淺析城市規劃與國土規劃管理中的矛盾及措施

劉祥勝

（廣東卓越土地房地產評估咨詢有限公司，廣東 廣州 510650）

1 兩大規劃的主要矛盾分析

在城市規劃和國土規劃的實際管理工作中，兩者之間的主要矛盾體現在規劃的編制以及具體的實施目的、內容、編制規程及規劃期限上，以下對上述問題進行詳細分析。

1.1 編制方面

兩者的編制部門不一樣。建設規劃部門負責城市規劃的編制，而國土資源部門負責國土規劃的編制。由于兩者所屬的編制部門有比較明確的職責分工，因此，從各自部門的利益出發，兩者的主要矛盾往往體現在用地的規模和功能布局上。然而，盡管兩者還是存在著比較多的職能交叉點，但在實際運行工作中，兩個編制部門之間往往出現缺乏交流、信任和支持等問題，導致在編制城市規劃與國土規劃過程中容易出現規劃之間沖突、不一致，甚至脫節等問題。

1.2 實施方面

在實施過程中，兩者存在著不一樣的管理目的、管理內容、編制規程以及規劃期限。

1.2.1 管理目的

兩者在管理層次和管理目的上是不一樣的。國土規劃管理屬于高層次的，它是對國家土地資源的整體布局與安排，而相對來說城市規劃屬于低了一個層次的規劃，它是對城市建設的一個具體規劃。國土規劃的主要管理目的是對土地利用的整體規劃，具體來說就是以社會經濟的發展與需求為導向，結合土地本身的用途及適應性等特征，對如何合理開發、利用、保護土地資源在規劃布局和利用時間上的一個整體規劃與安排。而城市規劃的主要管理目的則是根據城市功能和發展方向對城市、分區等進行詳細的規劃。

1.2.2 管理內容

兩者的主要管理內容是不一樣的。 國土規劃的主要管理內容是通過綜合分析實時的土地資源的利用現狀，對土地的需求和發展進行一個系統科學的預測，根據已確定的土地利用的方針政策，對土地利用進行專業的國土規劃以及區域規劃，編制具體可行的規劃方案，并實施具體的規劃措施。而城市規劃的主要管理內容是在促進城市社會經濟綜合均衡發展的基礎下，全面考慮和綜合安排城市規劃范圍內的土地資源。

1.2.3 編制的規程

由于兩者的工作思路完全不同，所以兩者的編制規程也不一樣。土地規劃采取的管理編制規程是逐級編制，是一種從上到下、從整體到局部的編制方式。而城市規劃采取的管理編制規程是綜合編制，是一種從上到下以及從下到上相互交替相互結合的編制方式。土地規劃具有較強的計劃性，它的編制重點是保護土地，特別重點的內容是保護耕地方面，通常采用從上到下的方式對耕地的占用以及耕地的保護指標進行層層下達并且規定不能隨意更改破壞。而城市規劃具有較強的實操性，它的編制重點是城市的建設與發展，主要是結合城市相關發展行業的用地需求，在時間上和空間上對土地利用上進行科學合理的安排。在實際操作中，由于兩者規劃的具體情況不同，導致兩者在建設用地指標方面的矛盾比較突出，根據城市發展需求預測的城市規劃建設用地分配指標往往比較高，而國土規劃管理中的建設用地分配指標往往比較低。

1.2.4 規劃的期限

兩者的規劃限期不一樣，國土規劃具有合理的規劃期限，而城市規劃的期限比較隨意。國土規劃的主要管理內容是確定土地利用整體規劃的實施期限，通常是由國務院統籌確定，再通過土地管理部門發文對各級土地的整體利用規劃期限進行正式而明確的規定，規定的主要內容包括規劃期以及規劃基期的數據等。通常來說，為了適應國民經濟的長期規劃發展，對土地利用整體規劃具有縣級以上規模的設立近期規劃和中長期規劃，近期規劃的期限通常是5年，中長期規劃的期限通常是10～15年。而城市規劃主要是根據城市發展的實際需求由政府部門來自行確定規劃期限的，具有較大的隨意性，通常是20年，所以城市規劃期限的跨度比較大，起始年的差異也比較大的，導致城市規劃的可操作性較低。

