元治理視角下體育公共服務供給側改革研究

丁智鵬

(重慶文理學院體育學院，重慶 402160)

隨著新時代社會主要矛盾轉化，政府單一的計劃配置及供給方式，越來越難以適應和滿足公民不斷增長的體育公共服務需求。在此背景下，許多研究者把目光聚焦“多中心治理”與“多主體供給”，強調建構“政府-市場-社會”公共體育服務網絡化供給結構[1]，以提升公共體育服務供給效率與均等化。但這些多元供給模式的“應然”建構，由于對多元供給主體協同關系研究不足，致使“應然”理想難以有效應對現實“治理失靈”與供給困境。事實上，多元供給主體在合作與競爭中，由于各自組織結構、管理體制、運動機制不同，加之對供給與治理模式的偏好有別，在公共體育服務供給中難免存在這樣那樣的矛盾與沖突。而這也正是多元主體供給陷入困境的癥結所在。為此，應基于元治理理論，著力紓解其對立與沖突，形成多元主體協同互補的公共體育服務供給模式，提升體育公共服務供給的有效性與均等化。

1 元治理理論概述

元治理(Meta-governance)是針對治理理論缺陷以及現實治理失靈而提出來的。上世紀80年代，針對科層制、市場制兩種傳統治理模式的失靈與缺陷，西方學界提出了治理理論，強調“參與治理力量的多元化與分散化”，有效“應對市場或國家協調的失敗”[2]，在公共服務治理領域產生了重要影響。但由于政府、市場、社會難以獨立地控制社會，加之市場、社會治理界限的模糊性，公共服務治理效率與效果并不理想。鑒于此，英國學者杰索普(Bob Jessop)開始反思治理理論中“去中心化”問題，并對治理理論作了進一步修正，創立了元治理理論。

杰索普將元治理定義為“治理中的治理”，即“治理條件的組織，以及涉及市場、層級、網絡的明智混合以得出可能的最好結果”[3]。從價值取向看，該理論強調形成一種語境、機制或框架，化解政府、市場與社會三方共治之間的矛盾沖突，使之互為依存、協同互補，以解決單一治理主體與治理模式的弊端，實現公共服務治理效益的最大化。從治理過程看，該理論針對“去中心化”的治理弊端，強調治理“中心”與“權威”的存在意義，認為治理的一致性與有效性離不開政府這一“元治理者”的統籌與協調。與“多中心”治理“去中心”的思路相反，元治理則強調把政府“請回”公共服務治理與供給的中心，但政府這種“中心”地位的回歸，并非權力的回歸，而是責任的強化，強調政府系公共服務治理與供給的主導力量，它既是治理與供給規則的制定者、治理與供給主體協作的主導方、公共信息的掌控與發布者，亦是公共利益博弈的“平衡器”。從治理策略看，該理論強調，不同治理主體或模式之間形成協同、共振與互補，以取得1+1>2的治理效果。圍繞這一目標，杰索普提出了4種元治理路徑：強化市場調控，提高市場效益；強化法治建設，明確各治理主體的責任、任務及其活動范圍，推進治理走上法治化軌道；重設網絡關系，增強治理主體間協同互補關系；培育信任與忠誠文化，保障治理的自覺性與可持續性[4]。由此可見，元治理，即是通過政府這一“元治理者”的統籌與協調，構建和形成統一的治理目標、環境、機制與框架，實現一種“一致性、有效性、長期性和穩定性治理”的治理模式[5]。

在“強政府弱社會”的現實背景下，元治理理論之于我國體育公共服務供給側改革具有重要的理論價值和實現意義。基于元治理，體育公共服務供給側治理與改革的深化，既意味著政府職能轉變與角色重塑，也意味著供給組織、制度及機制的創新。如何強化“元治理者”的作用，使之與其他治理與供給主體形成協同、互補、共生的關系，顯然較一味強調“多中心”治理更符合我國基本國情、更具現實意義。

2 元治理理論下體育公共服務供給側改革的困境

改革開放以來，特別是進入新時代以來，我國體育公共服務供給能力與水平不斷提升，不僅供給內容日益豐富，而且供給形式日趨多樣化。但與公民日益增長的需求相比，體育公共服務供給還存在諸多瓶頸與困境，如供給效率低、供給總量不足、供給質量不高、供給活力不強等，其中一個重要原因，正于元治理的缺失。

