國(guó)際民用航空業(yè)碳抵消與減排計(jì)劃綜述

潘曉濱

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

1 國(guó)際民用航空業(yè)碳減排的目標(biāo)設(shè)定

航空運(yùn)輸?shù)母咚侔l(fā)展是當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)重要特征。全球民用航空業(yè)支持超過(guò)6300 萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，占全球GDP的3.5%。但我們必須正視，民用航空帶給我們經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也導(dǎo)致了溫室氣體排放的激增與環(huán)境惡化問(wèn)題。2016 年，民用航空業(yè)整體排放約8.14 億噸二氧化碳當(dāng)量，約占人為溫室氣體排放量的2%。作為應(yīng)對(duì)，全球民用航空企業(yè)正在積極行動(dòng)起來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化。2009 年，國(guó)際民航組織制定了三個(gè)雄心勃勃的全球性目標(biāo)來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化影響。其一，從2009 年到2020 年，將航空飛行器的年均燃油效率提高1.5%，各大航空公司正按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)這一短期目標(biāo)。其二，通過(guò)了碳中和增長(zhǎng)目標(biāo)，即將二氧化碳凈排放量穩(wěn)定在2020 年的水平。在全球范圍內(nèi)采取基于市場(chǎng)的措施（MBM）作為主體，并通過(guò)技術(shù)革新、可持續(xù)航空燃料、運(yùn)營(yíng)管理和完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，來(lái)保障全球民航業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)2020年碳中性增長(zhǎng)的這一中期目標(biāo)。其三，到2050 年將航空業(yè)的二氧化碳凈排放量減少到2005 年的一半。要實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，需要繼續(xù)投資新技術(shù)和強(qiáng)有力的支持機(jī)制，并深度推廣和應(yīng)用可持續(xù)航空燃料。

2 國(guó)際民用航空碳減排的戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)

國(guó)際民用航空業(yè)正在通過(guò)四個(gè)主要戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)期、中期和短期的應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)。首先，通過(guò)開發(fā)設(shè)計(jì)效率更高的飛機(jī)和發(fā)動(dòng)機(jī)來(lái)大幅減少二氧化碳排放。采用新技術(shù)的民用飛機(jī)平均燃油效率比其所替代的機(jī)型高出了15-20%，一些機(jī)型已經(jīng)在某些商業(yè)航班上使用了可持續(xù)航空燃料，將有可能減少高達(dá)80%的排放量。其次，采用新的運(yùn)營(yíng)管理措施使飛機(jī)燃燒更少的燃料。航空公司一直在投資輕型座椅和座艙設(shè)備，甚至用平板電腦取代重型飛行員手冊(cè)。其他運(yùn)營(yíng)措施包括單引擎滑行、空轉(zhuǎn)反推力和空中交通管制程序，以及機(jī)場(chǎng)連續(xù)下降和交通流管理，以防止不必要的空中滯留。再次，通過(guò)導(dǎo)航改進(jìn)、更好地利用空域、簡(jiǎn)化飛機(jī)飛行路線來(lái)縮短飛行時(shí)間、優(yōu)化機(jī)場(chǎng)布局，以便提高吞吐量和防止不必要的滯留。又次，通過(guò)技術(shù)升級(jí)、改良運(yùn)營(yíng)措施和更好的基礎(chǔ)設(shè)施將提供長(zhǎng)期解決方案，通過(guò)行業(yè)和政府之間的合作關(guān)系確保航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在其他措施完全生效之前，民航部門也需要一個(gè)基于全球市場(chǎng)的機(jī)制來(lái)填補(bǔ)缺口。

3 國(guó)際航空碳抵消與減排計(jì)劃（CORSIA）的啟動(dòng)

2016 年10 月6 日，第39 屆國(guó)際民航組織大會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)全球基于市場(chǎng)的措施方案，以解決國(guó)際航空的二氧化碳排放問(wèn)題。國(guó)際民航組織協(xié)議表明，航空業(yè)決心履行其承諾，并在實(shí)現(xiàn)國(guó)際減排目標(biāo)方面發(fā)揮作用。國(guó)際民航組織制定的計(jì)劃是一項(xiàng)全球性的補(bǔ)償機(jī)制，稱為“國(guó)際航空碳補(bǔ)償和減少計(jì)劃”（CORSIA）。該計(jì)劃旨在幫助解決國(guó)際民用航空業(yè)的二氧化碳排放總量在2020 年之后達(dá)到有效控制。國(guó)際民航組織認(rèn)為，CORSIA 的實(shí)施并非用于取代民航部門正在進(jìn)行的技術(shù)革新、運(yùn)營(yíng)改善與基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，也不會(huì)影響到提高燃料效率作為減排的最優(yōu)選項(xiàng)。恰恰相反，CORSIA 可以作為這些主要減排舉措的補(bǔ)充選項(xiàng)，幫助全球航空業(yè)在短期和中期內(nèi)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)。

