新時代我國土壤環(huán)境規(guī)劃思路初探

李楊帆，王夢晨，王聞海

（廈門大學(xué)環(huán)境與生態(tài)學(xué)院，福建廈門 361102）

引言

黨的十九大將土壤污染防治提高到一個新的高度，提出要強化土壤污染管控和修復(fù)，下大力氣防治土壤污染。國務(wù)院2018 年6 月發(fā)布的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中明確提出要扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，提出強化土壤污染管控和修復(fù)、加快推進垃圾分類處理、強化固體廢物污染防治三項要求。2019 年，《土壤污染防治法》正式實施，土壤污染防治進入一個嶄新的階段。

在水、大氣、土壤三大環(huán)境要素管理領(lǐng)域中，水環(huán)境規(guī)劃和大氣環(huán)境規(guī)劃是環(huán)境管理部門實施多年的重要抓手，形成了行之有效的規(guī)劃思路框架、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范[1,2]。而土壤環(huán)境方面的研究多集中于污染土壤的理化性質(zhì)與修復(fù)技術(shù)，關(guān)于土壤環(huán)境規(guī)劃的系統(tǒng)研究較為缺乏。土壤相關(guān)規(guī)劃研究方面多集中于針對土壤功能、水土保持、污染風(fēng)險控制、農(nóng)作物種植適宜性的土壤環(huán)境區(qū)劃[3,4]，這些區(qū)劃是根據(jù)自然或社會特征在地域上總體和部分之間的差異性與相似性而進行的區(qū)域劃分；而土壤環(huán)境規(guī)劃則是實行環(huán)境管理的系統(tǒng)性手段，土壤環(huán)境區(qū)劃的意義在于為土壤環(huán)境規(guī)劃提供理論依據(jù)[5]。其中土壤環(huán)境功能區(qū)劃的研究比較豐富，主要集中于對區(qū)劃的分級分類體系討論：李志藝等采用遙感和GIS 等空間模擬技術(shù)，將南京市劃分為4 類土壤環(huán)境功能區(qū)[6]；吳運金等依據(jù)土地利用類型和土壤功能及相關(guān)規(guī)劃，劃分出8 類土壤環(huán)境功能亞區(qū)和20 個土壤環(huán)境管理區(qū)[7]；楊飛等在河南省豐登縣土壤環(huán)境功能區(qū)劃中劃分出4 級共20 類土壤環(huán)境功能區(qū)[8]。

雖然在土壤環(huán)境區(qū)劃特別是土壤環(huán)境功能區(qū)劃方面取得了不少研究成果，但是少有從土壤環(huán)境規(guī)劃概念和編制層面開展的研究工作，這與《土壤污染防治行動計劃》和《土壤污染防治法》的新要求不相匹配，也無法滿足土壤環(huán)境管理部門的迫切需求。本文旨在對新時代我國土壤環(huán)境規(guī)劃概念、基本內(nèi)容以及編制思路進行探索與建議，以期更好地通過規(guī)劃手段改善土壤環(huán)境質(zhì)量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和土壤的環(huán)境質(zhì)量保護與生態(tài)保育之間的關(guān)系。

1 土壤環(huán)境相關(guān)法規(guī)政策

我國土壤污染嚴(yán)重性和防治重要性的日漸凸顯，推動了各項土壤環(huán)境相關(guān)政策文件和法律法規(guī)的發(fā)布實施。《土壤污染防治行動計劃》和《土壤污染防治法》中涉及的規(guī)劃層面的內(nèi)容，在一定程度上明確了規(guī)劃的引領(lǐng)和戰(zhàn)略指導(dǎo)地位，具有重要意義。

1.1 《土壤污染防治行動計劃》的實施及各地實施細則的出臺

2016 年5 月28 日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，提出到2020 年和2030 年的工作目標(biāo)與主要指標(biāo)，同時提出十條土壤污染防治任務(wù)，重點在開展調(diào)查、摸清底數(shù)，推進立法、完善標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任、強化監(jiān)管等方面提出工作要求。《土壤污染防治行動計劃》中要求各省（區(qū)、市）要以影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的突出土壤污染問題為重點，制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃，明確重點任務(wù)、責(zé)任單位和分年度實施計劃，建立項目庫，并提出規(guī)劃完成時間。《土壤污染防治行動計劃》出臺后，多地響應(yīng)醞釀出臺《土壤污染防治行動計劃》細則，包括遼寧、山西、甘肅、廣東、四川、寧夏等省份。

