我國構建欠薪保障金制度的法律分析及對策

李 潔，張攀登

安徽財經大學法學院，蚌埠，233000

目前,學界對欠薪保障金制度的構建已有研究但尚未深入。葉建農根據我國的基本國情，提出建立欠薪保障金制度尤為重要，應通過明確基本原則、制定專門欠薪保障法以及明確償付的運作程序等途徑構建相關制度[1]。周賢日通過對比港臺兩地的保障基金制度為探討構建該制度提供了有益參考[2]。趙新龍認為，我國應在結合本國國情的基礎上借鑒日本經驗，建立欠薪保障金制度，并從制度屬性和立法思路、制度模式之選擇、基本原則確定、制度運行規則四個方面來闡述構建該制度的關鍵要素[3]。以上研究對于欠薪保障金沒有明確的定性，并且沒有提出具體構建方法，本文在對其進行定性的基礎上結合國內外經驗，探討了目前制度構建過程中可能遇到的問題及其解決對策，為實踐中如何應對具體問題提供建議。

1 欠薪保障金法律界定

1.1 欠薪保障金概說

欠薪保障金制度是目前大多數國家和地區正在實施的一項卓有成效的工資保障制度。它是由企業上交給國家有關部門或機構并在企業沒有能力支付工人工資的情況下，由政府出面使用該筆款項的本金及其利息為工人償付工資的一種法律制度。它的基本實施程序是，由政府或國家另設的專門獨立機構每年每戶強制收繳企業一部分的欠薪保障費，專款專戶并且專人管理，設立一項獨立的基金賬戶，在遇到企業進行清算、企業運行不暢、老板抽逃資金或攜款潛逃等特殊情況時，勞動者的合法權益得不到保障，便可以在該基金支付限額內請求欠薪補償[4]。

1.2 欠薪保障金法律性質

目前,深圳、上海實行的欠薪保障金制度借鑒了國內外傳統經驗，尤其是深圳吸收了香港地區的經驗，其實行的制度相對完備，但依然缺乏具體《立法法》的保障。雖然該制度存在已久，但是對于欠薪保障金性質的認識一直是學界爭論的焦點，沒有明確統一的定性。筆者認為，對于該制度的定性將影響甚至決定著國家相關立法走向和制度的具體設計情況。制定出完整可行的欠薪保障法律制度，對于解決工資拖欠問題具有較大的現實意義。一方面，其法律性質決定了應當由何種部門負責、監督、執行；另一方面，明確其法律性質有利于從國家層面使其合法化、固定化。

學界對于該制度最有爭議的問題是：欠薪保障金應當界定為社會保障金還是企業責任擔保？對于前者，該項制度應全方位表現互助共濟精神，對于后者，則應表現企業自擔責任精神；例如，企業向基金的繳費，學界的一種觀點認為這是企業連帶責任、企業共同幫扶、企業轉嫁風險等內容的具體體現[5]，實際上認為其為社會保險；學界的另一種觀點則是從“專項基金”的角度論述，認為雇主繳費后沒有發生欠薪的，可退還全部余額和利息[6]，實際上認為其為押金擔保。筆者認為，一方面，資金是由國家強制企業繳納的“保證金”，相當于企業為員工交的社會保險，這是國家對企業責任或企業擔保制度的肯定；另一方面，國家從財政收入撥款支持該制度的建設、社會的捐贈以及墊薪償付的追償，都體現了社會互助合作的原則。因此，欠薪保障金制度具有企業自我擔保和社會互助合作的雙重屬性[7]。但欠薪保障金與社會保險又有區別，社會保險的客體是勞動者的“勞動風險”，而欠薪保障金的客體是雇主的欠薪行為。二者保障的主體類型不同，前者更強調企業責任，當雇主不執行時，相關部門可以強制執行，后者沒有更大的強制性。

2 欠薪保障金制度的發展趨勢

2.1 全國欠薪形勢嚴峻

企業欠薪不利于社會穩定，尤其在制造業、建筑業、服務業最為嚴重；近年來，多數農民工由于工資拖欠而出現跳樓、自殘以及群體性聚眾鬧事等行為，嚴重擾亂了社會秩序，更加打擊了勞動者務工的積極性，雖然國家法律將“惡意欠薪罪”納入刑法處罰條例[8]，但欠薪案件屢見不鮮，嚴重擾亂了社會秩序。2013年前三季度，各級勞保監察部門共辦理拖欠工資等案件17萬多件；2012年共查處欠薪案件達到20萬件之多。雖然政府和國家已經出臺相關政策遏制企業拖欠工資的發生，但是，由于此種現象存在已久，其多發性、高發性的特點依然沒有得到徹底改變，消除“欠薪毒瘤”的任務依然任重而道遠。顯而易見，為解決此類問題，目前我國多地已經開始實施欠薪保障金制度且成效顯著。因此，欠薪保障金制度的構建對解決欠薪問題具有現實意義

