淺析城市規劃與土地利用規劃的銜接策略

林志堅

（廣東金蘭德房地產土地資產評估規劃有限公司，廣東 廣州 510056）

1 城市規劃與土地利用規劃的基本任務及關系分析

1.1 兩者基本任務的分析

1.1.1 土地利用總體規劃的基本任務

從我國全局的角度和對土地的長遠持續利用的目的出發，在更好保護耕地面積的前提下，通過協調城市發展中對各種用地的需求，全面統籌安排各種用地的規模面積和布局劃分，只有科學規范地劃分用地范圍才能更好地促進我國城市土地資源的高效利用，從而保證我國社會經濟的可持續發展[1]。

1.1.2 城市規劃的基本任務

對我國城市的各項建設和未來發展方向進行整體規劃和具體安排，通過規劃各種用地的面積大小和建設地點，既滿足用地需求又能協調建設上的流線管理問題，從而促進城市社會經濟的進一步發展。

1.2 通過基本任務分析二者關系

從兩項規劃各自的基本任務來看，在對我國土地資源的利用上，二者是整體和局部的關系。土地利用總體規劃是對我國整體土地進行的全面規劃，而城市只是其中的一個小的部分。規劃部門先對整個區域內的土地資源進行土地利用規劃，再對城市進行城市規劃。實際上，城市規劃更注重的是城市未來的發展規劃，通過對各項不同用地范圍的劃分，劃分人們的居住區、商業區、教育區等用地范圍，從而實現對城市整體發展的控制，是對土地利用規劃的補充和具體執行，但在實際實施過程中二者之間的確存在很多矛盾。

2 城市規劃與土地利用規劃現階段存在的矛盾

2.1 兩大規劃強調的重點不同導致城市規劃用地往往超過土地利用規劃的用地范圍

土地利用總體規劃強調的是我國土地資源的保護和開發的力度以及控制，它主要是通過建立一整套的相關政策和土地控制體系來規劃各種土地資源的利用規模來保障土地資源達到合適的保護和開發力度，從而實現我國土地的長遠利用。而城市總體規劃則強調城市朝著更好的方向發展。它主要是針對城市區域范圍內，是為了城市未來得到更好的發展而盡可能地調動城市所在區域范圍內的一切資源甚至城市區域以外的很多資源來為城市的發展和建設服務。城市規劃過程中往往忽略土地利用的規劃問題，城市要更好地發展，就會相應犧牲一些資源。因此，在實際的發展過程中，城市規劃的用地規模總是超過我國土地利用規劃時劃分的用地范圍，二者沒有實現很好的銜接[2]。

2.2 城鎮建設用地規模還未得到很好的平衡

對于城市規劃中城鎮用地范圍的確定，我國城市相關的規劃部門有自己一整套比較完備的科學合理的方法。但我國《中華人民共和國土地管理法》中有規定：“城市建設用地規模應符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地”，而城市規劃為了與土地利用規劃更好地銜接起來，在對城市規劃的建設用地規模進行確定時，就必須遵守土地利用規劃所確定的城市和村莊、集鎮等地域建設的用地規模。但是由于目前土地利用規劃在確定城鎮建設用地規模的方面還未形成一套科學合理的規范體系，因此，城市規劃相關的部門和研究學者并不贊同當前我國土地規劃中劃分的用地范圍，現階段城市規劃用地和土地利用規劃并未形成統一的合理規定，因此城鎮建設的用地規模還未能得到更好地確定和平衡。

2.3 總體規劃的差異和不同方向導致兩大規劃產生矛盾

隨著城鎮用地的進一步擴大，城市規劃與土地利用規劃在確定城鎮用地未來發展方向上有著不同的方向和目標。城市規劃主要是通過分析城鎮區域內現有的自然資源條件和實現發展的社會經濟條件，根據規劃城市的用地來確定城鎮建設用地所能擴展的空間布局[3]。而土地利用規劃的首要目標是保障土地資源的長遠利用，其次才是城市發展目標，根據規劃區域內城鎮建設用地規模來控制土地資源的使用力度，從耕地保護、環境保護的角度出發來確定城鎮建設用地的規模大小和發展方向。因此，在整體規劃的指導思想和理論依據上的不同導致了兩大規劃在追求發展方向上出現不一致，這些不一致直接導致兩大規劃在城鄉土地利用上產生矛盾。