1.2 《土壤污染防治法》于2019 年起施行

2018 年8 月31 日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，該法于2019 年1 月1 日起施行。該法規(guī)定土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則，并從法律層面規(guī)定了規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、普查和監(jiān)測，預(yù)防和保護，風(fēng)險管控和修復(fù)，保障和監(jiān)督，法律責(zé)任等內(nèi)容；而在規(guī)劃方面，要求設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同相關(guān)部門，根據(jù)環(huán)境保護規(guī)劃要求、土地用途、土壤污染狀況普查和監(jiān)測結(jié)果等，編制土壤污染防治規(guī)劃。

2 新時代土壤環(huán)境規(guī)劃的基本概念與流程框架初探

2.1 土壤環(huán)境規(guī)劃及其相關(guān)概念

可持續(xù)土壤管理中的土壤屬性——土壤質(zhì)量、土壤功能、土壤生態(tài)是目前土壤環(huán)境規(guī)劃和管理的重要內(nèi)容，土壤環(huán)境涵蓋了上述三方面的內(nèi)容[9]。本文提出的土壤環(huán)境規(guī)劃是指在一定規(guī)劃時間內(nèi)在特定規(guī)劃區(qū)域，為平衡和協(xié)調(diào)土壤環(huán)境與社會、經(jīng)濟之間的關(guān)系，對土壤環(huán)境保護目標(biāo)和措施所做出的統(tǒng)籌安排和設(shè)計，以期達到土壤環(huán)境系統(tǒng)功能的最優(yōu)化。土壤環(huán)境規(guī)劃可劃分為土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃和土壤污染控制規(guī)劃兩類。

土壤環(huán)境質(zhì)量是指在一定的時間和空間范圍內(nèi)，土壤自身性狀對其持續(xù)利用以及對其他環(huán)境要素，特別是對人類或其他生物的生存、繁衍以及社會經(jīng)濟發(fā)展的適宜性，是土壤環(huán)境“優(yōu)劣”的一種概念和量度[10]。作為土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃的重要內(nèi)容，我國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已從傳統(tǒng)的基于質(zhì)量達標(biāo)的思路，轉(zhuǎn)變?yōu)榛陲L(fēng)險控制的觀念。土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是基于暴露風(fēng)險評估方法和不同的土地利用方式，依據(jù)土壤生態(tài)毒理學(xué)效應(yīng)和人體健康暴露風(fēng)險，制定基于風(fēng)險管控的保護生態(tài)和人體健康的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值[11]。

《土壤污染防治行動計劃》和《土壤污染防治法》中分別涉及的土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃和土壤污染防治規(guī)劃，屬于土壤污染控制規(guī)劃，是土壤環(huán)境規(guī)劃在末端治理和防控方面的細化。目前我國大氣和水環(huán)境污染控制均采用達標(biāo)排放管理的思路，但土壤與大氣、水不同，即使污染源達標(biāo)排放，由于土壤中污染物累積作用，長時間周期后仍可能出現(xiàn)土壤超標(biāo)問題。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗[12,13]，土壤污染控制規(guī)劃應(yīng)基于受體安全的風(fēng)險管控思路制定防治策略，根據(jù)當(dāng)前及今后土地利用情況進行風(fēng)險評估，進而確定是否進行修復(fù)，使治理修復(fù)后適合某一特定用途。

2.2 土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃思路探討

《土壤污染防治行動計劃》和《土壤污染防治法》中都有涉及土壤污染控制規(guī)劃和風(fēng)險管控的內(nèi)容，而在土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃方面，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，布局不均衡，多側(cè)重于土壤的化學(xué)分析方法標(biāo)準(zhǔn)，缺少土壤質(zhì)量評價和土壤修復(fù)及培育等方面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)[14]。2018 年6 月28 日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618—2018）和《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB36600—2018）均為土壤污染風(fēng)險管控的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險篩選值和管制值，以及監(jiān)測、實施與監(jiān)督要求，該標(biāo)準(zhǔn)于2018 年8 月1 日起施行。至此，在我國施行了22 年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618—1995）廢止。但由于土壤利用方式、土壤功能和受體不同，該標(biāo)準(zhǔn)會有所不同，因此還需將農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)細分為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地土壤環(huán)境類別，制定適用于自然土壤、工業(yè)用地、地球化學(xué)異常的高背景區(qū)的土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)[15]；同時鼓勵地方政府制定地方土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)。土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)為土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃提供依據(jù)，可有效推進土壤環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃的編制和實施。