2.1 責任模糊與利益沖突

在杰索普看來，作為“元治理者”的政府，在體育公共服務供給中居于“中心”地位，發揮著極其重要的作用。事實上，從體育公共服務的內涵與外延看，政府在體育公共服務供給中的主導地位具有絕對性、核心性[6]，這一地位決定了政府應通過設計、引導和控制，發揮其體育公共服務的立法者、供給者、監管者，以及多元供給主體的主導者的作用，這也正是政府的職責所在。現實中，體育公共服務供給主體單一、供給機制不完善、治理體系不健全等[7]，反映了政府主體責任的缺失，如政府職責定位不準，對社會力量支持不夠，對市場監管不力等。

其原因恐怕在于：由于縱向主體結構性失衡，造成政府內部、外部的利益或矛盾沖突。在我國體育公共服務供給體系中，其供給與治理模式，主要依賴于“體育行政管理部門垂直的、自上而下的體育資源配置系統和‘分散的集權主義’的‘塔式’治理結構”[8]。這種供給與治理體制，一方面，造成了“元治理者”內部之間的沖突，縱向上，政府上下之間由于利益訴求不同，難免產生利益沖突，如國家規定，體育彩票公益金及其發行業務費須及時上繳，不準截留或挪作他用，但有的地方政府卻拿來興建經營性場所，或參與金融拆借等；橫向上，多部門在參與體育公共服務供給中由于利益分配不均產生矛盾沖突，如學校體育設施向社會開放問題，增加了教育部門的管理成本，減少了其收益，呈現出利益向體育部門轉移的現象，加之補償機制缺失，致使教育部門落實不力。另一方面，造成了“元治理者”外部的沖突。在“塔式”的供給與治理體制下，體育公共服務供給往往依靠行政權力，自上而下協調、供給體育公共服務。這種供給模式，無論在組織條件上，還是作用機制上，均與社會網絡化供給機制相抵觸，造成體育公共服務多元供給主體難以形成合力。

2.2 協同與合作機制缺失

在本質意義上，體育公共服務供給與治理的主體及結構關系具有多元性、復雜性和依賴性，是由政府、企業及體育社會組織共同參與的，且在資源供給、利益訴求等方面彼此互相依賴。因此，建立密切的協同與合作機制，便決定了體育公共服務供給的效率和質量。杰索普所創立的元治理理論，一方面強調完善各種制度機制，促進各供給主體彼此依存、相互協作；另一方面強調明確共同目標和戰略規劃，促進公共服務供給模式的創新與進化，提高公共服務的供給效率和治理效果[9]。但從實踐看，由于政府制度供給不足、引導協調不夠、法律監管不力，導致體育公共服務供給機制運行不暢。

究其原因：1)空間性障礙。多主體體育公共服務供給機制，是建立在相互平等、伙伴關系基礎之上的，強調的是權力和利益的均衡。這一橫向協調機制，由于其組織條件、作用機制與政府自上而下的“塔式”的供給機制的排斥性，使得其發展空間受到擠壓。依據社會契約理論可知，體育部門受公民委托，為其供給體育公共服務；但這種契約關系是不對等的，體育部門可遵循或不遵循這種契約，而公民則無選擇或取消體育部門的權力。這就決定了體育部門的“雙邊壟斷性”：作為賣方，體育部門因掌握著大部分體育公共資源，而成為體育公共服務供給的惟一主體；作為買方，體育部門依靠其行政權力、國家力量及財政撥款，從市場購買體育公共服務。這一壟斷性體制自然擠壓了社會力量的參與[10]。2)制度性缺位。目前，雖然我國在法律及政策層面，均強調和支持社會力量參與體育公共服務供給，但無論在相關法律建設上，還是在頂層設計上均存在許多不足和缺陷，如法律監管缺位現象突出，問責機制缺失，“潛規則”仍有市場等，在體育資源投入、體育公共服務供給模式選擇，以及跨領域、跨部門、跨行業的多元化供給之間的有效協作等方面，還缺乏專業性、全局性的制度設計與規范。3)結構性失衡。體育公共服務多主體供給、多中心治理，存在著一定的體制結構，支配著多主體的供給行為與“集體行動”，倘若出現結構性失衡，既該結構不協調或存在偏差，必然導致體育公共服務供給的困境。如某市全民健身路徑，由于缺乏管理維護辦法、管理者責任缺失、損壞嚴重，致使其作用難發揮；由于主體責任模糊、行動效率低，致使一些地方廣場舞治理效果不理想等，其問題的癥結均在治理主體結構性失衡。