2.2 域內外的立法成效

在國內，香港最早成立了破產欠薪保障基金，它吸收了國外許多國家的經驗，于1985年頒布了《破產欠薪保障條例》(下稱《香港條例》)。臺灣在1987年始具體發布“積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法”[2]70。深圳市人大常委會在1996年吸收《香港條例》的相關經驗，頒布了《深圳經濟特區欠薪保障條例》，這是國內首部關于欠薪的專門法律規定，也是深圳工資保障制度中最耀眼的一頁[9]。上海市人民政府于1999年11月頒布《上海市小企業欠薪基金試行辦法》，開始從小企業推行欠薪保障金制度，這也標志著欠薪保障金制度在我國地方上開始發揮著重要調節作用[10]。2015年3月21日，國務院發布的《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》中指出，切實保障職工取得勞動報酬的權利，探索建立欠薪保障金制度。

研究表明，在實施欠薪保障法律制度的20多年來，國內的欠薪案件治理成效取得了重大突破，數以億計的農民工從中受益。無論是香港、臺灣，還是深圳、上海，其制度在執行的同時也在不斷完善，其他地區也在陸續借鑒該制度來治理欠薪問題。因此，隨著各地區相關立法的完善，其工資保障制度也不斷成熟，有其不斷進步的理論基礎，因此，在全國范圍內建立欠薪保障金制度是未來發展的必然趨勢。以深圳為例，近8年來深圳市欠薪保障運營情況如表1所示。

表1 2010—2017年深圳市欠薪保障金運營情況

注：資料來源于深圳市人力資源與社會勞動保障局。

由表1可知，近8年來，深圳市的欠薪征繳費用不斷增加，墊付費用經歷了由多到少、由少到多的過程，墊付的單位數量、墊付的人數也有所增加。據晶報記者羅俊杰調查表明，深圳市欠薪情況治理效果顯著，其總數呈下滑趨勢，截至2017年11月30日，深圳市各級勞動監察機構處理各種違法案件1 570件，同比下降61.9%；其中包括最低工資標準類型的案件815件，同比下降65.3%。這些數據顯示了在全國范圍內構建欠薪保障金制度的社會價值和現實意義。

在國外，勞工保障制度主要包括三種類型[11]:第一種類型是丹麥、瑞典(Sweden)等國家以企業視角進行立法，例如,1972年丹麥頒布的《工資保障基金法案》；第二種類型是西班牙等國家將工薪保障以國家立法的形式歸入勞動法，例如，1976年西班牙制定了《勞工關系法》的同時建立工薪保障基金；第三種類型是英國、荷蘭等國家通過專門條款的方式將工薪保障納入勞動保障立法中，例如，英國在1996年制定《就業權利法案》中規定的企業欠薪補償制度。各個國家在實施該制度時都取得了良好成效，對于解決勞資矛盾關系問題起到良好的催化劑作用。例如，日本建立的企業欠薪墊付的法律制度已經實施得相對成熟，該制度在我國具有豐富的可借鑒經驗。總體上來看，日本運行該制度著有成效：從建立該制度之初至2011年，總計包容倒閉企業6.94萬戶左右，涉及員工多達104.66萬人，墊薪總數達4 401.42億日元，體現了實行欠薪墊付法的有效性和必要性；在1997年和2008年的兩次金融危機中發揮著中流砥柱的作用，維護了社會穩定。

3 構建欠薪保障金制度的法律問題

3.1 立法形式和規范不明確，缺乏統一立法基礎

深圳市保障條例由深圳市人大常委會頒布，深圳市人大常委會屬于立法機構，其頒布的條例性質屬于地方性法規，而上海欠薪保障金制度是由上海市人民政府制定，其屬于地方行政機關，規定的性質是地方規章。而現在更多像上海市這樣的省份，如河南省政府、湖北省政府、山東省政府、湖南省政府等紛紛根據地方特色頒布地方規章。另外，漳州市、寧德市等市級政府也會頒布一些條例和暫行辦法。由于沒有統一的立法基礎，因此造成欠薪保障金制度立法上的亂象，在跨地區的勞動糾紛以及工資拖欠糾紛中會帶來不必要的麻煩，增加相關規定實施的難度系數，不利于社會和諧穩定。

