公共服務設施發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)化策略思考—以寶山中心城單元為例

朱荔玉

（上海數(shù)城網(wǎng)絡信息有限公司，上海 200040）

《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》提出，為建設“人文之城”，滿足人民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，提升人民獲得感、幸福感、安全感。總規(guī)還提出，公共服務方面，構(gòu)建全覆蓋均等化的基本公共服務體系，逐步消除不同地區(qū)、不同人群公共服務供給的不均衡性，提升基本公共服務的便利性與覆蓋度；提供覆蓋全年齡段的公共服務保障。在上海新總規(guī)要求的背景下，中心城區(qū)的公共服務設施建設亟須更新提升。

文章以寶山中心城單元范圍內(nèi)文化、體育、提升醫(yī)療、養(yǎng)老及基礎(chǔ)教育設施五大公益型設施為評估對象，從規(guī)模、服務能級、空間分布情況及15分鐘步行可達率四項指標展開分析，總結(jié)現(xiàn)狀問題，尋找與未來目標的差距，提出策略導向與空間布局優(yōu)化建議，為中心城的公共服務設施建設提供參考。

1 現(xiàn)狀分析

寶山中心城內(nèi)各類設施類型基本齊全，公益性設施基本是以基礎(chǔ)型為主，但網(wǎng)絡還不健全，尚處于以解決基礎(chǔ)的文化、體育、教育、醫(yī)療及社會福利設施為主的發(fā)展階段。同時公服現(xiàn)狀普遍存在相對老舊、品質(zhì)不高的問題，整個公服體系尚不能完全滿足寶山市民日益增長的美好需求。

1.1 文化設施

市區(qū)級文化設施僅5處，知名度較高的僅3處，分別為“南京路上好八連”事跡展覽館、上海市陶行知紀念館、上海玻璃博物館，主要分散布置于大場鎮(zhèn)和淞南鎮(zhèn)，其他鎮(zhèn)現(xiàn)無高等級文化設施。社區(qū)級文化設施以基礎(chǔ)為主，分布較為均衡，15分鐘（1 000米服務半徑）步行可達率為67%。

從圖書館、博物館、藝術(shù)館、劇院或劇場類型分析，各項設施數(shù)量整體偏少，現(xiàn)狀博物館類設8處、圖書館9處、美術(shù)館6處，劇場劇院尚缺，且大多數(shù)由社會力量組織的。

1.2 體育設施

區(qū)級體育設施為大場體育中心，尚未形成規(guī)模，位于大場鎮(zhèn)。社區(qū)級體育設施主要為公共運動場和健身步道，分布較為均衡，15分鐘步行（1 000米服務半徑）可達率為74.7%。

1.3 醫(yī)療衛(wèi)生設施

區(qū)級醫(yī)療衛(wèi)生設施共5處，布局較分散，主要分布于大場鎮(zhèn)、張廟街道和淞南鎮(zhèn)。社區(qū)級醫(yī)療衛(wèi)生設施建設較為成熟，分布較為均衡，15分鐘步行（1 000米服務半徑）可達率為97.8%。

1.4 養(yǎng)老福利設施

區(qū)級養(yǎng)老及福利設施共3處，尚未形成規(guī)模。社區(qū)級養(yǎng)老設施建設較為成熟，整體情況為數(shù)量足、分布均衡，15分鐘步行可達率為94.9%。

1.5 基礎(chǔ)教育設施

高中存在較大缺口，初中、小學、幼兒園數(shù)量尚可。現(xiàn)狀高中9所、初中28所、小學39所、幼兒園83所。在步行可達率方面，高中（15分鐘）、初中（15分鐘）、小學（10分鐘）、幼兒園（5分鐘）的步行可達率分別為54%、95%、78%、83.53%，各項設施均存在服務盲區(qū)。

2 面臨的問題與挑戰(zhàn)

2.1 公共服務設施體系與中心城區(qū)定位不符，亟須完善提升

在寶山區(qū)總規(guī)中，寶山中心城單元定位為寶山區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)、新興創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)，是上海打造全球城市的重要功能承載區(qū)。公共服務設施體系與寶山中心城區(qū)未來的發(fā)展和功能要求不符。

