跨流域調水的公正問題
——基于環境正義的分析視角

王澤琳，張如良＊，吳 歡

（1.西安交通大學人文與社會科學學院，陜西西安 710049；2.陜西師范大學馬克思主義學院，陜西西安 710119）

引言

水是生命之源、生產之基，水不僅為人類生存與發展提供賴以生存的基礎性資源，而且提供與人類福祉密切相關的生態服務。當前的水資源危機一方面是由自然因素造成的資源性缺水，如水資源的時空分配不均；另一方面則是由人為因素造成的結構性缺水，如水污染、用水過度以及輸水設施不足等。為了應對區域間的水資源短缺問題，跨流域調水工程作為不同流域水資源優化配置的一種手段，被廣泛用于解決水資源分配不均和區域需水不平衡問題。據不完全統計，僅我國符合大型管道（或人造渠道）長度超過50km 或年輸水量大于1 億m3條件的大型調水項目就有59 個，其中超過15%的引水工程是為了減少水污染或避免生態惡化而建造的[1]。當前世界范圍內廣泛實施的跨流域調水，被視作解決水生態危機的高效、便捷以及穩定的技術方案。與此同時，由工程帶來的利益分配與風險承擔問題引發了激烈的社會討論。調水工程雖然在短期內緩解了水資源壓力，平衡了區域間用水需求，但其建設和運營過程對工程所涉區域的地方經濟、地理環境、人文環境以及生態環境仍造成了不同程度的壓力。近年來，西方學者一直致力于大規模輸水工程對社會、經濟以及生態影響的研究，其中不少學者開始將研究重點轉向工程背后的社會公平正義問題。

1 跨流域調水項目中的環境不公

跨流域調水出于“平衡流域內水資源的開發，確保水資源的可獲得性”[2]的目的，通過輸送和再分配水資源的手段來緩解區域間的用水壓力。按照服務對象，跨流域調水一般可分為農業灌溉調水、城市發展調水以及生態補給調水三大類。同時，作為一項基礎設施工程，跨流域調水由于投資成本高、建設周期長、涉及范圍廣等屬性，一般由政府主導，兼具社會公益性。基于上述特征，項目的實施及運營過程必然會引發一系列社會影響。這些影響廣義上涉及發達國家與發展中國家（跨界調水）、中央政府與地方政府、城市地區與農村地區、水源區與受水區，以及不同行業類型（如農業與工業之間）等參與者之間的用水矛盾。而從狹義層面來看，城市化進程推動城市結構尋找遠遠超出城市極限的資源，跨流域調水作為一項復雜的自然—社會互動的干預措施，建立了“新的和更復雜的社會與自然關系”，并提出了關鍵性的道德和公平問題：由誰承擔由于調水造成的水源環境損害風險以及項目成本，受項目影響的公眾是否有機會直接參與環境影響評估決策的全過程。正如霍利菲爾德所說，非人類世界的物理特性在不公正的產生中起著至關重要的作用，而人為干預自然資源的分配又進一步加深了這種不公正，在一定程度上波及了公眾的環境權益，產生了自然生態失衡與社會關系失衡等問題[3]。

20 世紀80 年代，西方環境正義運動的興起引發了學者對環境問題的研究從“自然權利的分配”到公眾“環境權益”的轉變，環境正義問題逐步受到社會的廣泛關注。以“沃倫抗議”開端的美國環境正義運動是環境行動主義和民權主義共同倡導的結果，將對環境、種族、階級、性別和社會正義的關注納入一個明確的框架，從而將正義分析從環境商品（服務）和負擔的分配問題拓展到對分配，承認及參與三重分析維度來探究自然與人類、環境與社會等可持續發展議題上。環境正義強調的是所有主體在環境資源使用和保護上，享有平等地位和同等權利，同時承擔相應的義務。此外，環境正義不僅關注當代人的正義，也關注對后代人可持續性發展的代際正義[4]，以及對不同種族享有生存和繁衍的基本權利的種際正義。目前關于環境正義的研究仍然以西方發達國家為主，但它對發展中國家面臨的社會生態沖突同樣具有緊密關聯和借鑒意義。從可持續發展的角度出發，環境正義作為構建可持續發展社會所不容忽視的熱點議題之一，尤其是在我國加快推進社會主義生態文明建設、實現人民對美好生活的向往的攻堅階段，對生態環境保護與社會良序發展的復雜關系研究更具指導意義。