3.2 欠薪保障金來源復雜，缺乏統一規定

國外大部分國家將欠薪保障金視為強制性的社會保障，因此，由雇主按照一定費率繳納保證金，其數額由所雇用的雇員決定。而有少部分國家是雇主、雇員統一繳納，英國是其中之一。也有一些國家的欠薪保障金主要由國家財政支持，譬如Sweden、Norway(挪威)等社會福利較大的國家。我國香港地區是由雇主按月交付，另外還有政府財政撥款及其稅后基金。臺灣地區則是由雇主按照勞工傷亡的比例進行提交。我國其他地區例如上海、深圳等地目前均實行的是財政撥款和企業主繳納費用相結合的方式，以上各式各樣的資金來源，缺乏統一的規定，給制度的實行和完善帶來一定壁壘。

3.3 企業欠薪保障基金管理水平低下

政策的運行需要良好的制度保障，目前我國多地實施的基金籌集、運行和管理制度依然存在很多矛盾問題。自該制度實施以來就出現在管理方面存在缺陷的問題，比如資金違紀運用而造成大量“壞賬”，同時帶來不可彌補的損失、管理責任出現推諉現象、監督機構不能很好履行職責以及出現權責混亂等情況。雖然目前國務院已經出臺相關辦法將欠薪保障基金進行兩條線管理，但是仍有相關部門濫用資金的現象發生，在勞動保障機構進行兩條線管理的同時，大量的管理人員鉆管理漏洞，導致資金流向不明。

3.4 欠薪保障金償付數額和范圍不合理

墊付欠薪實行“一刀切制度”不利于制度公平化，該制度規定根據上一年度的工資水平進行墊薪，這就導致不同的欠薪擁有一致的補償數額，不利于社會穩定。相關部門應該根據不同的薪資水平、欠薪數額的大小、欠薪的時間長短，經過核實后具體情況具體對待。同時，目前償付范圍僅僅針對的是建筑業、制造業等少部分類型的破產企業；經營者逃匿企業以及重大欠薪問題引起事故已被核實的企業。而大部分企業雖然沒有破產，但已經因欠款太多而資不抵債，這就會導致企業出現欠薪物力解決。

3.5 缺乏獎懲機制，費率規定不明確

若企業沒有出現欠薪情況時，欠薪保障金應該以何種方式存在的問題一直懸而未決。企業主認為自己已經繳納了相關費用，并且在一年之內沒有出現欠薪問題，自己的費用應當被歸還。因為很多企業仍然覺得責任自負，自己的企業沒有欠薪就不應當用來償還別的雇主所欠下的工資。同時，費率的征繳問題也一直是學界所困擾的問題。全國是否應當采取統一的征繳費率？費率的影響因素有哪些？這些也應當是制定該制度時需要認真考慮的問題。

4 解決對策

4.1 建立健全欠薪保障法規，完善相關法律體系

從國家角度來看，建立欠薪保障法，即建立健全統一的欠薪保障金制度。從國家推廣到地方逐步完善，使下位法符合上位法的要求，全國人大常委會應當啟動立法草案計劃，使之符合社會發展趨勢，落地生根。巴西是第一個在工資保障方面立法的國家，隨后，西歐的一些國家也從國家層面上頒布了欠薪法案和程序規則。雖然深圳和上海等地建立了相關法律，但深圳屬于人大建立的地方法規，其效力具有地方性，不能推廣到全國。而上海市人民政府的立法屬于地方規章，實行效力性較低，不能滿足社會的整體需要。筆者認為，應當在勞動法的章節中增設專門的欠薪保障法，使制度的運行有理有據，從而提高社會整體意識來保證制度平穩運行。

4.2 建立企業繳費為主，其他補貼為輔的資金籌集模式

目前國內的欠薪保障金的來源比較復雜，并沒有統一的標準，所以筆者認為，應當借鑒域內外的立法經驗，同時結合我國國情進行相關立法。表2為不同國家或地區的資金來源情況。

表2 不同國家或地區基金資金來源

由表2可知，不同的國家對于欠薪保障金有不同的名稱，而大部分的國家或者地區都是以雇主繳費為主，只有少數國家以雇員繳費為輔，并且根據不同的費率決定，都已建立相關基金管理機構。不難發現，國外的大部分國家都是以企業繳費為主，因此，欠薪保障金相當于強制企業給員工繳付的社會保險，而我國不僅包括企業繳納的費用，還包括社會捐贈、財政補貼以及相關的基金利息。所以我國保障金的性質更偏向于綜合性。

