空間規劃實施管理制度研究

楊光輝

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510000）

國務院機構改革方案提出組建自然資源部，將以往發改、住建、國土等部門涉及的空間規劃管理職能統一劃歸到新組建的自然資源部門，實行統一管理，以利于統籌協調各主要空間性規劃的關系。機構改革有利于推進空間規劃的編制和實施，對完善空間治理體系具有重要意義。新時代下，面對新的空間規劃體系，亟須開展空間規劃實施管理制度研究。

1 現行規劃管理制度特征與問題

我國涉及空間的規劃類型主要包括發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、環境保護規劃和林業規劃等，本次研究重點梳理這幾類規劃現行管理制度，分析總結其現狀特征及問題。

1.1 現行各類空間規劃實施管理制度

我國目前尚未出臺《發展規劃法》，但江蘇省于2010年通過了《江蘇省發展規劃條例》，是我國發展規劃第一部地方立法，開了先河，為科學制定和實施發展規劃提供法律保障。該部條例明確提出編制、實施發展計劃和實現分級分類管理的建議。依法批準的發展規劃，是地方各級人民政府履行經濟調控、市場調節、社會管理和公共服務職責的基礎，應當遵守和執行。

《中華人民共和國城鄉規劃法》自2008年1月1日起施行，主要借助“一書三證”行政許可手段對城鄉規劃建設實行管理，明確了各級政府規劃管理職責。依法批準的城鄉規劃是城鄉建設和規劃管理的基礎，未經法定程序不得變更。

《中華人民共和國土地管理法》確定國家實行土地用途管制制度，明確提出各級政府土地行政主管部門的設置和職責，要求各級人民政府組織編制土地利用總體規劃。

《中華人民共和國環境保護法》明確了各級環境保護主管部門的職責，對影響環境的建設項目依法進行環境影響評價，未依法進行環評的規劃不得組織實施，未依法進行環評的建設項目不得開工建設。

1.2 特征與問題

部門事權劃分不清，實施管理內容交叉。長期以來，地方政府各部門掌握城市各類發展事權，形成了各自部門規劃。但由于各部門規劃事權范圍沒有明確劃分，界限不清，導致各部門規劃內容相互交叉，甚至彼此沖突、互不銜接。作為政府實施管理的重要工具，各類部門規劃存在的沖突問題直接導致規劃建設審批難、項目落地難等問題。

規劃和實施環節脫鉤，銜接機制不完善。空間規劃編制和實施管理人為分割，規劃管理實效未發揮，難以成為市場經濟下政府管控的有力手段。各種空間規劃的編制和管理屬于不同部門，根據不同技術標準、不同法律法規，各自為政。

實施管理過程中普遍存在有法不依、執法不嚴的問題。規劃的決策權和執行權屬于規劃部門，規劃準備和實施從開始到結束都屬于規劃管理者的單方面行動，從而導致在實施過程中規劃隨意修改的現象較為普遍。例如，城市總體規劃批準后，缺乏有效的監督執行手段，規劃嚴肅性沒有得到充分維護。此外，在規劃實施管理過程中，規劃許可發放后的后期監督缺乏，批后管理問題突出。

規劃管理缺乏上級對下級的有效監督。目前的管理體制下，國家、省政府城市規劃管理事權有限，受現行監督體制的束縛，往往“看得見的管不著，管得著的看不見”，對地方政府的重大規劃決策和建設行為缺乏十分有效地調控和監督。城市規劃實施事前、事中監督缺位的問題突出，地方政府和部門規劃自由裁量權過大，規劃決策機制不完善，缺乏對行政審批的約束制度和監督機制，缺乏有效的公眾參與。

2 規劃管理制度改革探索

2.1 探索多元的規劃實施管理手段

首先，規劃銜接。在編制、修改其他空間性規劃，組織設立機關應當征求同級專門規劃管理機構的意見；各級國土空間規劃批準公布后，其他專項規劃、詳細規劃應當依據國土空間規劃進行修改。

其次，項目合規性審查。重大開發建設項目的布局、立項、審批、實施，應當符合空間規劃管控要求，項目審批機關在作出項目審批決定前，應當根據空間規劃進行合規性審查。

最后，信息化監測平臺。各級政府應當建立全域統一、分級管理的國土空間規劃信息管理平臺，對空間規劃的實施進行數字化監測評估。

2.2 創新空間規劃實施管理機構

與空間規劃體系相對應的管理機構體系，是保障規劃有效實施的基礎平臺和支撐，各地需深入學習貫徹國務院機構改革精神，創新空間規劃實施管理機構。在自然資源部“三定”方案基礎上，賦予省級及以下機構更多自主權，下級政府結合自身行政管理實際情況和本地區經濟社會發展實際，突出不同層級職責特點，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能。

2.3 構建一體化實施管控流程

在建立空間規劃管理過程中，必須要有一個完善完整的審查審批約束，從而使其能夠在一個科學合理、完善完整的系統下進行的編制，強化編制主體、編制程序、審批主體、審批程序等內容。在這些管理程序基礎上，建設及時的反饋機制，對規劃實施中不合理、不完善的內容建立調整與處理，從而使其能夠更好地指導空間規劃實施，保障空間規劃的管控作用。

2.4 強化強制性的內容管控

充分延續深化現行各類空間規劃實施管理制度的優勢，強化法定性、剛性內容管控，明確“控制和保護”的核心內容，生態保護紅線、永久基本農田保護區、城鎮開發邊界應作為底線約束的剛性管控內容，不得隨意更改。在 “剛性”前提下合理配置土地，再體現“應該做什么”的彈性。針對控制修改的“剛性”內容，應由編制主體組織修改調整，對可“彈性”修改的內容應下放審批權，從而提高規劃的科學性、合理性。

2.5 強化監督考核機制

強化國土空間規劃實施情況評估、實施情況的監督檢查。縣級以上人民政府應當通過立法形式確定空間規劃評價，定期組織和實施規劃實施評價。并通過辯論、聽證或其他形式引入不同層面的公眾參與。接受社會輿論和公眾的監督，及時對規劃在實施過程中發現或產生的新問題進行動態跟蹤分析，提出調整方案。政府部門應建立完善的考核評價制度，完善行政責任、行政錯誤追究機制，對領導干部實行自然資源資產流失審計、建立生態環境損害責任終身查詢制度。

3 結語

本研究在機構改革大背景下，對現行各類空間規劃實施管理制度進行梳理分析，總結特征問題，并結合新形勢下空間規劃改革的新要求，分別從實施管理手段、管理機構、管控流程、管控內容和監督機制等方面提出了空間規劃實施管理制度的改革建議。未來需進一步結合實施管理實踐經驗，深化細化實施管理制度的研究。