廣州建設新型智慧城市的對策研究
——基于倫敦智慧城市建設經驗的借鑒

李韶馳

（1. 廣州行政學院，廣東 廣州 510070；2. 澳門科技大學，澳門 999078）

智慧城市是把新一代信息技術充分運用在城市的各行業、各領域的基于知識社會下一代創新的城市信息化高級形態[1]。隨著全球城市信息化的不斷演進，智慧城市的內涵和理念也在不斷豐富與提升。回顧過去幾年來我國智慧城市的發展歷程，自2012年國務院首次提出智慧城市，至2016年底，我國已累計組織超過500個城市或城鎮開展國家智慧城市試點。盡管在過去一段時期，包括廣州在內的智慧城市試點已經取得一定成效，但在城鎮化快速發展和社會經濟新常態的背景下，我國主流的智慧城市建設模式逐漸暴露出一些深層次問題，傳統智慧城市的發展理念無法適應新時期的城市建設發展需求。 面對這一迫切形勢，2016年，國家“十三五”規劃明確提出建設“新型智慧城市”的新要求和新目標。2017年，黨的十九大提出建設“數字中國”和“智慧社會”，又進一步為“新型智慧城市”建設指明了新時代的前進方向[2]。然而，與傳統智慧城市相比， 新型智慧城市“新”在何處？在“新”的演進過程中， 全球領先的智慧城市有何借鑒之處？如何把新型智慧城市建設真正融入國家發展大局和城市可持續發展戰略中？作為國家重要中心城市，廣州亟須破解這些問題，以建設新型智慧城市為契機全面激發“老城市”的新活力，在新時期的智慧城市升級實踐中走在全國前列，引領智慧城市群建設。

1 倫敦智慧城市建設的經驗啟示

和廣州類似，倫敦也是一座擁有二千多年悠久歷史的古老城市，但在全球智慧城市建設進程中，倫敦卻又是一座先知先覺的城市，并始終保持著世界領先水平，在2018年最新發布的“全球智慧城市Top20”榜單中位居第二，被GaWC評為Alpha++級世界一線城市第一名。早在iBM提出“智慧城市”愿景的2009年，英國政府就提出把倫敦打造成為世界的“數字之都”。2013年12月，倫敦市政府為了應對城市發展中面臨的問題，提出《智慧倫敦計劃》[3]，旨在“利用先進技術的創造力來服務倫敦并提高倫敦市民生活質量”，著眼應對倫敦到2020年將遇到的機遇和挑戰。2016年3月，隨著全球智慧城市的演進和人們對智慧城市認識水平的提升，倫敦市政府在2013版的智慧倫敦計劃的基礎上進行修改和升級，發布了《智慧未來：利用數字創新使倫敦成為世界上最好的城市——智慧倫敦計劃 （2013） 更新報告》[4]。從規劃到實踐，又在實踐中調整規劃，倫敦的智慧城市建設取得了巨大成效，其建設經驗可歸納為以下四個方面。

1.1 以戰略規劃為依據，統籌推進智慧城市建設

廣義上的倫敦實為包含倫敦市 （City of London） 與32個倫敦自治市 （London Boroughs） 在內的大倫敦都會區，為了全面統籌協調倫敦智慧城市戰略規劃的實施，倫敦市政府成立了由倫敦市長召集組成的跨區域的專門機構“智慧倫敦委員會”，倫敦各自治市也相繼成立了專設機構來組織實施，全面統籌各城市的信息化工作，建立城市之間的信息化聯動機制。同時， 倫敦還成立了跨部門的“連接倫敦” （London Connects） 工作組，其職責主要是將地方和中央政府銜接起來，指導智慧倫敦戰略及相關規劃的實施，通過全面統籌與協調，推動公共服務的集成與整合，向公眾提供方便快捷的一站式服務。此外，倫敦還成立了“首都雄心理事會”，負責協調整個大倫敦都會區的戰略實施，致力于提升智慧城市建設項目的實施效率。