近年來(lái)，世界各地都在應(yīng)用碳定價(jià)工具（碳稅或碳交易）來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化。但國(guó)際航班如若被納入國(guó)家碳市場(chǎng)或被某個(gè)國(guó)家征收碳稅，將會(huì)導(dǎo)致過(guò)高的實(shí)施代價(jià)和國(guó)際爭(zhēng)端，歐盟航空碳市場(chǎng)就是一個(gè)鮮明的例證，而實(shí)施CORSIA 將避免在區(qū)域或國(guó)家層面對(duì)國(guó)際航空排放采取新的碳定價(jià)措施。CORSIA 中的市場(chǎng)手段是要求航空公司通過(guò)購(gòu)買在其他地方減的自愿減排量來(lái)抵消其排放的行為。雖然碳抵消并不要求企業(yè)“內(nèi)部”減少其排放，但它為那些減排潛力有限或減排成本過(guò)高的行業(yè)提供了一個(gè)有效的選項(xiàng)。自愿減排市場(chǎng)是全球、區(qū)域和國(guó)家減排政策的基本組成部分。幾十年來(lái)，該機(jī)制一致推動(dòng)碳市場(chǎng)合規(guī)和自愿減排發(fā)展，并繼續(xù)成為支持應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的有效機(jī)制。CORSIA 計(jì)劃中的碳抵消制度與國(guó)家碳市場(chǎng)所采用的總量控制與交易模式相類似，后者允許控排企業(yè)從其他公司或行業(yè)部門購(gòu)買配額與一定比例減排量，而CORSIA 明確要求納入的航空企業(yè)直接購(gòu)買更具有明確減排價(jià)值的自愿減排量。此外，碳抵消方式也比碳稅更有效，因?yàn)楹笳咧灰笃髽I(yè)為其排放支付費(fèi)用，而不能保證支付的費(fèi)用會(huì)導(dǎo)致任何排放減少。

考慮到各國(guó)的特殊情況和各自的能力，CORSIA 機(jī)制將分階段實(shí)施。從2021 年到2026 年，只有自愿參加試點(diǎn)以及第一階段的國(guó)家之間的航班需要履行碳抵消要求。截至2018 年3 月1日，已有73 個(gè)國(guó)家自愿加入。從2027 年起，所有國(guó)際航班都將受到抵消要求的制約，除了往返最不發(fā)達(dá)國(guó)家（LDC）、小島嶼發(fā)展中國(guó)家（SIDS）、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家（LLDC）和占國(guó)際RTK 數(shù)值不到0.5%的國(guó)家的航班，當(dāng)然他們自愿參加的除外。然而，所有國(guó)家的民航運(yùn)營(yíng)商必須自2019 年1 月1 日起圍繞其所有國(guó)際航班的排放量進(jìn)行曝光，包括往返豁免國(guó)家航班也不能排除在外。

4 國(guó)際航空碳抵消與減排計(jì)劃中的合格抵消項(xiàng)目

可以用作碳抵消的項(xiàng)目包括風(fēng)能、清潔爐灶、沼氣捕捉林業(yè)和其他減少或避免排放的項(xiàng)目。國(guó)際民航組織正在研究合格標(biāo)準(zhǔn)和碳抵消項(xiàng)目類型的評(píng)估程序，但這項(xiàng)工作尚未完成。

4.1 抵消項(xiàng)目的環(huán)境完整性問(wèn)題

為了確保CORSIA 的環(huán)境完整性，國(guó)際民航組織理事會(huì)通過(guò)一份可用于合規(guī)的排放單位清單。委員會(huì)決定將由一個(gè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)提供建議通知，確保排放單位實(shí)現(xiàn)預(yù)期的二氧化碳減排。國(guó)際民航組織尚未采用的擬議標(biāo)準(zhǔn)是基于現(xiàn)有排放交易下普遍適用的原則以及公認(rèn)的碳抵消認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。其中一個(gè)關(guān)鍵的要求是，作為抵消的二氧化碳減少量或移除量必須具有“額外性”。抵消還必須是不能逆轉(zhuǎn)的永久性減排量。同樣，產(chǎn)生抵消的活動(dòng)不應(yīng)導(dǎo)致其他地方的排放量意外增加。要量化抵消項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排效益，必須確定一個(gè)基線。減排將需要使用準(zhǔn)確的測(cè)量、有效的協(xié)議進(jìn)行量化，并進(jìn)行審計(jì)。產(chǎn)生的自愿減排量需要建立跟蹤單位流轉(zhuǎn)的程序，并避免排放減少或重復(fù)計(jì)算，此外還需要有適當(dāng)?shù)谋Ｕ洗胧﹣?lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 抵消項(xiàng)目的充足供應(yīng)問(wèn)題