此外，調水工程涉及中央政府、地方政府、企業、居民、施工方、管理方以及監督方等多個利益群體，加之水資源自身兼具自然景觀和人文價值等內涵，對于水資源的再分配工程要更關注其“可供利用的多種益處的公平分配，而不僅僅是水量的分配”[5]。大量西方學術文獻研究了跨流域調水的影響，大多數專注于特定的領域，側重于技術與管理層面，如建造技術、水質凈化、水源地補償、水資源綜合管理、文物保護、區域水安全、水資源定價等，較少關注跨流域調水工程在環境正義層面的問題。現有文獻資料顯示，跨流域調水所產生的社會—環境不公現象主要體現在對水源區居民經濟與環境權益造成的負面影響，包括水生態惡化、收入降低（就農民與漁民而言）、產業發展受限、土地景觀改變、外遷移民貧困風險（工程移民與搬遷）以及當地文化的傳承（人口與地理環境的改變造成文化紐帶的割裂）等，這些問題在不同程度上加劇了水源區與受水區之間的社會矛盾。

2 調水工程中環境正義缺失的成因

跨流域調水中的環境正義缺失主要包括三個方面：①水資源利益與工程風險的公平分配；②規劃決策與管理過程中公眾的民主參與；③對受涉群體尤其是水源地居民的社會安置與文化認可。具體分析如下：

2.1 由利益分配不均導致的分配不正義

跨流域調水工程中存在的環境不公問題首先且主要體現在對水資源的再分配層面，即分配不均、分配不當、分配不公等問題。分配正義關心的是“環境利益與負擔如何分配以確保社會公平”[6]，它涉及社會的基本結構，即以什么樣的制度來保障和明確利益相關者的基本權利與義務，以及再分配過程中的利益和風險[7]。由于經濟制約、政治不穩定和機構設置的欠缺，跨流域調水工程在發展中國家面臨許多不確定因素，社會運動越來越多地聚焦于工程建設和運營過程中造成的成本與收益的不平等分配。跨流域調水工程大都是基于城市及經濟發達地區用水需求而實施，社會經濟發達地區享有優先發展和資源使用權。工程雖然在一定程度上滿足了城市擴張和工業發展的用水缺口，但是水源區以及當地居民并未享受到工程所帶來的生態利益和經濟利益。事實上，它還額外加重了水源區當地的經濟負擔。更甚于，由于當地居民在財富、權力以及發展機會上的弱勢，還有可能承擔更多的工程風險[8]。工程風險的不合理分配則進一步加深了由資源分配不均導致的社會與環境不公。除此之外，水資源作為生態環境系統的一部分，工程手段也會割裂自然生態系統的整體性，造成更為深遠的環境影響。

