中國環境與經濟協調發展70年的探索

[摘 要]中華人民共和國成立70年來環境與經濟協調發展的探索歷程，大致可分為三個階段：前30年屬于環境與經濟協調發展的非正式政策時期，1979—2012年是協調政策的框架構建時期，2013年后進入協調政策的全面推進時期。新時代中國環境與經濟協調發展，要以生態空間管控引導綠色發展格局構建，以生態環境約束推進供給側結構性改革，以保護生態環境促進綠色產業的發展，并依據不同主體功能區定位推行差異化的環境經濟政策。

[關鍵詞]環境經濟;生態文明;中華人民共和國成立70周年

中國當前資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化，發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約①。黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，明確指出中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的歷史性變化，對中國未來發展提出新的要求。十八屆五中全會將綠色發展和協調發展列入指導今后發展的五大發展理念，強調必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，加快建設資源節約型、環境友好型社會。因此，在中華人民共和國成立70周年之際，有必要回顧中國環境與經濟協調發展的歷程，探索如何運用好生態環境政策，推動生態環境與經濟的協調發展，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，從而為形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，建設美麗中國及為全球生態安全作出新貢獻。

一、中國環境與經濟協調發展的非正式政策時期

1949—1978年，由于經濟發展水平還比較落后，環境壓力也尚未達到嚴重的妨礙社會經濟發展和人民健康的程度，這一時期中國處于環境與經濟協調發展的非正式政策時期。

中華人民共和國成立伊始，尤其是在1957年之前，經濟基礎薄弱，再加上經歷多年戰亂，整體上經濟發展水平較為落后。這一階段的主要矛盾是生產力水平低下。由于產業發展不足，開發強度較低，人口也處于相對較低的階段，因此環境污染物的產生排放強度都處于較低水平②。生態環境壓力較低，自然生態環境承載力還較大，因此社會經濟發展處于環境的承載能力范圍之內。總體上，產業污染物產生量還在自然環境消納能力之內;資源利用方面，除局部地區產業生態破壞超出生態承載力之外，整體上也在生態恢復能力之內。因此，總體上這一階段生態環境質量還較好，但經濟發展水平低，經濟發展和環境屬于初級協調階段。

由于缺乏相應需求和認識，這一階段基本上沒有明確的環境經濟政策。但是，由于剛剛經歷長年戰亂，許多河流因年久失修造成水患頻頻。1949—1952年間，全國水災不斷，從整個蘇北到淮北的災民就有幾千萬。因此，為穩定社會、恢復生產、發展經濟，新生的人民政權大力防治水害、興修水利，將治理和控制水旱災害擺在突出重要的位置。每年國家都要動員上千萬的人進行水利建設，恢復水利工程，防洪排澇，整治河道，恢復灌區①。因此，這一階段強力的水利政策，事實上成為協調水生態安全和促進農業生產及國民經濟發展的一個初步探索。

1958年，為盡快擺脫落后就要挨打的局面，黨的八大二次會議通過了“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”社會主義總路線，大躍進在各行各業蔓延。此后數年經歷了慘痛的教訓，在逐步恢復數年后緊接著又進入“文化大革命”。這一階段，產業依然發展不足，但開發強度迅速上升。與此同時，社會基本安定后，人口也進入快速增長時期。因此，這一時期污染物的產生排放迅速上升，城市環境問題出現，典型的如上海蘇州河污染和北京官廳水庫污染。尤其是在一些重化工城市，更是存在嚴重的空氣污染和水污染，并引發重大環境事件②。由于盲目開發和砍伐，大量原始森林草原和湖泊濕地被破壞，由此帶來沙塵暴頻發，沙漠化、水土流失趨勢極其嚴峻③。因此，這一階段生態環境壓力急劇上升，自然生態環境承載力快速下降，社會經濟發展與承載能力逐漸走向不協調，屬趨向失調階段。