2.3 基礎薄弱與條件制約

雖然元治理以形成協調機制或框架為價值取向，但從該理論的生成機制看，它是建立在“充分發展的市場經濟、較為成熟的公民社會、相對完善的政治架構”基礎之上的[11]；從實現路徑上看，它強調強化法治建設和文化培育。而這也正是元治理的必要條件，缺乏這些必要條件，元治理便會面臨失靈或失敗的風險。循著這些必要條件，我們可發現，體育公共服務供給中存在的供給主體單一、供給效率低、供給活力不強等問題的根源，除了體制機制障礙之外，社會基礎薄弱、法治建設滯后、文化條件制約是不可忽視的重要因素。

具體體現在：其一，體育社會組織發育不良。近年來，雖然我國體育社會組織發展較快，但總量依然嚴重不足。國家民政部公布的相關數據表明，截止到2016年底，全國體育類社團2.5萬個和體育類民辦非企業單位1.7萬個，平均3.2萬人才擁有1個體育社會組織[12]。同時，由于體育社會組織，特別是民間體育組織，由于專業人才、管理人才匱乏，大多是各自為政，基本沒有跨越地域和領域進行協作的意識，其活動開展缺乏協調互動能力、資源動員能力、力量整合與交流合作能力以及創新發展能力。其二，相關法治建設滯后。體育公共服務供給主體責任不明確、體育社會組織身份尷尬、市場秩序不夠規范等，反映了相關法律建設的滯后。以政府購買體育公共服務為例，現行《體育法》《全民健身條例》均無相關規定與表述，雖然政府出臺了《采購法》《招標投標法》，但其適用范圍較小，而由于缺乏法律保障，導致市場指標缺乏、服務效果難以度量，購買隨意且效率不高。其三，體育服務及治理文化薄弱。體育部門的責任弱化、引導協調不力、法律監管缺失，體育社會組織的價值異化、功能變異，反映了體育公共服務及治理文化建設的滯后性。

3 基于元治理的體育公共服務供給側改革的對策

培育多元供給主體，創新供給體制機制，深化體育公共服務供給側改革，正是我國當下政策設計的價值取向。國發[2014]46號、國辦發[2016]77號等文件，均強調加快政府職能轉變，積極發揮市場作用，充分調動全社會積極性與創造力，豐富體育公共服務供給，提升公民幸福感獲得感。這為強化新時代體育公共服務供給側治理與改革提供了政策依據與保障。在此政策背景下，應基于元治理理論，再造政府權能，重塑政府與社會的關系，促進政府、市場、社會密切協同，不斷增強體育公共服務供給能力和水平。

3.1 重構政府權能，促進角色轉變

依據元治理理論觀點，在體育公共服務供給中，政府的作用在于：依靠其職權提供治理與供給原則，以增強各種供給機制的兼容性；依靠其組織智慧，培育公民的認知與認同；以靠其權威，平衡各種權力關系，調整各方利益及各種沖突。這一功能定位，決定了政府作為“元治理者”的身份與角色，不再是“長輩”，而是“同輩中的長者”；不再是“劃槳人”，而是“掌舵人”。為此，應加快政府職能轉變，打造服務型政府，為多主體參與體育公共服務供給提供有利條件。

首先，重塑政府體育權能。一方面，應根據十九屆三中全會《關于深化黨和國家機構改革的決定》部署，強化政府體育宏觀調控職能，理順部門職責關系，并確立體育公共服務政策制定的決策目標，完善治理、供給及運行的法規依據，強化政府制度供給、引導協調、法律監管等職能。另一方面，應按照中辦發[2015]21號文件精神，明確列示各級體育工作部門的行權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，進一步明確體育工作部門職責權限，并以科學有效的權力監督和制約機制，促進政府體育權能落實到位。其次，強化宏觀政策規劃。這不僅是政府作為“元治理者”的基本職能，亦是重塑政府體育權能的重要目標。體育工作部門應通過下放、轉移權力，“讓利”于社會和市場，使之與體育社會組織、企業有效銜接，并利用和發揮財政、稅收、價格政策的導向、激勵作用，平衡好、維護好、發展好體育公共服務多元供給主體的利益，激發和增強社會活力、市場活力。再次，強化責任追究制度。雖然體育公共服務供給的責任，最終由作為“元治理者”的政府承擔，但這并不意味著其他供給主體并無責任。因此，既應通過明確列示體育工作部門的責任清單，厘清政府與其他供給主體的責任邊界，強化責任擔當；也應完善責任追究制度，倒逼體育公共服務供給責任落實。

