論成都中心城區實施交通擁堵收費政策的可行性

張雪蓮 孫琴梅

（1. 林同棪國際工程咨詢（中國）有限公司，重慶 401121；2. 重慶市交通規劃研究院，重慶 401147）

1 成都中心城區交通發展趨勢

近年來，成都市機動化水平不斷提高，小汽車發展迅猛。為了滿足交通需求的快速增長，成都市政府不斷加大對城市交通的投入力度，而城市路網的建設速度永遠趕不上機動車的增長速度，道路供需矛盾日益突出。

由于成都中心城區環形+放射性道路網布局結構，加之中心城區人口及崗位密集，使得成都中心城區具有強大的聚集能力，越往城市中心走，道路越密集，城市越擁堵。尤其是在二環以內區域，交通出行需求旺盛，高峰期向心交通集中，潮汐現象嚴重，射線通道交通量趨于飽和。高峰時段主要擁堵路段都集中于二環高架以及幾條射線干道上，擁堵及緩行路段已經占到二環內干路網總長度的40%～50%。成都中心城區交通擁堵局面短期內難以緩解，且已經有由點到線，由局部向大范圍蔓延的趨勢。

隨著成都市人均GDP的不斷提高，未來成都市將會形成更加龐大的汽車消費群體，無疑將進一步加重成都中心城區道路交通壓力。同時，隨著城市結構的變化，交通出行距離拉長，出行機動化程度將進一步提高，未來成都市中心城區小汽車出行總量也將有較大增長。由于近年來成都中心城區路網的建設主要是位于二環以外區域，而大量的交通出行都集中在二環以內區域，導致二環以內區域的供需矛盾格外突出。因此，非常有必要在成都中心城區繼續實施強有力的交通需求管理措施，緩解交通供需矛盾和道路交通壓力。

2 成都中心城區交通擁堵收費措施的提出

2.1 成都已實施交通需求管理措施

目前，成都市已經采用的交通需求管理措施主要是車輛限制使用、鼓勵公共交通出行類措施，主要包括：差別化停車收費、車輛尾號限行、公交專用道、P+R停車、空氣重污染期間中心城區臨時交通管制等措施。

在各種交通需求管理措施組合拳出擊的情況下，雖然道路網交通壓力依然巨大，但是交通擁堵緩解已取得一定成效，在一定程度上有效緩解了中心城區交通擁堵程度的加劇。根據車輛尾號限行措施實施前后數據分析，一環路在限行前早晚高峰平均車速為13.8 km/h，限行之后達到20.5 km/h；10條放射主干路有8條平均車速有所提升[1]。同時，配合公交專用道等措施的實施，公交車提速效果顯著，公交運營平均車速由13 km/h提升至17 km/h，吸引部分小汽車出行者向公共交通轉移。

2.2 成都可進一步推行的交通需求管理措施

從國內外城市發展經驗來看，當前各類交通需求管理措施可以劃分為調控車輛擁有和限制車輛使用兩類措施。調控車輛擁有主要通過搖號、拍賣牌照、擁車證等措施來限制小汽車的購買，以達到將機動車保有量增量控制在較低增長速度下的目的。限制車輛使用措施主要是通過征收燃油稅、差異化停車收費、交通擁堵收費、燃油費、車牌號限行、HOV/HOT車道等措施來減少車輛的使用率，降低小汽車出行總量，以緩解道路交通壓力。成都市目前在調控車輛擁有措施方面尚未涉獵，僅在在限制車輛使用方面實施了差異化停車收費和車牌號限行措施。

對于調控車輛擁有類措施，對車輛的擁有加以限制，可以將小汽車增長量控制在可控的范圍內，但這類措施會涉及社會公平性問題，引發異地上牌照等問題，同時，與成都地方發展汽車工業的方向相悖。該類措施整體實施難度大，成都不宜在近期實施，遠期可采用與限制車輛使用類措施以組合拳的形式實施。因此，當前在成都應以限制車輛使用類措施作為主要的緩堵措施。

2.3 交通擁堵收費措施的提出

根據成都市中心城區交通擁堵政策與措施的公眾意愿調查結果，成都市54%的居民認為鼓勵公共交通出行、車牌號限行是當前緩解中心城區交通擁堵最有效的措施，另外，有39%的居民認為車輛限購、擁堵區域收費、提高停車收費、提高車輛購置稅等經濟類措施也是緩解成都中心城區交通擁堵的有效措施。鼓勵公共交通出行、車牌號限行措施這類實施推動阻力小，民眾接受度高的措施可以作為成都中心城區近期主要推進的交通需求管理措施。