這一階段的主要矛盾依然是生產力水平低下，突出的問題是由于科技落后而凸顯的資源不足，因此，節約使用資源和大量開拓新資源成為支撐經濟發展的重要方向。表現在國家政策上，就是要多快好省地建設社會主義，在環境資源與經濟協調發展中強調“省”，試圖提升資源利用效率以促進國民經濟的快速發展。但是，由于這一時期的整體政策使然，資源利用技術并未能夠得到充分發展，事實上突出強調的是加大各類資源的利用，減少資源“閑置浪費”。因此，大量原始森林被砍伐，而草原和湖泊濕地因為“閑置”而被認為是資源的浪費，進而被大量占有開墾，在農業經濟發展的同時生態功能急劇喪失，生態承載力嚴重下降。在工業方面，盡管污染物的產生排放強度總體上處于不太高的水平，但由于基本上沒有污染防治措施，產業污染物產生量在局部地區已逐步超出環境消納能力，造成環境質量惡化。

二、中國環境與經濟協調政策的框架構建時期

1979—2012年，隨著中國經濟高速發展，國內生產總值由1978年的3678.7億元激增到2012年的540367.4億元，增長145.89倍。環境快速惡化，資源面臨約束，為促進中國環境與經濟的協調發展，中國進入環境與經濟協調政策的初步構建時期。

從政策安排看，這一時期以1992年為界可分為兩個階段。其中，1979—1991年為第一階段，這是中國環境與經濟協調政策的初步構建階段。1979年，中國進入改革開放的新階段。由于剛剛經歷10年浩劫，這一時期的中國社會經濟發展較落后，主要問題是發展不足，甚至溫飽也未得到解決。資源環境方面的主要矛盾集中在大量的人口與生產生活資源不足之間的矛盾，生態問題在資源約束下較為突出，而污染問題主要發生在局部。為解決生產力不足與人民物質需求之間的矛盾，這一階段提出“發展是硬道理”。由于一開始主要矛盾體現為大量人口消費的資源約束，因此，中國政府首先提出的重大協調政策是計劃生育政策。計劃生育成為基本國策，試圖以嚴格的一胎化降低資源壓力。與此同時，環境壓力也迫使中央提出避免走發達國家“先污染后治理”的老路的要求。1979年9月，全國人大常委會通過《中華人民共和國環境保護法（試行）》，中國正式邁入環境治理時代。1983年的第二次全國環境會議上，環境保護被列為基本國策。1982年，在城鄉建設環境保護部下設環境保護局，逐步建立起從中央到地方的管理機構，環境規劃、環境影響評價、“三同時”等一系列協調經濟發展與環境保護的環境管理政策逐步構建。但是總體而言，這一階段環境與經濟的協調政策仍未上升到國家宏觀決策層面，避免走發達國家“先污染后治理”老路的要求也主要停留在意志宣示層面，在經濟快速發展的要求面前，環境保護并未得到真正的重視。

1992—2012年為第二階段，這是中國環境與經濟協調政策的框架整體構建階段。這一階段，經濟得到大幅改善，國內生產總值由1978年的27208.2億元增長到2012年的540367.4億元，增長了19.86倍。伴隨著中國社會經濟的高速發展，中國資源環境方面的主要矛盾已體現為龐大的生產體系與各類資源利用之間的矛盾;尤其是到這一階段的后期，世界工廠龐大的生產體系與各類資源利用及環境的矛盾日益尖銳。2012年，中國消耗了全球21.3%的能源、45%的鋼、43%的銅、54%的水泥。與世界工廠同步而來的是巨量的污染物產生和排放，到這一階段的后期，中國排放的二氧化硫、氮氧化物等污染物總量已高居世界第一①。

