價，深入分析規劃實施過程中與規劃要求不相符的建設成果，為后續總體規劃的制定、實施、改進和完善提供更加詳細的實例參考。甄別性評價主要通過對建設成果進行合理性和效果性兩方面評價。

2.1 合理性評價

合理性評價的主要內容是分析城市建設成果中出現與法定規劃成果不相符的具體原因，并判斷改變規劃決策的合理性。對不符合規劃的建設成果進行是否合理的判斷是總體規劃實施評價中的必要內容，其終極判斷標準是在城市建設的過程中，這些城市建設成果是否對讓城市變得越來越美好有促進作用。對實施的城市建設項目是否合理進行判斷時需要結合相關的政策背景以及特定的社會經濟環境等，對項目背后的真正原因進行理智分析。

2.2 效果性評價

效果性評價的主要內容是通過調查建成后的不符合規劃的城市建設成果在使用過程中的具體情況，并評價其建設的內容設施與法定規劃成果的要求比較是否合理和是否有必要進行調整，其最高判斷標準是與規劃目標比較，城市建設取得的實際效果是否更好，是否更能體現居民意愿，是否更能推進后續規劃的順利實施。

3 結構性方面的評價

結構性評價的主要內容是根據法定城市規劃設計的城市空間結構方案，對梳理后的城市建設所有成果的空間結構進行比對，評價實際城市空間結構的實施程度。城市總體規劃主要有3方面的內容：一是對單項要素的組織安排；二是對城市整體結構的組織安排；三是對城市各要素關系的協調，實現統籌兼顧。同時，這也是城市發展需要城市總體規劃引導的重要內容。因此，對城市總體規劃實施結構性評價既是評價城市各單項要素的具體實施情況，也是評價城市建設成果對改善城市結構方面的效果以及貢獻度。值得注意的是，結構性評價中的結構既包含了在規劃評價年限內城市建設各項成果之間的關系，又包含了建設和改善城市空間與城市建設各項成果之間的關系。結構性評價主要通過3個方面實現。

3.1 平衡各類用地之間的相互關系

各類城市建設用地在數量上、空間上有著相互關聯、相互制約的作用，在總體規劃成果中平衡它們之間的關系，是確保城市能夠正常有序運行的一個十分重要的基礎。在實施規劃評估時，需要首先統計分析在評價期內城市建設成果需要使用到的各類土地的使用狀況，從而確定在各項用地間土地使用的平衡關系，并且根據編制規劃時的土地使用狀況，分析城市規劃成果中土地使用之間的關系，綜合分析這三者之間的關系來判斷這些建設成果對土地使用問題的具體影響情況。在分析過程中，還需要注意以下兩個相關問題。首先，在實施城市規劃成果的各階段中，是否已均衡了各類用地之間的關系。另外，對于那些在編制規劃時已存在的主要問題，城市的實施建設成果是否已針對性地重點解決。例如，一個城市原來存在居住用地緊張、綠地短缺的問題，經過幾年的規劃建設，工業用地大量增加，而居住用地以及綠地數量卻增長緩慢，這說明規劃未能得到良好實施。

3.2 評價城市空間結構主要要素的實現程度

城市空間的總體發展布局由城市總體規劃來設計和確立，需要特別注意其中的一些基本要素的實施情況，因為他們起著支撐整個空間結構的重要作用，直接關系著能否較好地實現城市整體結構。所以，應通過城市建設的各項成果來分析并評價他們與空間結構的契合程度，這是總體規劃實施評價的重要方面。首先需要認識到各城市總體規劃的空間結構因素的內涵會有或多或少的差異，涉及的內容也有不同，評價的方法內容也不盡相同，因此，需要對總體規劃成果中的各項因素進行分析并確定城市空間結構的主要因素。然后，再通過對這些主要因素的評價判斷其實現程度。以下通過評價中心體系以及交通和路網體系這兩個構成城市空間結構最主要因素為例予以說明。

3.2.1 城市中心體系的實施程度

在各大城市中，其空間結構組織最關鍵的一個要素是城市中心體系。實現對該項要素的全面評價需要考慮到各方面的內容。首先，評價城市設施的集中程度。在評價期內，對城市各項設施建設，特別是商業、辦公、服務類設施的集中程度進行分析，分析在各級中心地區規劃建設的設施所具備的中心功能程度，通過與規劃的中心職能與服務范圍比對，分析它們之間的一致性程度。其次，評價中心與周圍設施的聯系程度。關聯設施較集中地聚集在一起才能更好地發揮中心作用，因此，需要評價新建設施之間的互相關聯程度，以及與已有設施之間的匹配性程度。也要評價與此相關聯的交通條件特別是公共交通的改善程度，以及這種改善情況同建設的功能及其中心服務范圍的一致性程度。最后，還要評價中心與市民活動的協調程度。需要根據城市規劃規定的基本發展方向，分析城市各級中心建設結構關系的調整程度，分析中心及其服務范圍內交通的便捷性程度等。

3.2.2 城市交通和路網體系的實施程度

城市空間結構的骨架是城市交通和道路網絡系統。在規劃實施評價工作中，首先，要高度重視城市軌道交通、城市干道交通以及相關基礎設施的建設，結合他們的實際使用情況，對它們的建設情況、與規劃圖的一致性以及它們的效能作用進行綜合評價；其次，要調查所評價地區范圍內和次級單元內的次干道交通、支路網系統以及相關聯設施的建設情況，并評價路網整體密度的改善程度。

3.3 協調各項建設之間的關系

城市規劃的一項重要職責是對各類建設之間的關系進行協同處理，這也是形成城市空間結構的一個重要方法。在對城市總體規劃實施評價工作時，應結合例如控制性詳細規劃等這些相關的下層次規劃來綜合分析土地的使用情況以及開發強度、城市交通網絡與各類城市公共基礎設施之間的關系，包括城市中心體系與交通體系建設之間的關系，以及市民居住區范圍內的各項配套設施的建設情況等。同時，還要對高強度集中建設地區與周圍的交通等設施建設的匹配程度進行重點分析，例如，對一些零星分布的人流量、車流量大的設施建設與周圍交通系統或其他相關設施的匹配關系進行特別分析。

4 結語

綜上所述，以城市建設狀況為基礎的總體規劃實施評價是一個全面的綜合性較強的評價方法，它是根據法定規劃的內容和標準在規劃實施的評價年限內對城市實際取得的建設成果與規劃要求一致性程度的一個判斷。本文所探討的只是一個粗淺的框架基礎，后續具體評價工作的內容和方法還需要在實踐中繼續探討和深化。