1.2 以可持續發展作為智慧城市建設的核心理念

不同于其他地區的智慧城市，歐洲國家普遍受到環保主義的深遠影響，許多歐洲城市都把利用信息技術促進節能減排和環境保護作為首要任務[5]。倫敦就是其中最為典型的代表之一， 倫敦非常重視城市的可持續發展，遵循自然規律，發揮生態功能，將城市建設融入當地生態系統，其中最為突出的是綠色智能建筑。以倫敦的貝丁頓零碳社區為例，這是英國最大的低碳可持續發展社區，充分提高能源利用率是整座建筑的最突出特點。通過建筑隔熱、冷熱交換、智能供熱、天然采光等巧妙的設計，使建筑能綜合利用太陽能、風能、生物質能等可再生能源。與周圍普通住宅區相比，該社區可節約81%的供熱能耗以及45%的電力消耗[6]。還有倫敦“水晶大廈” （The Crystal），是目前世界上最大的可持續發展城市規劃展覽中心，這座建筑本身集合了無數最新的節能科技，被譽為“全球建筑物的未來”。此外，信息化技術在倫敦垃圾處理、擁堵治理、污染控制、智能電網等方面也得到廣泛應用，旨在實現資源的集約化利用，建設智慧的生態城市。這也充分體現了倫敦智慧城市規劃中以人為本，以提高居民和未來子孫的生活水平、實現“生活品質引領”為歸依的核心價值。

1.3 以數據驅動為抓手，創新智慧城市治理模式

倫敦智慧城市的另一個亮點是以數據為紐帶，通過網絡匯集民眾的力量，讓市民廣泛參與智慧城市建設，創新治理模式。一方面是數據的積累，在智慧城市的基礎設施上加大投入，通過物聯網把智能的觸角伸向城市的每個角落，采集城市生活各方面的信息，包括交通流量、空氣質量、能源消耗等，同時，大倫敦市政府還指揮一些跨行政區的職能部門執行同一個城市數據中心共享方案，要求各級政府機構和其他數據捐助者把數據匯集到倫敦公共數據庫 （London Data Store）；另一方面是數據的開放，在尊重個人隱私的前提下，通過“開放數據”門戶網站把倫敦公共數據庫中數以千計的實時數據向社會開放，吸引社會各界力量參與基于開放數據的治理優化，通過廣泛合作為倫敦政府提供更加科學高效的決策支持。根據全球數據開放研究報告顯示，英國政府的數據開放程度位居全球第一，這種通過開放數據匯集民眾力量的模式取得了顯著成效，例如倫敦交通局公布的交通數據，就讓從業者設計出四百多種智能手機應用程序，并在交通領域得到廣泛應用。

1.4 以自下而上的創新引領智慧城市的永續發展

盡管倫敦制訂了綱領性的戰略規劃推動智慧城市建設，但在具體實施過程中，倫敦并不拘泥于頂層設計，而是鼓勵自下而上的創新，通過具體項目推動智慧城市建設，以充分激活企業及個人的創新能力和動力。這是倫敦乃至整個英國建設智慧城市的重要秘訣，不僅僅關注城市的可持續發展，還非常注重建設模式的可持續性，即強調自下而上、永續發展的理念。 以英國的“產業戰略挑戰基金” （iSCF） 項目為例，政府每年投入10億英鎊用于支持前沿領域發展，以研究基金與合作的形式資助個人和團體參與解決英國面臨的主要產業和社會挑戰，包括人工智能和數據經濟、未來移動出行、清潔能源、健康醫療等，為城市研發實驗性的創新應用。倫敦還成立了“智慧倫敦創新網絡” （SLiN），其主要職責是推動相關政府機構與創新組織的交流與合作。SLiN每年根據城市需求確定一個需要解決的問題，并以城市創新競賽的形式尋找新的解決方案[7]。在眾多城市創新平臺的激勵下，英國近年來的新創團隊蓬勃發展，為智慧城市建設注入了新動力。自下而上的創新也催生了自下而上的眾包式城市治理模式，在創新項目中開發了許多大眾參與城市治理的新應用，如讓市民參與城市治理和決策的TalkLondon、用于市民發現和反饋街道路面問題的FixMyStreet、為市民提供人性化交通出行體驗的CityMapper等。這種城市治理模式極大地幫助了城市管理部門發現和修復城市問題，也讓市民切實分享到城市發展的實惠，以此激發市民積極參與智慧城市建設的動力和活力，實現城市共造的愿景。