1992年6月，在里約峰會上，中國政府簽署了環境與發展宣言。1994年3月，國務院通過了《中國21世紀議程》。為了推動這一議程的落地實施，原國家計委和國家科委聯合推出可持續發展的指導性計劃《中國21世紀議程優先項目計劃》。1995年，黨中央、國務院把可持續發展確定為國家的基本戰略。自此，可持續發展正式納入中國環境治理體系，中國更深地融入世界環境治理體系，正式開始在國家發展計劃和政策中納入對環境的關注與考慮，環境與經濟的協調發展成為正式的國家戰略。1996年，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標》中，實施污染物排放總量控制被列為實現“九五”期間環境保護目標的重大舉措。《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確提出，要實施污染物排放總量控制，希望借此使全國環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制。2001年，《國務院關于國家環境保護“十五”計劃的批復》明確要求，要緊密結合經濟結構調整，切實加強環保工作，嚴格執行全國主要污染物排放總量控制計劃，確保到2005年環境污染有所減輕，生態環境惡化趨勢得到初步遏制，城鄉環境質量特別是大中城市環境質量得到改善。盡管總量減排政策受到種種詬病，但該政策在污染物總量控制過程中，促進了產業結構優化、技術進步和資源節約，推動了經濟增長方式的轉變，有力協調了經濟發展與環境治理的關系。2003年10月，胡錦濤在黨的十六屆三中全會上提出要樹立和落實科學發展觀。2004年3月，胡錦濤在中央人口資源環境座談會上明確概括了科學發展觀的主題，闡述了科學發展觀“以人為本”“全面發展”“協調發展”“可持續發展”的內涵和基本要求。科學發展觀的提出，標志著可持續發展的中國化，并進入中國政治話語體系。這一時期，中國環境保護進入綜合多手段治理。2006年的第六次全國環境保護會議，提出要從主要用行政辦法來保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法來解決環境問題。繼建設項目環評管理制度后，2009年《規劃環境影響評價條例》頒布實施，標志著協調經濟發展與環境保護有了法定的技術性制度安排。生態保護政策方面，1998年長江特大洪災后，國家實施了全面停止長江、黃河上中游天然林采伐，把生態恢復與建設列為西部大開發的首要措施等一系列生態保護措施，標志著中國環境政策發生了歷史性的轉折①。

由于可持續發展和科學發展觀的要求，這一階段環境經濟政策漸趨完善，更強調社會經濟與環境的協調發展，但是經濟發展仍顯著優先于環保，可持續發展仍困難重重。經濟合作與發展組織指出，中國在用“科學發展觀”思想制定國民經濟與社會發展計劃與現代環境法制，加強環保機構和強化環境管理，但是環境政策的效果不佳，在經濟決策中關注環境仍不足②。有人批評這一階段為先污染后治理，但客觀而言，這一階段已然是“邊污染邊治理、邊治理邊污染”，即污染已經促使人們開展治理，但是在高速發展中治理尚不足以解決污染問題，環境仍在惡化之中。盡管上海、蘇州等城市的河水污染問題初步得到解決，酸雨等部分環境污染指標得到控制，但更多污染問題在全國大面積發生，全國城市黑臭水體問題持續蔓延，城市大面積空氣污染引發社會集體焦慮。產業污染物排放量從局部超出環境容量向整體超出演變，環境整體性趨差。各類環境污染事件也開始集中爆發③：2007年發生太湖藍藻事件;2009年，陜西、湖南、福建、廣東發生“血鉛事件”，以京津冀為代表的地區在冬春季節連續爆發嚴重灰霾;2010年，湖南嘉禾、湖南郴州、河南濟源等地又相繼爆出“血鉛超標”事件;2012年，廣西龍江發生鎘污染事件。1998年長江特大洪災后，通過一系列生態恢復工程的開展，盡管國家生態環境安全形勢依然嚴峻，但全國范圍內水土流失等生態問題以及與此相關的沙塵暴等問題初步得到有效控制④。

三、中國環境與經濟協調政策的全面推進時期

2013年后，中國進入環境與經濟協調政策的全面推進時期。這一階段，中國的社會經濟發展已取得顯著進步，人均GDP超過6000美元，北京、上海、天津、浙江、江蘇、內蒙古等省市人均GDP突破1萬美元⑤，達到中等發達水平。這一階段，中國的主要矛盾已經發生演變，繁榮的世界工廠的持續發展受到環境資源的約束，高速的數量擴張型發展模式已不可持續。這一條件下，中國經濟增速趨緩，進入“經濟新常態”，增長方式和發展動力也進入轉換期⑥。與此同時，中國主要污染物已超過或接近環境承載能力上限;根據環境庫茲涅茨曲線假說，中國各地區也漸次進入環境改善的拐點，環境改善已成為廣大公眾迫切的需求⑦。