由于工程建設成本極高，部分成本通過市場調節的手段，以提高水價的方式轉嫁成本風險，加之調水工程在生態環境保護措施和投入方面的結構性政策缺位，嚴格的水源地環境保護制度導致企業準入門檻提高，迫使大量企業轉型、關停、搬遷，造成當地經濟的斷裂，此外供水區地方政府還要肩負生態保護的財政投入。例如，尼泊爾的馬蘭奇（Malachi）供水工程[9]，該工程建于20 世紀80 年代末，由于加德滿都谷地的城市地區面臨嚴峻的水資源短缺問題，工程計劃通過26.5km 長的隧道將馬蘭奇流域的水轉移到加德滿都河谷，以滿足城市地區的用水需求。項目的開發卻忽視了水源地周邊農村地區的發展需求，保護河流環境對于當地居民的生計至關重要。這些居民中約90%是農民和漁民，85%生活在維持生計水平，而工程將大量水資源調出，導致當地河流流量不足以保證與水有關的活動，如農田灌溉與漁民捕魚等。水源地居民認為“水資源補給給了城市，保障城市地區的發展，當地的生活水平也應得到提高”。盡管政府承諾給予補償，但在補償主體的劃分標準上存在爭議，該工程只考慮對受直接影響的區域進行補償，忽視了其他諸如水源涵養區的居民生計損失。更甚于，受項目影響的無地農民由于缺少土地證和公民來證明自己的身份，無權從項目中獲得任何補償。與項目獲得的利益相比，當地并未得到足夠的收益。即便通過各種形式的經濟補償、發展援助等給予輸水地區利益分享，也并不意味著水源地所承擔的環境風險及經濟損失得到了有效解決。這些訴求的忽視直接引發了水源區與受水區關于水資源利益分配的矛盾。

2.2 由公眾參與缺失導致的程序不正義

環境正義不僅關注資源利益的分配，而且關注誰被排除在決策過程之外，即程序正義。環境決策參與制度被虛化，環境權益訴求機制的缺失則進一步引發了公眾參與層面的程序正義問題。對于任何一項工程決策，尤其是涉及公眾利益的政策措施，其制定和實施都必須更加關注和保護公眾的需求，通過構建政府與公眾對話平臺，暢通溝通渠道等途徑，切實維護基層民眾的知情同意權與決策制定參與權。對于大多數跨流域調水而言，決策者或從政治高度或從社會經濟發展需求角度凸顯工程建造的必要性，作為工程最直接的受影響者——生活在水源地周邊的公眾，卻因經濟、政治或文化因素，缺乏實質性的參與，成為被動的參與者和接受者，造成其訴求在工程決策中被忽視。有學者指出，公眾缺席環境決策是導致調水工程產生不正義問題的直接原因，當前世界范圍內頻繁爆發的鄰避運動即是如此。實施的環境項目由于公眾在決策制定過程中的缺席以及自身知識水平的局限，導致其對環境行為性質的認識出現偏差，出于對自身健康風險的擔憂而產生厭惡或抗拒的心理，降低其對工程的接受程度，即學者所說的“心理感染”（Spiritual Contagion）現象[10]，最終造成雙方對立沖突的環境風險與治理僵局。美國環境政治學家施洛斯貝格認為，初步的政治平等原則是解決和澄清涉及環境不公正的條件的基礎[11]。

大型調水工程作為一項圍繞水資源再分配的超大型項目集群，在實施過程中涉及決策者、參與者、實施者、接受者、受益者等眾多角色群體。不同角色群體有著不同的利益訴求，政府與企業為了尋求社會利益的最大化和資源的最優配置，不惜犧牲當地社區和貧困居民的利益，并將其排除在決策制定之外。如秘魯的馬赫斯調水工程[12]，對于一個發展中國家而言，該項目以高標準、高難度、高投入、高質量且高效率的要求建設完工并投入使用，其中僅隧洞施工長達100 千米，最長的一條達14.9 千米，名列南美第一。盡管該工程實現了讓秘魯的大片沙漠重新得以利用并增加了農產品種植與出口的目標，但它是以水源區當地環境退化、社會動蕩為代價的。產生這些意外后果的部分原因是，這種“大規模灌溉”模式根植于政府與企業支配自然和對土地的殖民的意識形態，忽略了這類干預措施對社會、文化、生態和環境所造成的影響。在自上而下的工程決策制定過程中，政府決策過程依賴于專家和政治考慮，水源地居民的聲音被排除之外，盡管其生活方式、生計手段遭到了最直接的破壞。一些居民因工程建設要求而被迫騰出自己的土地，舉家搬遷，這種變動無論是從生計還是心理上都對當地民眾造成了長遠的影響，加劇了居民個體的不公平遭遇。