2 廣州智慧城市建設的現狀分析

廣州作為國家首批智慧城市試點之一，具有規劃定位高、 經濟依托強、 信息化基礎好、體制創新、多規協同等優勢，得到住建部的充分肯定和關注。2012年，廣州市被評為全國智慧城市領軍城市，智慧城市發展水平位居全國第二。但從近幾年的智慧城市榜單來看，廣州的綜合影響力并不突出，隨著智慧城市建設的不斷深入和迭代演進，廣州在向新型智慧城市推進的過程中面臨著一些制約瓶頸和深層次的問題。

2.1 對新型智慧城市的建設理念把握不足，相關戰略規劃與政策文件出臺滯后

與傳統智慧城市相比，新型智慧城市更關注全社會的可持續發展與創新繁榮，其核心意旨是以創新引領城市發展轉型，全面推進新一代信息通信技術與新型城鎮化發展戰略深度融合，提高城市治理能力現代化水平，實現城市基于新路徑、 新模式、 新形態的可持續發展[8]。然而， 一段時期以來，包括廣州在內的城市多以信息基礎設施等硬件為核心推動智慧城市的建設和發展，智慧城市的建設目標常常被簡化、并等同于信息化工程建設，這體現了工具理性的邏輯和技術中心論的思維。這種模式給城市帶來了科技的異化，卻不能真正有效地解決城市的治理問題，智慧社會的建構應融合工具理性和價值理性的共同策略，真正實現讓技術為人所用，使城市實現人本主義的智慧化發展[9]。廣州于2012年9月出臺《關于建設智慧廣州的實施意見》，但在具體的政策文件中并沒有對智慧城市建設的具體領域以及相關部門的合作建設做出具體安排，也沒有建立智慧城市的目標管理考核體系，不利于相關項目建設的推進。在國家“十三五”規劃提出建設“新型智慧城市”后，廣州的“十三五”規劃也只是強調了智慧城市的基礎設施建設，還停留在工具理性邏輯上，與新型智慧城市的建設理念相去甚遠，更沒有出臺與新型智慧城市有關的規劃綱要和行動計劃，智慧城市建設的推進力度不足。

2.2 政府部門之間在資源整合與信息共享方面問題突出，城市智慧化應用水平有待提高

在“十二五”期間，廣州市電子政務及數字化民生服務都得到充分發展，城市信息化應用水平位居全國前列。但由于缺少全市整體布局和長遠規劃，政府各部門的信息化建設各自為政，出現了各成體系、重復建設、條塊分割、資源浪費等現象，導致相同職能領域的不同部門之間和不同職能領域的各部門之間在信息資源共享和業務協同方面都存在較為突出的問題。盡管在2016年廣州市推出了“政府信息共享平臺”和“政府數據統一開放平臺”，在一定程度上推動了廣州市政府數據資源共建共享和開放應用，但整體效果還不夠明顯，一些政府部門在數據歸集與共享開放上未能達成共識，依托政府數據開放推動產業發展、提高政府治理能力和服務水平的力度不夠，作為支撐新型智慧城市建設的數據治理體系還不夠完善，城市智慧化應用的內生動力不足。

2.3 城市空間結構失衡，區域發展協調性偏弱，影響智慧城市功能的有效發揮

按照創新、協調、綠色、開放、共享理念，廣州在發展動力問題、發展的協調性問題、人與自然和諧問題、發展的內外聯動問題和社會公平正義發展環境問題等方面還亟待采取針對性措施切實予以解決。廣州長期以來形成的“外溢-回波”式的空間拓展模式，導致了城市空間結構的失衡[10]。在空間布局上，廣州的第二產業正向外拓展，而占比超過70%的第三產業卻仍然向中心集聚，由于中心城區的房價較高，人口居住的郊區化程度明顯高于就業的郊區化程度，導致“職住不平衡”問題較為突出。同時，由于產業帶動的空間拓展與區域公共服務供給的發展不平衡，中心城區的核心功能沒有得到有效疏解，導致外圍各區居住人群的公共服務需求要回到中心城區才能得到充分滿足，既給中心城區的公共服務造成壓力，也給城市公共交通帶來巨大負擔。城市空間結構的不合理影響了智慧城市基礎設施的建設和智慧化公共服務的全面有效供給，也不利于打造智慧廣州高效、快捷的流動空間。

