我國區域環保督查制度現實困境及路徑選擇

崔 寧

（甘肅政法大學環境法學院 甘肅蘭州 730070）

1 何為區域環保督查制度

當前，我國的區域環保督查制度指的是為加強國家對地方環保工作的監督與管理，強化對重點領域與突出問題的檢查督辦，國家環保部依照相關法律設立的專門性的常設督查機構并配備專門的督察人員，以此監督地方政府對國家環境政策、法規、標準以及環境執法的落實情況，查辦重大環境污染與生態破壞案件，協調跨省域環境保護工作，參與突發環境事件應急響應與處理，負責跨區域環保案件的投訴受理為主要職能內容的行政督查制度體系。目前，我國區域環保督查制度已經形成了相對完備的制度體系，具體包括主體、對象、依據、體制、職能、機制六個方面。

2 區域環保督查制度在我國建立的必要性

2.1 環境保護工作繼續開展的必然要求

由于環境保護工作本身具有地區溢出效應的特點，所以一個地區的環境質量不僅取決于本地區的污染排放水平，還會受到其他地區污染排放水平的影響，但不同的地區間在進行協作時會存在分歧，所以區域環保督查制度應運而生。

2.2 推動環境行政管理體系改革的必經途徑

經過40 多年的發展，當前我國環境行政管理體制是全國人民代表大會立法監督、各級政府負責實施、環境保護行政主管部門統一監督管理、各有關部門依照法律法規實施監督管理的符合我國國情的環保行政管理體制，為我國環境保護事業發展提供了重要保障[1]。但是，當前各級環境保護部門在接受上級環境保護部門業務指導的同時還要受到地方各級政府的直接領導，這對于環境保護工作的開展將會產生極大的影響。

3 我國區域環保督查制度面臨的現實困境

3.1 相關法律制度不完善

當前國家對于區域環保督查制度并未發布正式的法律法規和部門規章，而只是以“通知”的形式進行了簡單的規定，這對于區域環保督查制度的貫徹執行是極為不利的，將極大的影響區域環保督查制度本身應具有的強制性和權威性。

3.2 職能定位不明確，權責不清

當前我國區域環保督查中心的地位尚處于模糊地帶，且環境保護工作本身具有一定的特殊性，所以區域環保督查中心在開展相關環境保護督查工作時必然會因為自身身份的問題受到或大或小的阻力。此外就是雖然區域環保督查中心本身不具有獨立的環境執法權，由此導致其在進行相關的監督執法時常常被地方政府以各種理由被攔在門外，淪為“紙老虎”。

3.3 與區域其他環境治理部門存在協調障礙

由于跨區域的環境問題具有一定的特殊性和復雜性，所以區域環保督查中心在處理這些問題時不可避免的涉及到與其他部門打交道，但是目前的區域環保督查中心與各地方政府和各地方環保部門存在職能交叉的情況，由此導致省級政府多認為區域督查中心是國家的“耳目”，不是“問題的解決者”反而是“問題的制造者”。

4 完善我國區域環保督查制度的路徑選擇

4.1 完善相關法律法規

由上文可知，要設置我國區域環保督查制度的法律保障，一是在國家層面制定專門的法律，對區域環保督查中心作為環保部的派出機構的地位進行明確；二是要進一步制定有關區域環保督查制度的相關法律規定，突破當前僅僅依靠“通知”的層面，在法律法規或部門規章層面進一步明確區域環保督查制度。

4.2 明確界定區域環保督查中心的執法地位和執法權限

首先應該明確區域環保督查中心作為權利主體的正當性問題。本文認為可以通過轉變區域環保督查中心的機構性質，結合當前大部制改革的背景，調整區域環保督查中心的人員崗位編制和人員的結構比例，采取行政編制與事業編制相互配合的方式，提高區域環保督查中心的執法地位；其次，應不斷明確區域環保督查中心的權力的獨立性及其保障問題。本文認為，可以通過環保部進行適當的放權，將督查中心原有的監督建議權力轉變為糾正審核權力，進一步加強督查中心的權威。

4.3 制定規范化的協調機制

一方面，可以在環境保護部與區域環保督查中心之間建立新的內設機構，另一方面則可以通過明確區域環保督查中心是中央政府部門代理人的身份達到不同部門之間對于環境治理問題的協調和配合。此外，規范化的條例規定也是必不可少的，應在國家層面制定相應的法律法規來不斷規范不同部門在環境治理問題上的協調配合，最終達到部門聯動執法的目的。

結語

總之，區域環保督查制度在我國建立是非常有必要的，在認識到其必要性的基礎上還需要清楚的了解當前所存在的問題，只有這樣才可以建立起完善的區域環保督查制度，實現經濟發展與保護好環境。