從現(xiàn)狀看，高等級公共設施數(shù)量明顯不足、能級不高，有代表性及影響力的公共服務設施較為缺乏，亟須完善提升。圖書館、博物館、藝術(shù)館、劇院或劇場的總量規(guī)模與市總規(guī)要求的“每10萬人擁有的各類博物館數(shù)不少于1.5個、圖書館數(shù)不少于4個、演出場館數(shù)不少于2.5個、美術(shù)館或畫廊數(shù)不少于6個”相差甚大，尚未發(fā)揮文化的引領(lǐng)作用。同時，高等級設施以區(qū)級為主，市級較少，導致了寶山缺乏具有代表性及影響力的公共服務設施，難以展現(xiàn)地區(qū)形象，塑造品牌。

2.2 15分鐘社區(qū)生活圈品質(zhì)不高，有待提升

上海15分鐘社區(qū)生活圈是上海打造社區(qū)生活的基本單元，即在15分鐘步行可達范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間，形成安全、友好、舒適的社會基本生活平臺。

15分鐘社區(qū)生活圈的品質(zhì)不高主要體現(xiàn)在以下方面：設施類型以基層為主，提升型偏少；各街鎮(zhèn)空間布局差異大，不夠均衡，服務范圍存盲區(qū)；服務水平不強；設施偏老舊，體驗感不大好；小廣場、綠化率實施率偏低；步行可達率偏低，出行不夠便捷。

2.3 離構(gòu)建覆蓋各年齡段各層次的公共服務保障目標差距較大

同時需要兼顧未來人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的變化，將對公服系統(tǒng)產(chǎn)生影響。伴隨寶山的產(chǎn)業(yè)升級和社會轉(zhuǎn)型，城市市民群體日漸擴大，也日益豐富多元，既有本地居民，也有盤踞城區(qū)的農(nóng)民工群體，還有常住上海的國際居民，不同收入水平、不同年齡結(jié)構(gòu)、不同文化背景的社會群體集聚于此，也形成了相對多元的公共設施需求。

未來寶山中心城公共設施配置需要在補缺的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮未來人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)變化對公服體系的影響。

3 策略建議

3.1 推動城市有機更新，優(yōu)先提升補充高等級公共服務設施，高品質(zhì)地打造與中心城形象地位相匹配的標志性文化設施

考慮到寶山中心城區(qū)為成熟城鎮(zhèn)化區(qū)域，“大拆大建”外延式擴張的發(fā)展老路已難以為繼，注重提升城市品質(zhì)和活力的內(nèi)涵式發(fā)展成為當務之急。故寶山中心城區(qū)應積極推動城市有機更新，堅持以人為本，以提升城市品質(zhì)和功能為核心，優(yōu)先保障公共要素，改善人居環(huán)境。

在土地資源緊約束條件下，優(yōu)先提升補充高等級公共服務設施，尤其是文化設施。文化已成為都市發(fā)展的重要動力，文化建設與發(fā)展已經(jīng)成為國際大都市發(fā)展的趨勢，成為都市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。作為全球城市的重要功能承載區(qū)的寶山中心城區(qū)應持續(xù)提升高等級文化設施，發(fā)揮文化的引領(lǐng)作用。應根據(jù)“重心突出，組團特色，軸線貫連 ”的原則，提高文化設施的綜合化、多樣化和網(wǎng)絡化，打造核心文化區(qū)域，構(gòu)建特色文化組團，形成聯(lián)系緊密的文化網(wǎng)絡，營造整體文化氛圍。

3.2 發(fā)揮社區(qū)平臺作用，完善生活圈功能品質(zhì)

生活品質(zhì)是全球城市重要競爭力，寶山中心城需要重點關(guān)注15分鐘社區(qū)生活圈層面。需要結(jié)合轉(zhuǎn)型發(fā)展與改善民生，堅持統(tǒng)籌兼顧、循序漸進，逐步擴大多領(lǐng)域、多層次、多元化的公共服務供給；結(jié)合城市功能布局調(diào)整，拾遺補闕，擴大服務覆蓋面，提高基本公共服務保障能力和均等化水平。

