基于土地利用規劃與城鄉規劃差異分析及協調途徑探索

蔡毅華

（廣東金蘭德房地產土地資產評估規劃有限公司，廣東 廣州 510056）

只有做好基于土地利用規劃與城鄉規劃的差異分析及協調工作，才能在最大限度上體現出我國土地資源的重要地位[1]。然而，隨著我國經濟水平的不斷發展，國民生活水平的不斷提升，以及人口基數的不斷增加，土地資源稀缺問題變得日益嚴重，隨之而來的是，土地利用規劃及城鄉規劃二者之間的差異及矛盾也日漸凸顯，且已慢慢成為我國城鄉一體化發展過程中的一大阻礙。基于此，文章以當前我國土地利用規劃與城鄉規劃的發展現狀為研究基礎，對土地利用規劃與城鄉規劃差異分析及協調途徑進行了探索，旨在促進我國城鄉建設的更好、更快發展。

1 土地規劃管理以及城鄉規劃實施之間的關系

1.1 從土地管理角度推動城鄉規劃全面發展

目前，在我國的城鄉發展規劃以及城鄉建設過程中，土地規劃的管理工作有效推動著我國的城市發展。在城市建設的過程中，不但在一定程度上實現了城市經濟的發展，而且還促進了農村經濟的發展，且在整個規劃發展過程中，不斷整合城鄉資源，并在確保生態環境的前提下，實現了資源利用的最大化。

1.2 在城市擴張以及城市改造的過程中實現平衡發展[2]

在我國的城鄉規劃發展過程中，土地資源的利用分為兩種，一種是用于城市擴展，一種是用于城市改造。在規劃、建設城市的過程中，為了更好地平衡城鄉之間的發展關系，在確保城市穩定，以及農村有序發展的前提下，對城市用地進行規范性擴展，將其擴展為農村用地。所以，在這種土地資源的擴展過程中，需要對農村用地的合理規劃、分配及土地資源的綜合利用等進行深入的研究及分析。與此同時，在改造舊城區過程中，城區的規劃工作以及城區建設等需要在充分結合整體發展目標的前提下進行。除此之外，在改造舊城區過程中，也需要進一步合理分配土地資源，從整體上實現對資源的合理分配及利用，實現土地利用規劃以及城市規劃的協調發展，進一步促進我國城鎮化發展。

2 土地利用規劃與城鄉規劃的差異性分析

2.1 編制的主體及層次

顯而易見，在土地利用規劃中，對土地利用規劃進行編制，實際掌握其實施工作的是國家的國土資源相關部門，而負責編制與實施城鄉規劃工作的則是國家的城鄉建設、規劃部門。從根本上來說，國家城鄉建設、規劃部門同國家國土資源部門一樣，都屬于同一級別的國家行政管理部門。并且，在我國國土資源部門中，土地利用規劃是其中最為重要的一個環節，它不僅是改善我國國民生產發展現狀，提升國民生產總值，促進我國經濟發展的重要力量，它更是一種國家層面的、以土地資源適宜性為基礎的，滿足國民生產需求，社會發展需求，對土地資源進行開發利用的科學性發展規劃以及行為。對于城鄉規劃工作而言，則應在確保經濟發展以及社會發展的基礎上，對城鄉資源進行科學合理規劃的資源配置行為。

2.2 發展的進程和發展的內容

從土地利用規劃以及城鄉規劃的實際發展現狀來看，我國國土利用規劃的發展戰略明顯落后于城鄉規劃發展戰略。基于發展體系等一系列發展因素，所以，二者的發展規劃工作的可操作性普遍較低。就城鄉發展規劃而言，因為城鄉規劃起步比較早，大規模進行城鄉規劃的時期是20世紀50年代。在該時期，一些基礎性的理論以及一些建設規劃發展等也慢慢成熟。從規劃內容的角度來看，土地規劃屬于國土規劃，在實行區域規劃的時候，應對土地資源利用規劃進行優先考慮。而在城鄉規劃的過程中，則需要優先考慮城鄉的經濟發展，這樣才能更好地以國土資源為載體，以其他資源為配置，對其進行科學、合理的空間布局。

2.3 編制技術及編制標準

在土地資源的規劃與利用過程中，其主要的編制方式就是“總體——布局”“從上到下”的分步開展過程[3]。對于城鄉規劃的編制過程而言，其主要編制方式就是“由上至下”以及“由下至上”的結合方式。而在土地資源的規劃與利用過程中，其編制工作主要是合理整合及應用國土地資源，特別是在耕地資源的保護過程、占有過程，分配過程等進行強調，并通過“由上至下”以及分級處理的方式進行，其本身的計劃性就比較強。而在城鄉規劃的過程中，其編制重點就在于對所有土地資源進行集中化管理及相關應用，與此同時，還應該對城市的空間資源進行科學、合理的分配及規劃。