除此以外，交通擁堵收費政策也已逐漸進入大眾的視野。交通擁堵收費便是交通需求管理中的一種新型管理措施，陸續在世界上多個大城市進行了實踐，理論與技術得到不斷提高并日趨成熟。通過運用經濟手段來引導和調節交通流量，合理地調整交通結構，能夠有效地緩解城市交通擁堵。因此，在中心城區尤其是二環以內區域交通供給增加潛力小、其他交通需求管理措施實施效果有限的情況下，可以通過擁堵收費措施來調整交通出行需求，緩解交通供需矛盾，將交通擁堵收費措施可以作為緩解成都中心城區交通擁堵的儲備措施。

3 交通擁堵收費的實施條件分析

國外城市的成功經驗，可以為成都提供寶貴的經驗和有益的啟示，只有在一定條件下，交通擁堵收費政策才能起到良好的緩堵作用。

3.1 發達的公共交通系統是實施擁堵收費的前提

征收交通擁堵費的邏輯是通過收費來改變交通量在時空上的分布，減少不必要的小汽車出行量，緩解城市交通擁堵。與縮減小汽車交通量相對應，是公共交通系統必須能夠承擔起分流轉移的交通需求量，通過經濟杠桿的作用改變人們的出行方式，促進交通結構的優化。因此，實施擁堵收費策略需要完善、發達的公共交通系統。

現狀軌道交通線路除1號線以外，軌道2、4號線仍有賦予能力承載由于擁堵收費轉移的小汽車出行量。至2020年，成都將開通運營地鐵線路13條，里程約508 km，遠景規劃成都軌道交通線網規模將達到2 392 km。隨著未來軌道線網的不斷完善，軌道交通系統的承載能力將不斷提高。而從地面公交系統來看，中心城區公交車輛及線路數量未來增長空間較小。在中心城區常規公交運力難以大幅提升的條件下，公共交通系統將主要依靠軌道交通來承載轉移交通量。

3.2 社會公眾的支持是實施擁堵收費的關鍵

倫敦擁堵收費成功的一個關鍵因素就是重視公眾接受意愿在實施交通擁堵收費政策過程中的重要性。從國外各擁堵收費實踐中可以看出，擁堵收費必須和社會廣泛溝通，以便公眾能夠接受。當收費體系明朗化時，才能獲得公眾的支持[2]。

從成都市居民出行意愿調查結果來看，有45%的人不贊同擁堵收費，約是公共交通出行人群2倍。若要在成都順利實施交通擁堵收費政策，仍需開展大量工作來爭取民眾的支持和理解，最大限度降低政策失敗的風險。

3.3 成熟的技術手段是實施擁堵收費的支撐

收取交通擁堵費是調節交通流量的一種有效手段，但需要技術、設備、管理等各方面的充分準備。目前，基于專用短程通信的技術模式、電子車牌識別的技術模式、車輛定位系統模式等相關技術已經成熟，可以借鑒利用。

然而與新加坡不同，成都作為開放型城市，城市內部外地車輛數量占據了一定的比例，為了保證擁堵收費的社會公平性以及避免車輛掛外地牌照逃避繳費的現象，對于外地車輛的收費管理尤為重要。從當前的收費系統技術來看，基于專用短程通信的技術模式與電子車牌識別的技術模式技術上已經比較成熟，可以大規模應用到城市道路擁堵收費系統中，需要裝載大量的車載設備，對于外地車輛的識別和管理存在缺陷；車輛定位系統模式建設成本低，但是在對外地車輛的管控方面也存在較大缺陷。當前成都市中心城區內的車輛收費、管理系統對于外地車輛的管理尚不具備相應的功能。成都要順利實施交通擁堵收費政策，可以結合大數據、人工智能的發展，開展新一代擁堵收費系統的研究工作，開發具備本地車輛和異地車輛結合收費功能的收費系統。

3.4 政策及法律法規的合規性是順利實施擁堵收費的保證

包括廣州、北京、上海等國內大型城市在內雖然都對交通擁堵收費政策方案和技術方案有過較為深入的研究和論證，但對征收擁堵費的法律依據一直沒有統一的解答。在我國目前的法律框架下，只有經營性公路和還貸性公路可以收費，城市的路面交通收費是不被允許的。

缺乏關于擁堵收費相關的法律、法規、政策支持，會給成都中心城區交通擁堵政策的推進帶來一定阻力。政策實施前，應進行交通擁堵收費政府法規或地方立法的制定，包括明確擁堵收費許可，管理擁堵收費實體的組成和權利，擁堵費用的用途[3]，付費、懲罰、隱私的保護和豁免的管理等。