2 完善兩大規劃的主要措施分析

2.1 充分認識到協調城市規劃與國土規劃兩者關系的必要性

判斷一個城市整體是否可持續健康發展，土地利用是否得到合理協調和發展主要是看國土規劃以及城市規劃的整體管理成效，因此，要充分認識到協調城市規劃與國土規劃兩者之間關系的必要性。促進兩者關系的和諧協調，緩和并化解兩者之間的矛盾，既滿足了法律的需求，也是高效實施城市規劃以及國土規劃的重要保障，能在合理利用和保護土地的前提下，促進城市的可持續發展。

2.2 在城市規劃中充分發揮國土規劃的作用

在具體的城市規劃工作中，應充分了解城市中國土規劃管理的實際需要，以便在城市規劃中充分發揮國土規劃的作用。首先，應認識到兩者既是供給引導的關系，同時，又需要制約相互之間的需求，這就需要結合土地利用的具體現狀、特點以及實際需求等，正確認識并科學對待兩者之間的土地供求關系。與城市規劃編制的內容相比較，國土規劃編制的內容往往更加具體，能對城市行政區域內的一切土地均有進行研究以及分析，因此，在城市規劃中的用地規模和具體規劃由國土規劃指導和決定。而反過來，以國土規劃為基礎實施的城市規劃則能從具體的規劃實踐中驗核并反饋國土規劃確定下來的土地利用規模，從而有效補充土地利用整體規劃中國土規劃的控制指標，相互協調和銜接好兩者之間的關系，更好地發揮國土規劃的指導作用。

2.3 修改并完善相關法律法規，實現兩者的統一

為了保證國土規劃與城市規劃中規劃期限以及用地分類的統一性，需要對相關的法律法規進行修改和完善。首先，結合兩者的矛盾和聯系修改城市規劃、土地管理等法律。在對規劃建設的用地控制指標進行落實確定前，應檢查與國土規劃相關的法律法規是否有不符，如有就需要結合實際情況重新制定并繼續完善，從而能夠更好地指導城市區域規劃的編制，同時也能更好地指導和協調兩者的編制與實施，充分發揮兩者之間密切相連、相輔相成、相互促進的作用。然后，統一兩者之間的編制方法以及編制程度等內容。也就說根據國土規劃的規劃期限，結合國民社會經濟的發展規律，把城市規劃的規劃期限也設定為5年近期計劃和10～15年的中長遠規劃。

2.4 明確兩者之間的關系

國土規劃對城市用地規模有一個總量控制，是對城市占地規模的總體控制，而不是對城市用地具體用途的管理，并確保在與城市規劃協調一致的基礎上確定新增的城市用地數量以及城市的發展方向和規模。在對城市用地規模和人均用地標準進行預測時，為了協調好兩者的關系，確保城市規劃的有效實施，國土規劃需要綜合考慮的因素有：目前的城市人均用地規模、歷年的城市開發規模、未來的城市投資能力、上級要求的規劃控制指標、合適規劃期限的選擇等。例如，通過城市人口規模預測后得出城市用地的合理規模，在確定城市用地時，還需要根據保護耕地的原則，盡可能不占用耕地。

2.5 完善城鎮體系規劃

城市規劃的另一個重要內容是完善城市體系規劃，只有同樣重視城市規劃的建設和城鎮體系的完善才能更好地實現國土規劃的整體目標。通過對城鎮發展條件進行綜合評價，制訂出適合城鎮區域發展的戰略部署，對城鎮區域的人口增長速度和城市化發展水平進行預測。根據城鎮體系職能結構以及等級結構，對城鎮的體系布局進行系統規劃，對城鎮的土地利用總量結構進行平衡，對城鎮區域的基礎設施以及社會公共服務設施進行合理規劃，引導城鎮區域的合理發展與科學布局，為編制和實施城市總體規劃提供指導作用，促進國土規劃按照整體布局的方向有序發展。

3 結語

綜上所述，在實際的運行管理上，城市規劃與國土規劃的主要矛盾是編制方面和實施方面的矛盾。為了協調兩者的關系，化解兩者的矛盾，需要在城市規劃中讓國土規劃的作用得到充分發揮，并結合城市發展的實際需要，制定合理科學的國土規劃，高度重視國土規劃和城市規劃管理中的溝通與協調。在有效保護現有的有限土地資源的前提下，制定出符合科學發展規律的城市規劃來引導城鎮向著更加規范化、更加集約化、更加現代化的方向發展，促進土地、城市、居民和環境的和諧穩健發展，進而促進我國現代化社會經濟建設的繁榮昌盛。