2.4 規劃期限及用地口徑

根據我國法律、法規可知，在我國國土資源的規劃過程中，土地利用規劃的期限是統一由國務院決定，并在相關行政管理部門下達正式公文后，方可在全國范圍內，對各地級的土地資源進行統一的規劃與整合。與此同時，還會在土地利用規劃的期間內對其進行明確規定。而城鄉規劃的期限主要則是由相關政府部門進行規定，且需充分結合當地城市的發展條件、發展現狀等因素進行確定。站在用地口徑這一方面來看，土地資源的管理部門，已將工礦用地以及那些特殊用地視為單獨一類，卻沒有過將這部分納入我國的城市用地的范圍之內。而在進行人口統計的時候，土地利用規劃會以城市駐地戶籍為依據進行人口的統計工作，然而城鄉規劃不但包含了戶籍人口，也包括了一部分不在戶籍所在地，但長期在該地居住的人口。

3 土地利用規劃與城鄉規劃協調途徑探索

3.1 建立、健全土地利用規劃以及城鄉規劃的法律體系

在我國出臺的相關法律、法規當中，明確規定了土地利用規劃及城市規劃二者之間的上下銜接關系，但卻沒有對二者的制約關系做出明確規定。并且也沒有對“違規”行為進行明確規定。眾所周知，法律以其強制力，適用于我國所有階層的人民。所以，若想更好地協調好土地利用規劃與城市規劃之間的關系，需建立、健全完善的法律體系，從而對兩規的具體工作及相關行為進行正確的引導及約束。

3.2 不斷促進土地利用規劃以及城鄉規劃的技術互通

相關的城鄉構建、規劃部門以及土地資源規劃部門應構建起系統、科學、高效的協調系統，綜合利用各種科學技術手段，不斷提升土地利用規劃以及城市規劃之間的協調性，促進各個成果之間的互通性及可比性。2012年，我國出臺的一系列城市用地類型及規劃標準進一步提升了我國國土部門與相關土地規劃之間的密切關系，與此同時，針對不同的用地類型，進行了詳細的分類及銜接，把土地分為三類用地：農業用地、建設用地以及未利用土地。該三類用地是我國城鄉規劃的基礎性建設，增強了我國各地空間、數量與土地利用規劃和城市規劃之間的聯系[4]。

3.3 加強土地利用規劃的強制實施力

系統性的規劃是土地利用規劃的主要特點。面對我國日趨緊張的資源發展環境，以及在我國不斷發展的城鎮化使耕地，農田不斷被占用，對此我國已出臺相關法律，明確對其進行了規定，對城市用地的地線進行了嚴格限制，盡可能確保我國農田用地的面積。

3.4 擴寬土地利用規劃以及城鄉規劃協調新路徑

為了進一步滿足我國經濟發展的需求，土地利用規劃以及城市規劃的相關聯部門以及社會各界應不斷加大對新規定、新規劃的探索步伐 （如，城鄉統籌規劃以及城鄉區域協調規劃等） ，這些新型的發展規劃是打破原有城鄉發展關系，創新城鄉發展活力，協調發展模式，平衡城鄉發展進度的重要環節，只有從城鄉用地角度維護好用地的“增減平衡”以及“農業用地平衡”，重新審視城市建設的整體規劃，才能為兩規的協調發展奠定堅實的基礎。

3.5 建立、健全完善的土地利用規劃以及城鄉規劃協調新機制

應充分結合我國現階段的發展國情，建立、健全城鄉規劃及土地利用部門之間的協調機制，是短時間內實現土地利用規劃以及城市規劃之間協調發展的有效途徑。在土地利用規劃以及城市規劃的編制過程中，相關管理部門應嚴格執行相關法律、法規，充分結合各方意見或建議，建立、健全制度化、法制化、規范化、可操作化的部門交流會議，不斷增強各部門之間的交流、溝通力度，不斷落實編制成果[5]。與此同時，還應合理應用各種科學化的信息平臺，構建起土地利用規劃及城市規劃的發展交流平臺，從而提升整個平臺的應用管理水準。

4 結語

綜上所述，只有做好基于土地利用規劃與城鄉規劃的差異分析及協調工作，才可能充分發揮出我國土地資源的作用。充分協調好土地利用規劃以及城鄉規劃之間的矛盾，不但是響應我國可持續發展號召，實現充分利用土地資源的重要保障，同時，也是保護我國土地資源，實現城鄉同步發展的根本保證。然而由于諸多的環境因素及人為因素的影響，土地利用規劃以及城鄉規劃的工作還有很遠的路要走，而在實際的規劃、發展過程中，還需在求得多方意見之后進行探索、研究，進而建立、健全系統化、規范化、制度化的交流體現，不斷加強意見的融合，以及制度的落實工作。與此同時，還應合理地利用各種先進的科學化手段，構建起系統化平臺，提升管理、應用的整體水平。展望未來，只有盡可能做好土地利用規劃以及城鄉規劃之間的融合工作，在求同存異的前提下，嚴格踐行我國相關法律法規，并在相關管理部門的督促下，對其進行行政管理，通過多重手段進行探索，從而實現二者之間的和諧發展，建立起一個適合和我國發展現狀，更能體現我國戰略發展規劃的可持續發展機制。