2.3 土壤環(huán)境規(guī)劃基本編制框架

根據(jù)環(huán)境規(guī)劃的一般編制流程，參考相關(guān)比較成熟的大氣和水環(huán)境規(guī)劃，本文提出土壤環(huán)境規(guī)劃的基本編制框架，具體的規(guī)劃步驟包括：

（1）土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與分析

首先對土壤環(huán)境現(xiàn)狀進行調(diào)查，編制土壤環(huán)境狀況調(diào)查報告。調(diào)查報告應(yīng)涉及基礎(chǔ)信息，如地塊基本信息、土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀背景值、污染物含量是否超過土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。對缺失的信息，在必要的情況下進行補充監(jiān)測。

（2）土壤環(huán)境評價與預(yù)測

在對土壤環(huán)境進行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，識別出當(dāng)前土壤環(huán)境的主要問題，對土壤環(huán)境現(xiàn)狀做出評價和預(yù)測。傳統(tǒng)的土壤環(huán)境評價方法有指數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)評價法、層次分析法、灰色聚類法等[16,17]。目前土壤環(huán)境評價多基于風(fēng)險視角，關(guān)注人體健康風(fēng)險評價、土壤重金屬污染生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評價等方法[18,19]。同時，基于3S 技術(shù)和新型信息處理系統(tǒng)逐漸發(fā)展出創(chuàng)新的土壤環(huán)境評價方法，如人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法和基于GIS 技術(shù)的土壤環(huán)境評價方法。

（3）確定土壤環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)

土壤環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的制定應(yīng)該考慮當(dāng)前土壤環(huán)境的客觀條件，同時結(jié)合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求，從土地資源利用、土壤污染控制等角度確定土壤環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)。土壤環(huán)境規(guī)劃力求從規(guī)劃角度為保護和改善土壤生態(tài)環(huán)境，防治土壤污染，保障公眾健康，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)。土壤環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)是通過管控土壤污染風(fēng)險，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、土壤生態(tài)環(huán)境和土壤周邊生產(chǎn)生活人群的身體健康。土壤環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的制定需要經(jīng)過多方案比較與反復(fù)論證，從多個備選方案中權(quán)衡選出最優(yōu)方案或次優(yōu)方案。

（4）土壤環(huán)境功能區(qū)的劃分

土壤功能可概括為三個方面，即生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和承載功能[6]。土壤環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和土壤環(huán)境保護要求，依據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量特征與總體狀況，按照土地資源利用現(xiàn)狀、土地利用方向，考慮土壤生產(chǎn)、生態(tài)和承載功能，結(jié)合不同用途土地的土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，劃分為具有科學(xué)性、可操作性的土壤環(huán)境功能類型，并且對區(qū)域進行合理的劃定[6]。

（5）土壤環(huán)境規(guī)劃方案的編制與優(yōu)選

土壤環(huán)境規(guī)劃方案的重點內(nèi)容包括：對現(xiàn)有土壤污染狀況進行有效評估；農(nóng)用地分類管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理應(yīng)是考量的重點；推進未污染土壤保護，控制污染來源，加強土壤污染治理與修復(fù)；以強化科技支撐、治理體系建設(shè)、目標(biāo)責(zé)任考核為保障。各種規(guī)劃方案措施經(jīng)過綜合分析權(quán)衡后，制定出可供選擇的實施方案，這些方案的可行性和可操作性等可通過費用—效益分析、環(huán)境承載力分析、方案可行性分析等進行綜合評價和優(yōu)選，最終得出最優(yōu)化的規(guī)劃方案。

（6）規(guī)劃的實施和評估

規(guī)劃制定完成后，需要落實到具體的實施和管理中。在規(guī)劃實施到一定階段后（中期或終期），需要根據(jù)區(qū)域的土壤環(huán)境狀況和規(guī)劃的實施情況，對規(guī)劃的實施效果進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃的實施進行適當(dāng)調(diào)整，作為依據(jù)指導(dǎo)下一階段規(guī)劃的制定。