由于CORSIA 機(jī)制完全依賴自愿減排量來(lái)滿足抵消要求，因此入選項(xiàng)目有必要提供足夠的合格排放單位。根據(jù)國(guó)際民航組織估計(jì)，在2021 年至2035 年間，航空業(yè)將抵消26 億噸二氧化碳當(dāng)量，這個(gè)數(shù)字超過(guò)了清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）下簽發(fā)的或在自愿減排交易的自愿減排單位總量。為確保有足夠數(shù)量的合格排放單位，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商必須能夠從現(xiàn)有的抵消計(jì)劃和項(xiàng)目中獲得廣泛的符合國(guó)際民航組織資格標(biāo)準(zhǔn)的單位，同時(shí)國(guó)際民航組織應(yīng)及時(shí)通報(bào)項(xiàng)目供應(yīng)方的資格標(biāo)準(zhǔn)。從最初的投資、項(xiàng)目部署到最終認(rèn)證，新抵消項(xiàng)目的開發(fā)和排放單位的認(rèn)證的交運(yùn)行周期是非常重要的。此外，項(xiàng)目商必須保障減排單位的合格標(biāo)準(zhǔn)，并明確保證為新項(xiàng)目融資和開發(fā)或繼續(xù)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)有項(xiàng)目提供資金。

4.3 自愿抵消標(biāo)準(zhǔn)和REDD+機(jī)制

國(guó)際民航組織大會(huì)通過(guò)的決議規(guī)定，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》建立的機(jī)制所產(chǎn)生的減排單位，只要符合國(guó)際民航組織理事會(huì)的決定，就有資格在CORSIA 中使用。此外，一些自愿抵消標(biāo)準(zhǔn)和REDD+也可以考慮納入航空碳市場(chǎng)中。根據(jù)自愿減排標(biāo)準(zhǔn)獲得減排量認(rèn)證的項(xiàng)目包括風(fēng)能、垃圾填埋場(chǎng)沼氣、小型社區(qū)能源效率和清潔烹飪爐項(xiàng)目。REDD+機(jī)制是《氣候變化框架公約》締約方為減少毀林和森林退化造成的排放而制定的自愿機(jī)制。根據(jù)REDD+機(jī)制產(chǎn)生的抵消量為各國(guó)減少林地排放和投資低碳可持續(xù)發(fā)展所創(chuàng)設(shè)的財(cái)政激勵(lì)。除了減少排放外，森林的保護(hù)和可持續(xù)管理也帶來(lái)了廣泛的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，例如保護(hù)生物多樣性、支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及保護(hù)森林的重要生態(tài)系統(tǒng)功能。在過(guò)去的十年里，REDD+機(jī)制已經(jīng)建立了強(qiáng)有力的方法來(lái)量化減排，并建立了由經(jīng)驗(yàn)支持的現(xiàn)實(shí)基線。“緩沖”碳抵消量也通常被留出來(lái)解決與永久性有關(guān)的問(wèn)題，并覆蓋REDD+項(xiàng)目中的像森林火災(zāi)這樣的潛在損失。

5 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法（SARPs）

2018 年6 月27 日，國(guó)際民航組織理事會(huì)通過(guò)了附件16 第IV 卷第一版，其中包括了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法（SARPs）。文件中包括了MRV、可持續(xù)燃料、抵消以及各國(guó)實(shí)施等內(nèi)容。

5.1 排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和合作

根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，所有二氧化碳年排放量超過(guò)10000 噸的航空運(yùn)營(yíng)商必須每年報(bào)告其排放量，并從2019 年1 月1 日開始進(jìn)行監(jiān)測(cè)（僅限國(guó)際航班）。2018 年，運(yùn)營(yíng)商需要制定一個(gè)排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃，詳細(xì)說(shuō)明監(jiān)測(cè)燃料使用、計(jì)算排放量和管理數(shù)據(jù)的程序。SARPs 要求運(yùn)營(yíng)商根據(jù)每個(gè)國(guó)際航班的實(shí)際燃油使用情況，按照五類批準(zhǔn)的燃油使用監(jiān)測(cè)方法之一，對(duì)其二氧化碳排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)。在某些情況下，運(yùn)營(yíng)商可以有資格使用CERT 估算工具進(jìn)行簡(jiǎn)化監(jiān)測(cè)和估算其排放量。為了保證運(yùn)營(yíng)商向其管理部門報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，在向國(guó)家提交年度排放報(bào)告之前，需要由獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查。