3 廣州建設新型智慧城市的對策建議

城市智慧化是城市建設和發展的一種理念、方法和手段，遠非城市本身的價值追求。建設新型智慧城市，其目的在于整合與優化城市資源配置，應對和解決城市發展問題，提升城市綜合競爭力和人民生活品質，實現城市的可持續發展[11]。在今后一段時期，廣州應全面深入貫徹國家提出建設新型智慧城市的新要求和新目標，抓住發展機遇，發揮特色優勢， 加快推進新型智慧城市建設， 率先為實現“數字中國”和“智慧社會”提供模式參考。

3.1 加強統籌規劃，增量式推進智慧化建設

智慧城市建設需要城市“一把手”強有力的推動、一個合理的治理組織體系以及一套高效的運作機制予以保障。第一，必須在新型智慧城市建設上統一思想、凝聚共識，盡快設立由市委、市政府主要領導任組長的新型智慧城市建設領導小組，負責指導方針、戰略目標的確定，以及重大項目的總體部署和統籌協調。領導小組下設辦公室，主要負責人有編制保障，其他人員從市發展和改革委員會、市規劃和自然資源局、市工業和信息化局、市政務服務數據管理局等部門抽調，參照國家“新型智慧城市建設部際協調工作組”的模式開展工作，形成全市層面跨部門統籌協調和溝通配合的工作機制。第二，聯合廣州本土和國內外知名科研院所及相關行業新型智庫的專家隊伍，對廣州建設新型智慧城市的重大問題進行深入研究，盡快制定和完善新型智慧城市的總體方案和行動計劃。在《關于建設智慧廣州的實施意見》基礎上，將新型智慧城市的建設內容融入其中，突出人本價值關懷， 利用人文思想來推動技術整合，加快制定實施意見的“升級版”，進一步明確廣州建設新型智慧城市的愿景目標和實施路徑，細化建設任務，優化保障措施，建立考核體系。第三，在國內率先探索構建虛實互動的數字孿生城市體系，實現城市物理世界與網絡虛擬空間的一一對應、相互映射和協同交互。綜合應用BiM、3DGiS等技術打造基于CiM 的“規建管”一體化平臺，以促進規劃、建設、管理三個階段的業務融合，加強政府內部規、建、管部門之間以及與外部的設計、勘察、測繪、施工等單位及城市運營部門間的協同治理能力和協同效率，真正實現城市“一張藍圖繪到底、一張藍圖建到底和一張藍圖管到底”。

3.2 匯集社會力量，形成多方協同建設格局

成功的智慧城市治理模式的構建，需要更多利益相關主體的參與。通過公私合作與多元參與，改變政府主導的單一建設模式，可以促進人與人之間信息的交流，并促進政府與公眾之間展開有效的合作，有助于“釋放”廣大市民的智慧，促進公眾參與決策，體現“智慧政治”[12]。在新階段的智慧城市建設中應促進企業、社會參與智慧城市建設運營，政府則通過政策法規、總體規劃和市場監管發揮引導和監督作用，以緩解政府在公共服務和基礎設施供給量、服務質量、資金、運營效率等方面的壓力，同時激發市場活力、滿足公眾需求。可借鑒倫敦自下而上的眾包式城市治理模式，探索建立完善的社會參與機制和高效的工作推進機制，鼓勵和引導企事業機構、社會組織、公民個人等社會力量參與新型智慧城市建設。利用新媒體技術搭建動態化和機制化的交流平臺，拓寬多元主體表達意見、提供決策支持的渠道，使公眾與政府、公眾內部、政府內部能有頻繁的互動，營造政府、市場、社會協同推進的新型智慧城市建設格局。