3.2 完善協同機制，密切伙伴關系

在元治理理論看來，在政府、市場、社會共同治理的場域中，雖然政府位于治理的中心，但其與其他治理主體是一種伙伴關系、合作關系，這種關系的建立與發展依賴于有效的協同機制，而政府則是這些協同機制的主要設計者、制定者。正如杰索普所說，政府應通過定義規則邊界、創新協同機制、設計反饋與學習機制，密切與其他主體的伙伴關系，以“確保不同治理機制的一致性與互通性”[13]。由此可見，提高多元主體參與的體育公共服務供給的效率與質量，關鍵在于建構多元主體協同供給的互動機制。

圖1 體育公共服務多元供給與治理的協同機制

唐剛等研究者指出，體育公共服務多元供給與治理的協同機制呈現出一種動態的錐體形狀(見圖1)。他們根據各主體的不同發展階段、不同資源稟賦，賦予其不同的角色定位，即在政府體系主導協調下，社會組織、市場、基層組織、公民個人分別扮演補充共享、互利共贏、承上啟下、實踐參與的角色，圍繞體育公共服務表達、決策、生產、籌資、評估、問責6個環節，通過合作、競爭、制衡機制的作用，完善體育公共服務供給，實現公民體育公共服務權益[14]。問題是，這一協同機制如何建立如何有效運行？理性選擇理論告訴我們，參與體育公共服務供給與治理的主體是作為經濟人存在的，其參與行為取決于其對自身利益的考量。為此，政府應尊重、維護和實現協同者的利益訴求，一方面，應通過政策供給，密切政府與其他供給主體的伙伴關系，為其參與體育公共服務供給提供更多的渠道；另一方面，應通過責任分擔、協調、規勸、獎勵等方式，激勵社會力量參與體育公共服務供給與治理，實現自身利益與共同價值的創造。

3.3 注重文化培育，優化社會環境

正如前文指出的那樣，社會基礎薄弱、法治建設滯后、文化條件制約是不可忽視的重要因素。為此，應基于元治理，強化法治建設和公民文化培育，為體育公共服務供給及其協同機制的高效運行提供必要的社會條件和保障。

首先，應大力培育體育社會組織。作為政府依靠的重要主體，體育社會組織在體育公共服務中具有極其重要的地位和作用。政府應支持體育社會組織獨立與自主，在政治上給予優惠與支持，在法律上給予保護，在發展上給予足夠的成長空間，培育和提高其自組織能力，并完善政府與體育社會組織雙邊互動的治理模式，激活和充分釋放其體育公共服務供給的優勢。其次，應強化法治建設。法治建設，既是實施元治理的重要前提，也是打造服務型政府、完善市場體系、促進社會發展的重要保障。應通過法治建設，淡化和規制縱向協調機制的自我強化，避免協同機制因政府職能轉變而造成的失序。就體育公共服務供給體制而言，應以法律的剛性手段，界定政府與市場的權利界限、行為邊界，促進政府體育公共服務供給與治理的責權，以及與其他供給主體關系的法定化、制度化。同時，應完善綜合監督體系，既要強化政府對體育市場的監管，又要強化政府外部監督、問責，以提高政府監管活動的實際效用。最后，應加強體育公共服務文化建設。通過完善法律法規，賦予公民更多的體育公共服務參與權與監督權；通過信息公開，提高公民參與體育公共服務的有效性；通過發展壯大體育社會組織，賦予公民參與體育公共服務的話語權；通過宣傳引導，強化公民體育公共服務意識，從而提升體育公共服務供給的合力與效力。

4 結語

體育公共服務供給側改革，基于“多中心治理”，發揮政府、市場、社會等方面的作用，以彌補政府、市場失靈問題，具有重要的理論價值和實踐意義。但問題是，我國社會主義市場機制還不夠完善，公民社會發育還不夠成熟，拋開這些必要條件，一味強調“多中心治理”與“多主體供給”似乎僅僅是一種理論設計；即便市場體制、公民社會較為成熟，也離不開政府的主導作用，這是由我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的治理體系所決定的。為此，我們應基于元治理理論，把政府“請回”體育公共服務供給的“中心”，在其主導協調下，通過重構政府權能，完善協同機制，培育法治與公民社會文化，增強政府與其他供給主體的協同性、互動性，提高體育公共服務的供給能力和水平，以滿足公民日益增長的體育文化需求。