在經歷多次環境事件之后，制約中國社會經濟發展的資源環境瓶頸的壓力，也推動政府著力解決粗放發展帶來的環境問題，協調社會經濟發展和環境保護成為必然要求⑧。2012年11月，黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總布局。2013年4月，習近平總書記在海南考察時指出，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。習近平總書記在國內外多個場合多次論述生態保護與經濟發展的關系，形象地提出“既要金山銀山，又要綠水青山”“綠水青山就是金山銀山”的論斷，成為這一時期各地全面推進生態環境保護與經濟社會協調發展的指導性理念。同年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求劃定生態保護紅線，實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展;建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施，并對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。2015年，黨的十八屆五中全會進一步提出貫徹綠色發展理念的要求。為貫徹落實上述要求，2016年《“十三五”生態環境保護規劃》將“堅持綠色發展、標本兼治”列為首要原則，提出要處理好發展和保護的關系，協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化與綠色化，加強生態環境保護與穩增長、調結構、惠民生、防風險相結合，推進供給側結構性改革，推動形成綠色生產和綠色生活方式，從源頭預防生態破壞和環境污染，并將“強化源頭防控，夯實綠色發展基礎”作為規劃的第一項重要任務。2017年12月，原環境保護部印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》，以“三線一單”約束經濟發展的生態環境資源邊界，助推高質量發展。2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會，提出“共抓大保護，不搞大開發”的原則要求。同年3月，中共中央政治局審議通過了《長江經濟帶發展規劃綱要》，明確長江經濟帶發展戰略定位為堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發，對處理好流域經濟發展和環境保護的關系提出新的要求。2017年起，環境部先后對浙江省安吉縣等29個“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地進行命名，鼓勵地方積極發展資源節約、環境友好的新產業、新業態、新模式，探索生態經濟化、經濟綠色化的有效路徑，打造生態和經濟良性互動的綠色發展方式。

這一時期，伴隨著中國社會主義生態文明建設的大力推進，環境與經濟發展漸趨協調。《中國空氣質量改善報告（2013—2018年）》顯示，2013以來，中國經濟持續增長、能源消費量持續增加，2018年全國GDP相比2013年增長39%，能源消費量和民用汽車保有量分別增長11%和83%的同時，全國氮氧化物和二氧化硫排放總量下降28%和26%，環境空氣質量總體改善。首批實施《環境空氣質量標準》的74個城市，PM2.5平均濃度下降42%，SO2平均濃度下降68%。重點區域環境空氣質量明顯改善，京津冀、長三角和珠三角地區PM2.5平均濃度分別比2013年下降了48%、39%和32%。全國酸雨區面積占國土面積的比例由2013年的10.6%下降到2018年的5.5%，降幅近50%①。

四、新時代中國環境與經濟協調發展的要求

首先，要以生態空間管控引導綠色發展格局構建。堅持生態優先原則，統籌生產、生活、生態空間管理，引導適應中國綠色發展需要的空間格局構建。嚴守生態保護紅線，確保在發展中首先守住國家生態安全底線;維護永久基本農田土壤安全和農產品可持續生產能力，守住糧食安全底線;規范城鎮開發邊界生態環境管控，約束開發活動對生態空間的無序侵占，以規劃和環評體系明確工業園區、企業的空間規模和布局，確定相應環境質量目標下的區域污染物排放總量，守住環境健康安全底線。

其次，要以生態環境約束推進供給側結構性改革。綠色既是經濟社會永續發展的必要條件，也是人民對美好生活環境的要求，綠色發展是從源頭破解中國資源環境約束瓶頸、促進高質量發展的關鍵。這就要以環境質量底線為依據，通過環境準入標準、排污許可等手段加快淘汰落后過剩產能，同時大力發展先進制造業、高新技術產業、現代服務業，積極壯大節能環保產業;以資源利用上線為依據，推進資源全面節約和循環利用，大幅降低重點行業和企業能耗、物耗，構建清潔低碳的資源能源體系。