5.2 排放量的抵消要求

在每三年的合規(guī)期結(jié)束時(shí)，運(yùn)營(yíng)商必須證明其已使用合格的排放單位滿足抵消要求。根據(jù)國(guó)際民航組織第A39-3 號(hào)決議，國(guó)際民航組織理事會(huì)將決定哪些排放單位符合資格。除經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)的單位外，所有經(jīng)營(yíng)者均得不得購(gòu)買其他減排量進(jìn)行抵消，這對(duì)于避免市場(chǎng)扭曲至關(guān)重要。減排量的單位資格標(biāo)準(zhǔn)將為補(bǔ)償計(jì)劃和項(xiàng)目類型的評(píng)估提供一個(gè)強(qiáng)有力的框架支持。

5.3 可持續(xù)航空燃料標(biāo)準(zhǔn)

如果相關(guān)燃料符合規(guī)定的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)批準(zhǔn)的認(rèn)證方案完成認(rèn)證，航空運(yùn)營(yíng)商將有權(quán)要求使用替代燃料來(lái)減少排放。為了符合CORSIA 要求，替代燃料必須至少提供10%的溫室氣體減排量，并且替代燃料不能夠從高碳儲(chǔ)量土地上的生物質(zhì)提取。國(guó)際民航協(xié)會(huì)支持制定一套更廣泛的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)，以滿足CORSIA 要求的燃料，并支持在國(guó)際民航組織繼續(xù)開展工作補(bǔ)充核心要求。全球統(tǒng)一的可持續(xù)性方法將提供清晰的信息，有助于消除使用替代燃料的障礙，并支持對(duì)這一重要新部門的投資。

5.4 各國(guó)針對(duì)SARPs標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施

SARPs 作為《芝加哥公約》附件16 的新第IV 卷被采納是至關(guān)重要的，這將確保民用航空運(yùn)輸業(yè)所需的、并在《芝加哥公約》第37 條和國(guó)際民航組織大會(huì)第A39-22 號(hào)決議均認(rèn)可的法規(guī)統(tǒng)一性。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一不僅是防止市場(chǎng)扭曲的關(guān)鍵，而且也是保障CORSIA 環(huán)境完整性的關(guān)鍵。如果任何一個(gè)國(guó)家企圖適用與SARPs 規(guī)定的不同的標(biāo)準(zhǔn)，則可能會(huì)破壞附件16 第IV 卷規(guī)定的嚴(yán)謹(jǐn)結(jié)構(gòu)，并對(duì)方案的適用完整性帶來(lái)不利影響。SARPs 是國(guó)際民航組織航空環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（CAEP）技術(shù)專家多年工作的成果。國(guó)際民航組織正在敦促成員國(guó)在各方面遵守附件16 第IV卷的規(guī)定，并確保其本國(guó)的法規(guī)完全符合SARPs 標(biāo)準(zhǔn)。為了避免給民航運(yùn)營(yíng)商和管理當(dāng)局帶來(lái)任何不必要的行政負(fù)擔(dān)，國(guó)際民航組織建議各成員國(guó)盡早將現(xiàn)有的民用航空業(yè)的MRV 規(guī)則與CORSIA 中的SARPs 標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)際民航業(yè)業(yè)已成為全球碳排放增量的重要部分，對(duì)民航業(yè)采取有效的減排措施勢(shì)在必行。國(guó)際民航碳抵消與減排計(jì)劃（CORSIA）的啟動(dòng)標(biāo)志著第一個(gè)全球范圍內(nèi)基于行業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的碳排放交易制度投入運(yùn)行。國(guó)際民航組織（ICAO）是重要的市場(chǎng)規(guī)則制定者與實(shí)施者，與歐盟所實(shí)施的區(qū)域民航碳排放交易機(jī)制所依靠的域外管轄相比，CORSIA 依靠《芝加哥公約》及其附件對(duì)所有締約國(guó)產(chǎn)生法律約束力，公締約國(guó)擁有國(guó)際航線的民航公司將被分階段納入CORSIA，并購(gòu)買經(jīng)過(guò)CORSIA 認(rèn)可的合格自愿減排量進(jìn)行抵消履約。環(huán)境完整性與減排目標(biāo)制定的科學(xué)權(quán)威性，是CORSIA 成敗的關(guān)鍵，這需要在制度設(shè)計(jì)中充分考慮全球項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商所提供抵消項(xiàng)目的適合性與充足性，同時(shí)出臺(tái)一套致力于統(tǒng)一各國(guó)民用航空的排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）規(guī)則。我國(guó)是最大的溫室氣體排放國(guó)，也是民用航空業(yè)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，隨著參加CORSIA 的時(shí)間表鄰近，我國(guó)民航企業(yè)及決策部門更需要進(jìn)行相關(guān)規(guī)則研究，應(yīng)對(duì)民用航空業(yè)全球碳約束時(shí)代的到來(lái)。