關(guān)于差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的探討

韓碧瑩

（云南省地圖院，云南 昆明 650000）

隨著我國(guó)人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)違法用地問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻，耕地以及林地面積正在迅速減小，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，近年來(lái)我國(guó)新增建設(shè)用地中違法用地問(wèn)題日益突出，我國(guó)正面臨著前所未有的土地資源危機(jī)。對(duì)此，我國(guó)積極開展差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，依據(jù)不同的土地用途設(shè)置不同的檢查標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上保護(hù)了農(nóng)田用地和森林用地，但同時(shí)也使一些問(wèn)題突顯出來(lái)。如何強(qiáng)化差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查成為當(dāng)下我國(guó)土地管理部門開展工作的首要任務(wù)。

1 差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的重要作用

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)民生活水平不斷得到提升，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，迅速增長(zhǎng)的人口基數(shù)與土地資源之間的矛盾不斷激發(fā)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)將

耕地、林地等規(guī)劃為建筑用地，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)下，土地管理部門通過(guò)差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查加強(qiáng)對(duì)耕地、林地以及基本農(nóng)田的保護(hù)。

1.1 保護(hù)基本農(nóng)田

基本農(nóng)田最早是在1963年提出的，具體是指在綜合考慮某一階段人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求和對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃的基礎(chǔ)上劃定的、沒有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)條文不可占用的耕地，是滿足人們生活需求的最低耕地需求量，即“保命田”。現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)主要包含基本農(nóng)田數(shù)量保護(hù)和質(zhì)量保護(hù)兩方面，并劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。但現(xiàn)階段我國(guó)部分地區(qū)為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，借助發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的名義利用基本農(nóng)田發(fā)展禽畜養(yǎng)殖、旅游業(yè)以及林果業(yè)等，導(dǎo)致基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量不斷下降。例如，某村居民為了增加家庭收入，將基本農(nóng)田改造成植物培育基地，并發(fā)展旅游業(yè)，利用基本農(nóng)田發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)園等，對(duì)此，土地管理部門通過(guò)加強(qiáng)差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，有利于避免多方面違法用地行為的存在，進(jìn)一步保護(hù)基本農(nóng)田的數(shù)量。

1.2 保護(hù)耕地

耕地作為人們生活的基本土地資源，是人類獲得食物的主要來(lái)源，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，我國(guó)越來(lái)越注重耕地?cái)?shù)量以及質(zhì)量的保護(hù)。針對(duì)我國(guó)耕地面積逐年減少的現(xiàn)狀，我國(guó)十屆全國(guó)人大四次會(huì)議中明確指出18 億畝耕地是我國(guó)未來(lái)五年具有法律效力的約束性指標(biāo)，是耕地保護(hù)紅線，并完善了耕地保護(hù)的法律法規(guī)。但隨著我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，部分地區(qū)將耕地規(guī)劃為退耕還林用地，并違法新增部分建設(shè)用地，部分地區(qū)居民仍在耕地中取土、建墳、建房、挖沙等，導(dǎo)致耕地的數(shù)量和質(zhì)量不斷下降，因此，當(dāng)下土地管理部門要嚴(yán)格差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，不斷提升耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。

2 差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查存在的問(wèn)題

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查是指土地管理部門依據(jù)實(shí)時(shí)衛(wèi)星照片對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的土地利用狀況進(jìn)行檢查監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)合理保護(hù)土地的目的，差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查是指依據(jù)土地用途的不同制定不同的檢查標(biāo)準(zhǔn)，如占用基本農(nóng)田包含明顯建設(shè)和其他耕作用途兩種。其他耕作用途又劃分為三種情況，違法占用耕地的行為可分為明顯建設(shè)和其他耕作用地破壞兩種等。但現(xiàn)階段我國(guó)差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中存在著一系列問(wèn)題。

2.1 執(zhí)法檢查范圍有限

現(xiàn)階段我國(guó)土地管理局在開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查時(shí)，將變更調(diào)查以及年度遙感監(jiān)測(cè)相結(jié)合來(lái)進(jìn)行執(zhí)法檢查，但由于多數(shù)變更數(shù)據(jù)是關(guān)于新增建設(shè)用地的，這導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查集中于新增建設(shè)用地的土地使用情況，一定程度上忽略了其他耕作違法用地監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)基本農(nóng)田以及耕地質(zhì)量不斷下降。

