關于自動監測數據作為行政處罰依據的思考

文 李念

在重點排污單位有其他充分合法證據證明自動監測數據確實有誤的情況下，執法部門應當對自動監測數據進行核實，如確定不真實，應以“不正常運行污染防治設施”為依據作出行政處罰。

污染源自動監測數據可作為環境行政執法的證據

依據《環境保護法》第四十二條“重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄”的規定，以及《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》第（十）項取消了環保部門對自動監測數據的有效性審核，但根據該項中“重點排污單位應當依法安裝使用污染源自動監測設備，定期檢定或校準，保證正常運行，并公開自動監測結果。重點排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對，及時處理異常情況，確保監測數據完整有效，并對自行監測數據質量負主體責任，自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據”的管理意見，重點排污單位應按照標準、規范要求，自行或委托第三方通過開展定期檢定和校準校驗等方式，確保污染源自動監測設備的正常運行，對監測數據的完整有效承擔主體責任。因而，自動監測數據可以作為環境行政執法的證據。

作為行政處罰依據的自動監測數據必須具備證據的合法性、真實性、關聯性

近日，河南省濮陽縣法院以“監測儀器未經計量部門質檢而記錄的自動監測數據作為行政處罰依據不足”為由，判決撤銷當地環保局行政處罰一案，引起環境執法部門高度關注（詳見《濮陽市華龍區利民墻材廠與濮陽市華龍區環境保護局、濮陽市華龍區人民政府環境保護行政管理(環保)一審行政判決書》）。

鑒于本案涉及環境執法的證據采集、證據鏈形成、違法行為處罰法律適用等諸多問題，筆者與同事查閱了《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具明細目錄》《污染源自動監控管理辦法》《環境行政處罰證據指南》《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》《關于污染源在線監測數據與現場監測數據不一致時證據適用問題的復函》《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》《關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》及生態環境部《明確自動監測數據用于環境處罰的有關要求的回復》等法律法規、司法解釋、指導意見、政策文件，分析如下：

自動監測數據應具備合法性

根據《環境行政處罰證據指南》第5.3.7條“對自動監控數據的審查，可以從下列方面進行：（2）形成和收集是否合法；（3）是否殘缺；（4）是否為原始數據，有無偽造、剪裁、刪改跡象；（5）是否明顯失真”以及《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十七條“下列證據材料不能作為定案依據：……（九）不具備合法性和真實性的其他證據材料”的規定，作為行政處罰依據的自動監測數據應當具備合法性。

自動監測數據應具備真實性

首先，《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》要求自動監測設備應正常運行。根據《污染源自動監控管理辦法》第四條“自動監控系統經環境保護部門檢查合格并正常運行的，其數據作為環境保護部門進行排污申報核定、排污許可證發放、總量控制、環境統計、排污費征收和現場環境執法等環境監督管理的依據，并按照有關規定向社會公開”的規定，明確要求自動監測數據的真實性應建立在自動監測設備正常運行的基礎之上。

其次，自動監測設備應當定期校準以保證正常運行。《中華人民共和國計量法》第九條規定:“縣級以上人民政府計量行政部門對社會公用計量標準器具，部門和企業、事業單位使用的最高計量標準器具，以及用于貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測方面的列入強制檢定目錄的工作計量器具，實行強制檢定。未按照規定申請檢定或者檢定不合格的，不得使用。實行強制檢定的工作計量器具目錄和管理辦法，由國務院制定”。《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具明細目錄》第 51 項“煙塵、粉塵測量儀”等環境監測設備，均屬于強制檢定的器具。對于被列入強制檢定目錄的在線監測設備未實行強制檢定，僅憑自動監測數據不足以作為行政處罰的證據——這正是河南濮陽縣法院撤銷當地環保局行政處罰的主要理由。

自動監測數據應與其他證據形成證據鏈，具有關聯性

根據《環境行政處罰證據指南》第5.2.5條“證據綜合審查主要對所有證據進行全面、客觀和公正的分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性、合法性、真實性的證據。證據綜合審查重點從下列方面判斷：（1）證據之間是否存在無法解釋的矛盾；（2）證據與情理之間是否存在無法解釋的矛盾；（3）證據是否充分；（4）證據是否足以認定案件事實；（5）證據是否形成證據鏈等”和原環境保護部辦公廳《關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函》（環辦環監函〔2016〕1506號）“污染源自動在線監控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環境行政執法”的規定，自動監測數據應與現場檢查、詢問筆錄等其他證據形成證據鏈，證明排污單位確實存在環境違法行為，自動監測數據作為環境行政處罰的依據方為確實充分。

執法部門應當對自動監測數據進行核實

在重點排污單位有其他充分合法證據證明自動監測數據確實有誤的情況下，執法部門應當對自動監測數據進行核實，如確定不真實，應以“不正常運行污染防治設施”為依據作出行政處罰。

生態環境部門在執法過程中，如果重點排污單位確實有充分合法證據證明自動監測數據有誤，根據《污染源自動監控管理辦法》第六條“環境監察機構負責以下工作：（二）核實自動監控設備的選用、安裝、使用是否符合要求；（三）對自動監控系統的建設、運行和維護等進行監督檢查；（四）本行政區域內重點污染源自動監控系統聯網監控管理；（五）核定自動監控數據，并向同級環境保護部門和上級環境監察機構等聯網報送”的規定，執法人員應核實自動監控設備的選用、安裝、使用是否符合要求，如確監測數據不完整有效，那么該自動監測數據不能作為環境行政執法的依據。

如果因監測設備沒有校準導致自動監測數據不正常，應歸屬于監測系統不正常運行的違法行為，執法單位可依據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第五條、《環境保護主管部門實施查封扣押辦法》第四條、《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》第六條、《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第六條等規定，采取行政強制措施，直至移送司法機關追究刑事責任。

具體到“濮陽市華龍區利民墻材廠與濮陽市華龍區環境保護局行政訴訟案”，當地環保局在相對人對自動監測數據提出異議的情況下沒有對自動監測設備進行檢定有誤，也沒有其他證據證實自動監測數據的真實性，而是僅以自動監測數據作為認定相對人超標排放污染物的證據，其作出行政處罰所依據的證據不足。因此，筆者認為環保部門可以以此為依據對行政相對人以“不正常運行污染防治設施”為由進行新的行政處罰。