以市民需求為導向，構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)“網(wǎng)絡化、多中心、組團式、集約型”的城市空間格局。重點關(guān)注空間重塑與社區(qū)激活，把社區(qū)作為一個功能完備的“小城市”；關(guān)注生活方式和公共空間品質(zhì)，強調(diào)以人為本，圍繞社區(qū)構(gòu)建生活圈，增強公共空間的品質(zhì)和人性化的場所體驗；關(guān)注功能復合與空間活力，適應創(chuàng)新經(jīng)濟時代的需求，圍繞人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，通過土地混合使用，打造功能合理復合的創(chuàng)新空間，激發(fā)城市產(chǎn)業(yè)活力，完善15分鐘社區(qū)生活圈。

3.3 、保基本、促提升，統(tǒng)籌兼顧未來人口結(jié)構(gòu)及社會結(jié)構(gòu)對公服體系的影響。

公共服務設施不論是量或質(zhì)上均與未來目標存在較大差距，接下來需要很長的一段時間進行補缺與提質(zhì)。在土地緊約束的情況下，建議優(yōu)先補充基礎(chǔ)設施，保障居民基礎(chǔ)需求。在促提升，出形象方面，建議以南大和不銹鋼地區(qū)等全市重點轉(zhuǎn)型工業(yè)區(qū)為抓手，利用存量用地轉(zhuǎn)型的契機，尋找有潛力的功能節(jié)點，承載區(qū)級甚至是市級層面的重要功能，以此帶動寶山中心城單元整體提升。

為應對未來人口結(jié)構(gòu)及社會結(jié)構(gòu)對公服體系的影響，建議在關(guān)注現(xiàn)實的同時關(guān)注未來，承前啟后、統(tǒng)籌兼顧。在填補空缺的同時，預留公共服務設施用地，創(chuàng)建用地彈性機制，靈活應對未來人口老齡化、少子化等結(jié)構(gòu)變化。

4 空間布局優(yōu)化建議

4.1 市區(qū)級設施布局強調(diào)集聚性，發(fā)揮乘法效應

建議市區(qū)級設施可結(jié)合公共中心、軌交站點、公共開放空間集中布置，發(fā)揮乘法效應。鼓勵文化設施與城市的商業(yè)、旅游等核心服務功能相結(jié)合，空間布局上與城市公共空間、綠地等相符合，將文化功能融入城市核心功能，發(fā)揮文化綜合效應，形成整體文化氛圍。以南大和不銹鋼地區(qū)存量用地轉(zhuǎn)型的契機，積極布局各項高能級公服。

4.2 社區(qū)級設施布局強調(diào)均衡性、復合性，達到全覆蓋均等化目標

按照“服務均衡、使用便利、惠及市民”的要求，完善社區(qū)級服務設施的均等化布局，結(jié)合人口分布、城鎮(zhèn)體系和發(fā)展重點，形成“點面結(jié)合、網(wǎng)絡分布”的設施布局體系，達到空間覆蓋率100%目標。在設施配置上倡導用地集約節(jié)約利用，鼓勵文化、體育、養(yǎng)老設施等鄰近或綜合設置、復合利用、融合發(fā)展。同時，提倡弱勢群體和公益設施的服務半徑優(yōu)先原則。優(yōu)先考慮社區(qū)設施使用頻率最高的老年人和兒童的需求，設施布局倡導“老幼人群優(yōu)先”“服務半徑優(yōu)先”“區(qū)位選址優(yōu)先”三個原則。

5 結(jié)語

文章以寶山中心城單元為例，積極探討了城市公共服務設施的現(xiàn)存問題以及相應的策略導向，因此，本次研究無論是針對現(xiàn)有的城市公共服務設施布局及未來的公共服務設施規(guī)劃布局方向，均有一定的參考意義。有利于城市公共服務設施精細化設計，著力構(gòu)建全覆蓋均等化、覆蓋各年齡段、層次人群的公共服務保障，提升人民獲得感、幸福感、安全感。