2.2 執(zhí)法檢查制度不完善

隨著城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，新增建設(shè)用地的違法用地檢查已成為當(dāng)前我國(guó)土地管理部門開展執(zhí)法檢查工作的主要任務(wù)，工作人員在執(zhí)法檢查中忽略了基本農(nóng)田和耕地中其他耕作違法用地檢查，這導(dǎo)致現(xiàn)階段執(zhí)法檢查的制度多是針對(duì)建設(shè)用地的違法用地行為，部分地區(qū)耕地中其他耕作破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，一定程度上影響了耕地質(zhì)量。如在對(duì)寶坻區(qū)近年來(lái)土地利用情況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，耕地以及基本農(nóng)田用地中，新增建設(shè)用地占違法用地總數(shù)的45%左右，而其他耕作用地如耕地平整場(chǎng)地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及堆土堆料行為占違法用地總數(shù)的55%左右，土地管理部門長(zhǎng)期將新增建設(shè)用地作為土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的主要任務(wù)，使得其他耕作破壞行為無(wú)法得到制約，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)基本農(nóng)田和耕地?cái)?shù)量不斷下降。

3 加強(qiáng)差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的路徑

現(xiàn)階段我國(guó)針對(duì)不同用途的土地制定了不同的管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此，土地管理部門要依據(jù)不同的管理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，并健全差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)我國(guó)基本農(nóng)田和耕地的目標(biāo)。

3.1 保護(hù)基本農(nóng)田

對(duì)于當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)利用基本農(nóng)田發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)狀，土地管理部門要合理利用衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，通過(guò)多層次以及3D技術(shù)相融合的遙感影像精細(xì)化情況分析基本農(nóng)田的實(shí)際使用狀況。如將基本農(nóng)田劃撥為普通耕地甚至將其劃為退耕還林用地，并在基本農(nóng)田中平整土地、堆料、禽畜養(yǎng)殖以及發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)此土地管理部門要加大管理力度，完善執(zhí)法檢查制度，細(xì)化基本農(nóng)田破壞標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步確保基本農(nóng)田質(zhì)量和數(shù)量的完整性。

3.2 保護(hù)耕地

對(duì)于非基本農(nóng)田的耕地違法用地現(xiàn)象，土地管理部門要合理利用遙感影像分析耕地的使用現(xiàn)狀，通過(guò)具體的遙感影像具體分析耕地破壞情況，如平整土地、挖沙、堆土等，同時(shí)細(xì)化耕地違法用地的管理標(biāo)準(zhǔn)，加大懲戒力度，通過(guò)多元化、全方位的管理措施進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，從而推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展。

3.3 其他用地方面

現(xiàn)階段我國(guó)除了基本農(nóng)田和耕地之外，還有部分其他用地，如非耕農(nóng)用地和未利用地等，通過(guò)遙感影像分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)其他用地方面的違法用地以及破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，如隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)部分地區(qū)隨意征收非耕農(nóng)用地用于地面硬化以及建筑用地等，對(duì)于其他用地的違法用地情況，土地管理部門的執(zhí)法檢查力度不斷降低，同時(shí)其工作難度較小，遙感影像等數(shù)據(jù)傳遞信息的準(zhǔn)確率較高，對(duì)此，工作人員在管理其他用地時(shí)要具體分析信息數(shù)據(jù)，通過(guò)具體問(wèn)題具體分析來(lái)保護(hù)其他用地。在這一過(guò)程中工作人員要依據(jù)各類土地的實(shí)際用途對(duì)其進(jìn)行管理。例如，在進(jìn)行差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查時(shí)，存在一些觀察區(qū)域平整土地后，土地上尚有部分堆物，土地未得到有效利用的情況。針對(duì)這一現(xiàn)象，在執(zhí)法檢查中工作人員要將遙感影像數(shù)據(jù)與土地的實(shí)際使用狀況相結(jié)合，進(jìn)一步提高執(zhí)法檢查的工作效率。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地管理部門要不斷加強(qiáng)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查力度，針對(duì)不同用途的用地細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，如針對(duì)基本農(nóng)田、耕地以及其他用地等進(jìn)行精細(xì)化、差別化管理，通過(guò)具體問(wèn)題具體分析進(jìn)行差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，從而進(jìn)一步提升我國(guó)土地的質(zhì)量和數(shù)量。