2.3 由社會認知偏差導致的承認不正義

分配不公、參與不暢與社會認知有著緊密關聯。承認，特別是自我和社會尊重，對于正義理論至關重要，并常常被用來評估分配框架。承認是一種關系，一種嵌入社會實踐中的社會規范。從歧視的角度來看，承認層面的不公正是由地位差異（如地域、階層、性別、種族等）造成的身份和文化歧視。這種歧視包括：正式或約定俗成的角色定位與權力分配；社會上非正式的文化規范和話語操控；某些形式的知識或制度的霸權主義。在自然資源領域，這種承認不公則可以歸結為：不承認（被無視）、文化統治（受話語如解釋和交流的影響）以及不尊重（在公共和文化陳述中經常受到誹謗或貶低）。承認正義要實現的就是“對群體身份及其差異的一種肯定”，每個個體這種訴求的滿足是個體明確自我認知的重要條件，而對于“得不到社會或他人的承認抑或是得到‘扭曲’的承認對個體認知形成極大沖擊，造成心理或精神上的雙重創傷”[13]。人作為社會關系的綜合，有著與“有意義的他者”在社會互動交往中得到認同和承認的本質訴求。

承認是尊重不同性，避免被代表。承認的道德意義就在于其在社會（環境）分配中關涉這個參與主體，涉及到了社會地位以及個人的人格構成，涉及個人生活的機會與權益[14]。不同的利益群體有著被承認與尊重的主觀需要。文化認知偏差導致工程實施者與當地居民不同程度上的矛盾與爭議。如我國臺灣地區的曾文水庫跨流域引水工程[15]，該項目一開始便聲稱可以利用現有設施而無須額外建造水庫，僅需一些輔助設施，對環境影響小，且成本低，卻忽略了這些輔助設施，如開山鑿洞用于鋪設通水管道，對少數民族部落非物質文化遺產的破壞。該工程計劃從老農河引水到曾文水庫，老農河周邊居住的多為布農族，他們依靠老農河和岐山河供應日常用水。當地居民認為調水工程修建的穿山隧道破壞了山體的完整性，損壞了其祖先的靈魂，被視為是不尊重當地居民神圣空間的舉動。而政府給出的工程環境影響評估報告也并未對當地的非物質文化遺產進行影響評估。對于少數民族部落而言，這些無形的精神資產是其精神和信仰的象征，是應當被尊重的獨特文化。出現這種不公現象的原因，一方面是工程決策者沒有足夠理解和熟悉當地政治、傳統文化的復雜性。加之自上而下的規劃實施方式使得公眾的意見和聲音很難反饋到工程決策中來。另一方面，公眾自身的知識水平、身份背景等也使得其處于決策的劣勢地位，難以得到應有的身份對待。相較于物質和經濟上的補償，受涉群體同樣需要來自精神層面的補償，對其文化的承認與身份的認同，以及給予當地獨特的精神遺產的保護。

3 跨流域調水中環境正義實現的對策建議

環境正義作為我國生態文明建設的重要組成部分，對于構建社會主義和諧社會、推進社會主義生態文明觀的現代化建設新格局具有相當重要的現實意義。環境就是民生，滿足人民對美好生活的向往不僅需要從理念上“促進社會的公平正義，從最廣大人民的根本利益出發，從社會發展水平、從社會大局、從全體人民的角度看待和處理這個問題”[16]，也需要在實踐中積極探索環境正義的實現途徑。“正義無法通過自身得到實現”[17]，要認真貫徹落實習近平總書記對社會主義生態文明建設的全新規劃，樹立人類命運共同體理念，圍繞人—社會—自然是一個統一的有機整體的基本價值引導，合理開發利用自然資源，并在資源分配層面上維護好人民群眾公平享有發展成果的基本權利，以社會制度做保障，以公眾參與為手段，通過公眾自身權利意識的覺醒和積極主動的參與來改變現有的環境不正義現象，推進社會健康運行。