我國臺灣地區采用的是與西方相類似的基金繳納方法，而我國香港在西方制度的基礎上進行了創新，深圳和上海也隨之借鑒了香港的制度運行模式。總體上來看，目前，上海、深圳實行的資金籌集模式比較符合中國國情，即由用人單位為主要征繳對象，財政補貼及利息為次要繳費對象。因此，筆者認為應當將上海、深圳的模式推廣全國。

4.3 建立統一基金管理機構，明確分工

大部分國家都設立了完整的基金管理機構，有的由社會保障機構接管，有的建立統一的基金管理機構，表3為不同國家或地區的基金管理機構運行現狀。

表3 不同國家或地區的基金管理機構

由表3可知，大部分國家都從國家層面上建立了統一的管理機構，其中西班牙做得比較完善，地方存在政府分支，這樣有利于整體管理和貫徹。韓國在這方面做得比較特殊，是由國家設立了專門的福利公司進行管理。希臘是由國家的勞動力就業機構進行管理。而我國香港和深圳地區設立了欠薪保障基金委員會。上海則是由政府下屬的人力資源和社會保障局進行管理。

根據我國的國情，筆者認為，基于國家層面應當借鑒西班牙和深圳的管理機制，在我國形成以政府(勞動保障行政部門)、用人單位和工會組織三方的基金委員會，該基金委員會可以對各級人民政府負責并對該基金實施運作、監管。明確規定各級“勞動保障行政部門”是各級基金主管部門，并在內部設立專門機構進行管理，其基金的使用與運作應當受到各級政府的設計部門、財務部門監督并定期向人民政府作報告。還應該主動接受各級人大代表和社會各界的監督，以保證制度能夠環環相扣、平穩運行。

4.4 調整基金償付數額并擴大償付范圍

在實行的過程中，各企業和各級部門應當根據相關欠薪數額和大小分別制定償付數額，在雇主欠薪年數較多、數額較大的情況下，雇員申請墊付時，也應當酌情考慮相關情況進行償付。擴大基金的償付范圍，就是使原來資金體現在制造業、服務業、服裝業的保障性擴大到社會上的各個行業領域，以逐步實現制度的公平性，創造和諧穩定的勞工關系。

4.5 建立“獎勵機制”，費率因地制宜

欠薪保障金由企業繳費、財政稅收、利息、社會捐贈以及墊付追繳的資金等部分組成，當企業出現運行良好或幾年無欠薪情況時，各級相關部門應根據雇主近年來的表現情況酌情獎勵，在制定該制度時國家應當細化實施細則，建立相關的評分標準，例如，規定5年內不欠薪的企業返還或退回其部分保障金等，以此激勵企業減少欠薪情況的發生。同時，公司在繳費時的費率應因地制宜確定數額，比如，上海市在1999年制定的《欠薪保障條例》中規定企業應繳納的費用是一年900元，是當時工資的平均水平，這樣就導致了個別企業不堪重負而破產。后來改革后降低了繳費率，目前的繳費情況是，每個企業一年繳納340元。而深圳也隨著經濟發展水平變化而不斷變化的，目前深圳的繳費是400元一年。根據最新消息，深圳、上海從今年起停止繳費5年，到2022年結束。這對于企業來說也是一項福利政策。

5 結 語

欠薪保障制度是保障農民工合法權益的一種重要法律制度，也是未來國家立法領域應重點關注的內容，從總結國內的相關實施條例來看，雖然該制度仍具有很大的完善空間，但其實施的必要性不言而喻。通過對該制度的法律性質進行研究，得出其具有“雙重屬性”；同時以國內外已有的先例分析了當下在全國推廣該制度的必要性和可行性，并在此基礎上對建立該制度可能遇到的問題進行剖析，如存在管理不善、立法不明確等問題；提出通過國家立法、分賬戶管理等途徑來解決遇到問題的對策。但是，如何進行立法，需要注意哪些問題以及相關部門如何改革，又將是接下來需要進一步研究的問題。因此,雖然欠薪保障金制度已經成為社會勞工保障發展的一種必然趨勢，但是制度構建與改革的問題依然任重道遠。