3.3 強化數據驅動，以數據價值助推智慧化

新階段的智慧城市建設中，應從過去在某領域中建設“條”系統、積累“條”數據向整體視角、多源融合的“塊”系統、“塊”數據發展，應注重資源整合，避免重復投資和重復建設，推動資源集約化和應用扁平化。一要著力構建政府數據共享和業務協同平臺。繼續加大廣州市政府信息共享平臺的建設力度，把平臺建設納入各部門的績效考核，加快實現各類信息資源和業務功能的服務化封裝和調度管理，以支撐上層應用快速定制、開發和部署的能力，實現跨地域、跨部門、跨行業的綜合服務和協同。二要著力打造城市數據匯聚和開放平臺。要在整合政府數據的基礎上，逐步匯聚企業、互聯網以及城市物聯網數據，以廣州市政府數據統一開放平臺為基礎，探索更加多元化的數據開放模式，以“數據資源”為動力激發大眾創業、萬眾創新，把政府職能向平臺搭建者、秩序維護者和創新生態服務者的角色轉變。三要著力推動城市數據運營，發展大數據融合應用。在營造數據開放生態的基礎上，構建城市數據全程運營體系，通過建立廣州市城市數據研究院或城市數據實驗室，推動大數據戰略規劃的實施、大數據創新模式的探索和大數據市場化應用的推廣， 推進政策研究、科研創新和商業應用的集成示范，實現城市大數據生態圈“自下而上”和“自上而下”的閉環。

3.4 注重城鄉統籌，構建綠色發展生態體系

區縣鄉鎮是我國深入推進新型城鎮化的重要抓手，新城新區是引領新型城鎮化戰略的重要載體，要把建設智慧小鎮和智慧新城新區納入新型智慧城市建設當中。在花都、增城、從化三區積極培育特色小鎮，做好基層信息化建設，聚焦應用領域，開展智能技術應用試驗，發展特色智慧化應用，驅動傳統產業轉型創新發展，使智慧小鎮成為以信息化手段促進城市、農村要素雙向流動的重要依托。發揮廣州開發區和南沙新區“一張白紙好作畫”的優勢，以信息技術引領多規合一，探索新技術、新模式的落地實踐，提升新區管理服務效能，積極打造成為新型智慧城市的試驗田和樣板間。同時，還要依托廣州NEM （新能源、新材料） 產業布局，在城市規劃中遵循“開源節流”的宗旨，優先發展綠色智能建筑、綠色交通體系、綠色生態社區等新興領域，并積極探索運用“首臺套”政策推動新能源和新材料在廣州智慧城市建設中的創新應用，促進新一代信息技術與新能源、新材料等技術的融合發展，加快廣州向循環經濟城市轉變，著力構建綠色發展生態系統。

3.5 堅持創新引領，打造持續創新應用生態

新時期的智慧城市建設，應著眼于創新2.0，要從以生產為導向、以技術為出發點的創新向以人為本、以服務為導向、以應用和價值實現為核心的創新轉變。當前，廣州應著力打造“城市創新平臺”，積極探索構建“自下而上”的創新模式，營造以用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新為特點的社會參與的創新形態。一方面，以強化城市創新為導向，進一步優化提升信息基礎設施。當前的重點任務是全面部署基于互聯網協議第六版 （iPv6） 的下一代互聯網，加快推進第五代移動通信技術 （5G） 的規模商用步伐，圍繞窄帶物聯網 （NB-ioT） 和增強性機器通信技術 （eMTC）前瞻布局移動物聯網的應用試點，優先發展市政物聯 （如智能路燈、智能井蓋、智能垃圾桶等）、環境監測、公共交通、公共安全等領域。另一方面， 以城市數據應用為抓手，完善“城市創新平臺”的機制體制。“城市創新平臺”旨在發揮廣州高校及科研院所云集和科技創新人才集聚的優勢，以更開放、更靈活的方式吸引有創新能力的團隊或個人尤其是青年人才“登臺唱戲”。可通過研究基金或城市創新競賽的形式，資助其為城市研發實驗性的創新應用，鼓勵基于多源多維城市大數據的集成分析，以基礎設施智能化、公共服務便利化、社會治理精細化為重點提出城市問題的解決方案。同時，通過發展和利用多層次的資本市場，設立多元化的引導基金和產業基金，促進學術界與企業之間的合作，著力打破產學研合作壁壘，推動知識在高校、科研單位、企業之間轉移，以期打造動態、人本、全周期的新型智慧城市運營模式，構建可持續發展的創新生態系統。