3.1 分配層面：建立健全水權交易市場，完善資源有償使用制度

跨流域調水工程的分配正義缺失首先體現在工程對于水資源的重新獲取與再分配過程。因而將水資源確權，承認地方和個體的水權，在強調水資源公共利益的同時，發揮市場的資源配置作用[18]。政府等決策部門應當逐步建立與完善水權交易服務市場，采用經濟補償與行政監管雙重措施緩解大型調水工程所帶來的環境利益共享與污染治理責任分擔不公問題。其次，實現水資源分配正義不僅僅體現為經濟上的利益補償，也需要轉變片面的經濟發展觀，樹立“生態理性”觀，在充分尊重和評估水資源獨立的自然主體和內在價值的基礎之上，遵循自然規律，在資源的可承載范圍內確定環境權益的分配。最后，完善資源有償使用制度，在法律層面明確規定補償主體地位，制定國家利益分享政策和準則，明確環境善物和環境惡物的承擔主體。在水資源開發中，一方面向受損一方提供必要的生態補償及社會關照，另一方面也要評估潛在的生態影響，并及時實施有效的矯正和修復措施。

3.2 程序層面：立法保障公眾參與權利，建立“賦權—認同—合作”參與機制

強有力的政治承諾是改變現有政策和提供體制支持的關鍵驅動力。面對大型調水工程中存在的程序不正義問題，一方面應當著力建立健全制度保障體系，從立法角度明確公眾獲取環境信息，參與和監督環境保護的各項權利[19]。通過法律和體制框架的政治環境賦予公眾作為環境參與主體的地位，立法保障公眾的知情權、表達權、參與權與決策權。拓展公眾參與環境決策制定的有效途徑與平臺，形成良好的政府、建設方與公眾之間多方溝通機制。在組織環境影響評價時切實考慮來自不同利益群體的意見和聲音，增加相應的利益考量因子，比較與權衡擬執行或已實施的環境決定對不同利益相關者的影響，并及時有效地做出相應的矯正、補償措施，避免出現重大決策失誤導致不可彌補的環境及社會災難。另一方面，公眾也要在相應的環境決策過程中及時、有效地維護自身權益，提升利用司法資源維護自身權益、保護環境的能力[20]。建立價值觀認同和強烈的主體意識，提升公眾參與大型工程建設規劃與決策的自信[21]，適當培育和發展社會組織力量，將個體參與轉變為專業化群體參與，提升公眾維護環境權益的行動能力，促進公眾持續性參與環境決策行為的形成。

3.3 承認層面：樹立“人類命運共同體”觀，保障公眾生命尊嚴與社會價值

承認正義可以看作環境正義訴求的重要動機。無論是出于分配正義還是程序正義，都是以確立受環境決策影響最直接的群體和地方的主體地位為前提進行的。因而要承認和保護多樣文化、多種身份、多重經濟和多種認識方式[13]，在構建“人類命運共同體”理念的基礎上，把每個人類個體看作道德關注的終極單位，同等看待每一個個體的基本生存需求與資源共享權利。既要承認平等的尊嚴，又要承認獨特的差異[22]。水源區雖然生態資源較為豐富，但也面臨經濟發展水平欠發達等問題，當地人的權利意識、受教育水平、認知能力等均受到一定限制，缺乏政治、文化與經濟資源，在對自身權益的維護上存在明顯弱勢。因而要完善社會協同機制，對受工程實施影響的地域民眾給予充分的社會認同，尊重當地文化傳統與習俗，在政策制定、方案實施的過程中充分關涉各個階層利益，增進民權，給民眾更多的自由與權利[23]。同時避免因工程建設而導致的移民群體“搬得出，穩不住”狀況的出現，在生產恢復、能力提升、心理適應及文化融合層面給予配套措施的跟進與落實，給予新移民生命尊嚴與社會價值的承認。