3 新時代土壤環(huán)境規(guī)劃編制若干建議

3.1 加快健全土壤環(huán)境規(guī)劃的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)劃提供技術(shù)支撐

土壤環(huán)境規(guī)劃的編制應(yīng)由規(guī)范、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等來規(guī)定規(guī)劃的技術(shù)性內(nèi)容和基本原則、規(guī)劃編制的基本程序、公眾參與的途徑方法，以對規(guī)劃的基本要素做出規(guī)定。通過規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的健全來管控土壤環(huán)境規(guī)劃的制定和實施，能夠減少規(guī)劃不確定性、利益行為主體的多樣性和監(jiān)管局限性[20]。

為使規(guī)劃更具科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性，應(yīng)加強規(guī)劃技術(shù)研究，創(chuàng)新面向復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的土壤環(huán)境規(guī)劃技術(shù)方法，以應(yīng)對新時期土壤環(huán)境保護的新要求。具體包括：基于土壤調(diào)查的分類、分區(qū)、分級土壤污染風(fēng)險管控技術(shù)方法體系，以風(fēng)險管控為導(dǎo)向、適合我國國情的土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)方法體系，土壤環(huán)境污染的分區(qū)治理修復(fù)與安全利用技術(shù)方法體系，創(chuàng)建土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)示范區(qū)。

3.2 加強土壤環(huán)境規(guī)劃的作用和地位，促進土壤環(huán)境規(guī)劃與水、大氣環(huán)境規(guī)劃的融合

面對當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域環(huán)境污染一體化的趨勢，多規(guī)融合是解決生態(tài)環(huán)境問題的重要手段。2016年11 月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》將“深化質(zhì)量管理，大力實施三大行動計劃”作為獨立章節(jié)，分別為全面落實大氣、水、土壤三大行動計劃提出具體要求。但土壤方面主要強調(diào)分類防治和治理修復(fù)，對于土壤環(huán)境與水、大氣環(huán)境在規(guī)劃層面的融合體現(xiàn)不足。土壤環(huán)境規(guī)劃應(yīng)注意與其他規(guī)劃，特別是大氣、水環(huán)境規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)部融合，加強土壤環(huán)境規(guī)劃在各級各類戰(zhàn)略規(guī)劃和專項規(guī)劃中的地位與作用。水、大氣、土壤環(huán)境相融合組成的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，是建立新時期、新常態(tài)下的環(huán)境保護長效治理體系的重要基本策略。為促進土壤環(huán)境規(guī)劃與水、大氣環(huán)境規(guī)劃的融合，應(yīng)注意使三大行動計劃的目標(biāo)互相銜接，確定土壤環(huán)境規(guī)劃的功能定位和目標(biāo)；針對不同的區(qū)域特點和管理目標(biāo)提出水、大氣、土壤等環(huán)境要素管理的具體指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)閾值以及差異化的環(huán)境管理政策[21]。

3.3 進一步完善土壤環(huán)境法律法規(guī)，構(gòu)建土壤規(guī)劃保障體系

美國在1980 年通過了專門清潔治理污染場地的法律法規(guī)——《超級基金法》。經(jīng)過多年的實踐，美國逐步建立起包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)以及非政府組織在內(nèi)的自上而下、多利益方共同參與的“棕色地塊”（Brownfield Site）治理和開發(fā)管理機制。下一步，我國需繼續(xù)以《土壤污染防治行動計劃》和《土壤污染防治法》為指引，構(gòu)建包括調(diào)查、監(jiān)測、評價、規(guī)劃、實施、管理在內(nèi)的系統(tǒng)的、規(guī)范的土壤環(huán)境法律體系；完善土壤環(huán)境規(guī)劃體系、運行機制，加強執(zhí)法監(jiān)管，建立健全土壤環(huán)境規(guī)劃與管理保障制度，如風(fēng)險管理體系、土壤資源環(huán)境承載能力預(yù)警機制、生態(tài)保護補償制度、污染物排放總量控制制度、信息公開和公眾參與等；建立統(tǒng)一的信息平臺，完善融資機制，鼓勵利益相關(guān)方參與，發(fā)動公眾自覺參與土壤環(huán)境監(jiān)督，有效保障土壤環(huán)境規(guī)劃的運行。