再次，要以保護生態環境促進綠色產業的發展。保護生態環境就是保護自然價值和增值自然資本的過程，就是保護經濟社會發展潛力和后勁的過程。在發展中要樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，實現發展與保護內在統一、相互促進、協調共生①。要以滿足人民綠色需要和保護自然為目標，提高優質生態產品供給能力。加強生態建設和生態資源合理有序開發利用，加快發展和提升生態旅游、休閑康養等產業，建立生態產品市場監測預警體系，完善綠色產品標準、認證、標識體系和支持體系建設。

此外，要推進不同主體功能區差異化的環境經濟政策。發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，根據不同主體功能區定位及區域的資源環境承載能力、開發強度和發展潛力，制定差異化的產業投資、生態環境保護、財政等政策，實施差異化生態環境目標、環境管控方案、治理保護措施和考核評價，融入市縣空間規劃和國民經濟與社會發展綜合規劃，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。開展針對性資源環境承載能力監測預警，并將結果轉化為環境管理約束要求，加快形成節約資源和保護環境的產業結構，對產業實施精準排污許可。對超載地區或臨界超載地區實施嚴格管控，并對紅色預警區實施限期退出管理。

責任編輯：王俊暐

[作者簡介]鞠昌華，生態學博士，生態環境部南京環境科學研究所副研究員（江蘇南京 210042）

[基金項目]2019年度生態環境部部門預算項目“基于主體功能區的生態文明制度體系研究”

①《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，2015年5月6日，http：//theory.people.com.cn/n/2015/0506/c40531-26954767.html，2019年7月6日。

②郭琪：《20世紀50年代河北環境問題研究》，河北師范大學碩士學位論文，2006年。

①游益華：《新中國水利與社會發展研究》，南京師范大學碩士學位論文，2002;王慧杰：《建國以來東北地區耕地演化及其生態環境后效》，東北師范大學碩士學位論文，2006年。

②姜書平：《20世紀70—80年代初河北環境問題研究》，河北師范大學碩士學位論文，2007年;劉麗周：《河北工業“三廢”污染治理研究（1950—1980年代）》，河北師范大學碩士學位論文，2013年。

③王慧杰：《建國以來東北地區耕地演化及其生態環境后效》，東北師范大學碩士學位論文，2006年。

①張高麗：《大力推進生態文明 努力建設美麗中國》，《求是》2013年第24期。

①張坤民、溫宗國、彭立穎：《當代中國的環境政策：形成、特點與評價》，《中國人口·資源與環境》2007年第2期。

②OECD，“Environmental performance review of China，”9 November 2006，http：//www.oecd.org/dataoecd/38/60/37659805.pdf，6 July 2019.

③張碧、張曉麗：《環境哲學視野下中國突發環境事件分析及應對》，《安徽農業大學學報（社會科學版）》2015年第6期。

④方修琦、章文波、魏本勇等：《中國水土流失的歷史演變》，《水土保持通報》2008年第1期。

⑤國家統計局編：《2017年中國統計年鑒》，北京：中國統計出版社，2017年。

⑥張占斌：《中國經濟新常態的趨勢性特征及政策取向》，《國家行政學院學報》2015年第1期。

⑦鞠昌華：《避免先污染后治理的理論基礎及其困境》，《鄱陽湖學刊》2017年第1期。

⑧李干杰：《牢固樹立綠色發展理念 扎實推進“十三五”生態環境保護工作》，《環境保護》2016年第8期。

①參見《生態環境部發布〈中國空氣質量改善報告（2013—2018年）〉》，2019年6月6日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/06/content_5397950.htm，2019年7月6日。

①李干杰：《牢固樹立社會主義生態文明觀》，《學習時報》2017年12月8日，第001版。