環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的有效結(jié)合研究

馮 葉 張 雷

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引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度作為目前我國對(duì)污染源進(jìn)行管理的兩項(xiàng)核心制度，是減少人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的兩個(gè)重要途徑。兩者之間需要相互銜接，協(xié)同起來才能更好的發(fā)揮作用，但目前兩項(xiàng)制度之間缺少配合和銜接，結(jié)果導(dǎo)致兩者沒能在污染源管理領(lǐng)域充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。國務(wù)院提出改革生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排污許可制度，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，而做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的有效結(jié)合研究便是其中的一項(xiàng)重要任務(wù)[1]。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度簡介

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

美國柯德爾教授于1964年首先提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一概念，而美國于1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》則最先以法律的形式對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作出了規(guī)定[2,3]。我國引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念是在1973年8月召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議后，并在1979年9月13日頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》中首次對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出了原則性的規(guī)定。《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2003年9月1日起實(shí)施，標(biāo)志著我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的正式建立，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2016年得到了修改和完善[4,5]。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是控制污染物排放的基礎(chǔ)性制度，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理實(shí)踐證明對(duì)污染物排放的管理實(shí)行許可證制度是較為行之有效的環(huán)境管理模式，因此我國也逐漸開始建立排污許可制度。國家環(huán)保局為契合《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》立法目的而于1988年制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，同時(shí)下達(dá)了開展排污許可證試點(diǎn)工作的通知，并于1989年下達(dá)了《排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作方案》。2015年中央政治局審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案明確要求完善污染物排放許可制，2016年11月國務(wù)院以國辦發(fā)[2016]81文發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，標(biāo)志著我國排污許可制度改革正式拉開帷幕，為貫徹落實(shí)《實(shí)施方案》，2016年12月原環(huán)境保護(hù)部頒布《排污許可證管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志著排污許可制度的改革全面啟動(dòng)[6]。原環(huán)境保護(hù)部于2018年發(fā)布實(shí)施《排污許可管理辦法（試行）》，這是我國正式出臺(tái)的第一個(gè)較為全面的部門規(guī)章，規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內(nèi)容，這個(gè)辦法的發(fā)布使得排污許可制度在現(xiàn)實(shí)中更具有操作性[7-9]。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度有效結(jié)合的必要性

目前來說，在我國部分地區(qū)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的批復(fù)是申請(qǐng)排污許可的必要條件。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅是工程開工的必要條件，同時(shí)也是排污許可的必要條件[10]。另外，排污許可還可以彌補(bǔ)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中未能實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管的不足，防止企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)過程中中不能滿足環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的要求。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度應(yīng)該也必須有效結(jié)合起來，從而形成對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的完整鏈條，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度有效結(jié)合面臨的問題

3.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是事前許可，重點(diǎn)在于事前的預(yù)防，根據(jù)可研報(bào)告及相關(guān)項(xiàng)目的類比數(shù)據(jù)對(duì)污染物的排放情況進(jìn)行預(yù)測(cè)及推算，對(duì)存在潛在環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不予通過，并督促其進(jìn)行整改。因其是一種預(yù)測(cè)性的評(píng)價(jià)，所以環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中的數(shù)據(jù)可能會(huì)與實(shí)際數(shù)據(jù)有一定的偏差。而排污許可制度則是事中或事后許可，重點(diǎn)在于事后的監(jiān)管，并根據(jù)實(shí)際物料消耗量、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等核算污染物的排放情況。現(xiàn)階段在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中用于預(yù)測(cè)的技術(shù)方法不能根據(jù)企業(yè)的實(shí)際監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)去優(yōu)化，同時(shí)在發(fā)放排污許可證時(shí)也未能做到利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的方法對(duì)企業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的合理性進(jìn)行驗(yàn)證[11]。

3.2 從整體來看，排污許可制度只關(guān)注污染物的排放濃度及排放方式等要素；而環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度既關(guān)注項(xiàng)目污染物產(chǎn)生的過程如工藝方案、原料使用情況等，又關(guān)注污染物的治理過程以及污染物末端排放情況等[12]。從污染物的種類來看，排污許可制度只對(duì)廢水和廢氣兩個(gè)類型的污染物進(jìn)行許可，噪聲、固廢等則未被納入；而環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度則涵蓋了所有污染物類型如廢水、廢氣、噪聲和固廢等[13]。

3.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度側(cè)重于考察污染物排放強(qiáng)度對(duì)環(huán)境的影響，而排污許可制度則傾向于排放的污染物對(duì)大氣、土壤及水體等產(chǎn)生的影響進(jìn)行定量分析。因此，兩者之間還存在許多不匹配的地方，缺乏有效結(jié)合的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.4 在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制過程中，應(yīng)考慮所評(píng)項(xiàng)目所在地污染物的排放總量以及該項(xiàng)目的排污許可情況，從而得出與實(shí)際環(huán)境影響相一致的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論與實(shí)際生產(chǎn)過程中的排污許可及其環(huán)境影響有效銜接起來[14,15]。

4 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度有效結(jié)合的思路

要實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的有效結(jié)合，我們不僅要在制度層面進(jìn)行合理改革，還要做好基礎(chǔ)層面的結(jié)合以及技術(shù)方面的對(duì)接，最終得到污染源管理的最優(yōu)方案。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的有效結(jié)合要有兩個(gè)先決條件：一是不能夠削弱環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，二是不能用排污許可制度取代環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在這兩個(gè)前提下，使兩者在項(xiàng)目的環(huán)境管理中心一脈相承，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的有效結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度推進(jìn)排污許可制度的管理，以排污許可制度強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的功效，最終達(dá)到對(duì)污染預(yù)防、污染治理和排放過程的全過程監(jiān)管。

5 加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度有效結(jié)合的建議

5.1 修訂相關(guān)法律法規(guī)，建立健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立負(fù)面清單管理機(jī)制。增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，提高公眾的環(huán)保參與意識(shí)，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的有效結(jié)合提供基礎(chǔ)支撐。

5.2 統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中與污染物排放有關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)納入排污許可證，并制定出適用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的污染物源強(qiáng)核算方法，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度在技術(shù)上的有效結(jié)合。

5.3 建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，有關(guān)部門在核發(fā)排污許可證時(shí)應(yīng)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為重要依據(jù)，同時(shí)要求企業(yè)在辦理排污許可證時(shí)主動(dòng)說明環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中要求的環(huán)保措施落實(shí)情況；而排污許可證的執(zhí)行情況又應(yīng)該反饋?zhàn)鳛榄h(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

結(jié)語

目前，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的有效結(jié)合還存在一些問題，這也要求今后要更加重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)該與排污許可制度有效結(jié)合研究，這樣才能更加符合可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境理念。