3 實現城市規劃和土地利用規劃實現更好銜接的策略分析

3.1 堅持可持續發展的原則，開發城市規劃新思路

可持續發展原則的核心是通過合理開發利用土地資源實現對土地資源的可持續利用。土地利用規劃正是通過對可持續土地利用的整體規劃，來保障土地資源的長遠利用。因此，城市規劃也應該綜合考慮城市發展中的資源利用與環境保護問題，分析研究土地不同規劃下城市系統的不同發展方向，在土地資源承載力的約束下，協調土地利用規劃，進一步形成可持續發展原則支配下的城市規劃的新思路。這樣既能保障社會經濟和資源的可持續發展，又能實現經濟效益、社會效益和生態效益的協調統一。通過堅持可持續發展的原則，開發城市規劃新思路既實現了城市發展對用地的需求，又能保證對城市土地資源良性循環的長遠利用。

3.2 堅持資源與發展并重的原則，科學合理地進行規劃

從土地資源的合理開發和長遠利用為出發點進行土地利用規劃，以非農業建設用地的控制指標作為大前提，科學合理地制定規劃目標。對于城市規劃，更要從社會、經濟、文化、發展、人文等多種因素進行綜合整體分析，按市場經濟條件下我國的城市發展的客觀規律和社會需求進行用地規劃。在規劃過程中保證節約用地、盡量減少對農業用地的占用，堅持資源和發展并重的大原則，科學合理地規劃城鎮建設用地布局以及規模。

3.3 堅持城鄉統籌的原則，從大局出發

在對城市進行整體規劃的過程中，還要充分客觀地協調城鎮建設用地的需求和保障農業用地不被占用兩者之間的關系，通過科學分析找出兩者的平衡點。在土地利用率比較高，而現有區域內土地資源不可能增加的現實情況下，盡可能通過規劃的合理手段去提高城市內土地利用的集約程度，而不是通過占用農業用地來解決城市內對土地的供需問題。為了實現城鄉統籌發展，就要統一進行城鄉發展的宏觀科學規劃，堅持城鄉統籌的原則，從大局出發，利用科學合理的規劃手段來促進城鎮經濟發展，保障對土地資源的合理利用。

3.4 保證規劃應有的彈性，對人均指標嚴格控制

土地利用規劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規劃對使用功能保障的前提條件下，對規劃的編制和管理的靈活可變性。而在城市規劃中彈性主要針對的是從城市形態和結構的角度出發時，對城市建設用地組織上的合理性考慮，并通過實施規劃的過程中對人均指標進行嚴格合理的控制，建立用地范圍的劃分對未來人口增長的一系列指標。只有保障在規劃中應有的彈性，并對人均的各項指標有著嚴格合理的控制，才能更好地控制城市未來的發展方向。

3.5 加強各規劃部門之間的協調合作，統一相關法規和標準

在現有的土地管理的相關法律法規條件下，土地管理部門與城市規劃部門之間存在缺乏整體協調合作和適當溝通的現象。另外，很多客觀存在的原因也導致了土地利用規劃和城市規劃有著難以協調的矛盾存在。現階段，為了實現城市規劃與土地利用規劃更好地協調和銜接，相關部門必須改變觀念加強合作溝通，在實際進行建設用地的規劃和劃分時，為避免現階段頻繁出現的城市規劃用地超過土地利用規劃中所規定的用地范圍的不良現象，對于雖然滿足城市規劃但規劃的建設用地范圍超過了土地利用規劃中確定的用地區范圍的用地，須遵循以土地利用規劃為準，而城市規劃服從于土地利用規劃[4]的準則進行處理。

4 結語

綜上所述，當前我國城市規劃建設中還存在著定位不合適、建設規模盲目擴大、空間布局不科學、整體城市缺乏自身特色等各種各樣的問題。出現這些問題，一方面是因為城市規劃上的科學性和權威性不夠；另一方面是土地利用規劃理論方法不夠成熟完善，使城市規劃與土地利用總體規劃之間未能實現很好的銜接。因此兩者要協調起來，在進行土地利用規劃時，適當考慮城市發展的要求，遵循局部服從整體的原則，協調中使城市規劃能服從于土地利用規劃，只有這樣，我國土地利用規劃才能與城市規劃有機地銜接起來，共同為保障土地資源的長遠利用，建設資源節約型社會，實現我國城市向著更好的方向發展提供強而有力的保證。