4 成都中心城區交通擁堵收費政策實施時機分析

4.1 交通擁堵收費政策實施推進戰略

交通擁堵收費政策能否順利實施，與交通擁堵收費政策的推進戰略有關，不同的推進戰略對應了不同的實施時機。

新加坡，采取超前研究、超前布局策劃、全力創造條件的策略，采取積極主動的策略，推進交通擁堵收費的實施，在后期實施過程中，不斷的優化調整擁堵收費范圍、收費方式、技術手段并配合以其他的交通需求管理手段，將交通擁堵在發展初期就有效控制住。

倫敦，采取提前研究、積極準備、主動實施策略，交通擁堵收費從提出概念到實施歷經近30年，從初期的實施決策，到擁堵收費方案和系統詳細設計、咨詢、宣傳，再到系統建設與方案實施，經歷了多個階段。

香港、北京、深圳等，采取適時研究、適當準備，放緩實施的策略，持續關注應用交通擁堵收費來緩解交通擁堵問題，開展了相應的研究工作，但考慮技術、公眾支持等多方因素，暫緩實施。

4.2 成都交通擁堵收費政策實施時機

交通擁堵收費措施經濟杠桿調節能力強，但是實施成本較高，實施前提條件多，從現狀不成熟的擁堵收費前提條件和未來成都中心城區交通發展趨勢看，近期內成都市暫時不具備實施擁堵收費政策的條件。然而，在未來相當長的一段時間內，成都依然有必要進一步加強交通需求管理措施的推進，當可采用的交通管理措施（如：車牌限號、差異化停車收費等）緩堵效果達到極限時，即可考慮推動擁堵收費政策的實施。

因此，成都市宜采用倫敦模式，提前研究、積極準備、主動實施，在3～5年內啟動擁堵收費前期方案研究、技術開發以及輿論宣傳等準備工作，積極主動推進擁堵收費政策實施工作。

4.3 成都中心城區交通擁堵收費方案

（1） 收費模式。交通擁堵收費范圍形式主要有擁堵區域收費、擁堵通道收費、境界線收費幾種。成都中心城區交通擁堵主要分布在二環以內區域，核心擁堵區域在一環內天府廣場及CBD區域。一環路和二環路可以形成天然的封閉式境界線。從擁堵區域分布及實施難易程度來判斷，成都中心城區擁堵收費實施初期，可以采用二環高架路收費方案，待公眾接受程度提高、技術設備等條件進一步完善后，推行二環路境界線方案，逐步擴大收費范圍，視核心區擁堵情況，推廣二環路境界線與擁堵區域組合收費方案。

（2） 收費時段。成都中心城區道路擁堵存在明顯的早、晚交通雙峰現象。為改善工作日高峰時段擁堵狀況，可以在早高峰7：30～9：30，晚高峰17：00～19：00期間，按次實施擁堵收費。結合擁堵范圍實施方案以及實施時期，動態跟蹤、調整收費時段，待公眾接受程度提高，將收費時段擴大到全天7：00～20：00。

（3） 收費費率。成都市擁堵收費費率的制定，應依據成都的社會經濟水平，同時考慮初期推廣實施的可推進性與市民的可接受性。在擁堵收費政策實施初期，可以在基礎費率的基礎上適當降低收費標準，采取漸進策略，逐步提高收費標準。

（4） 收費對象。擁擠收費的主要目標是通過收費的形式控制小汽車交通的出行比例，鼓勵公共交通出行。因此，擁擠收費對象主要是小汽車出行者[4]。擁堵收費主要征收對象應該是私人小汽車以及單位公車為主，對各類公共交通車輛、出租車以及特種車輛進行豁免。

5 結語

交通擁堵收費作為一種有效緩解交通擁堵的交通需求管理措施，它不是“萬能鑰匙”，只有在發達的公共交通系統、公眾支持、技術手段可行和政策支持等實施條件下才能起到良好的作用。成都中心城區現狀交通擁堵收費實施條件不成熟，近期內暫時不宜實施擁堵收費政策。而在未來幾年內，成都中心城區機動化出行程度將進一步提高，中心城區內交通擁堵將在時空范圍內進一步擴大，當可采用的交通管理措施緩堵效果達到極限時，成都中心城區即可考慮推動擁堵收費政策的實施，提前研究、積極準備、主動實施，提早啟動交通擁堵收費前期方案研究、技術開發以及輿論宣傳等準備工作。