西部地區污染防治攻堅工作對策探析

邢景敏 張后輝

（甘肅省生態環境工程評估中心 甘肅蘭州 730030）

引言

2018 年的全國生態環境保護大會上，習近平總書記對打好污染防治攻堅戰作出重大部署，為建設生態文明、建設美麗中國指明了前進方向、提供了根本遵循。西部地區污染防治攻堅工作要以習近平生態文明思想為指導，以改善生態環境質量為核心，以解決人民群眾反映強烈的、突出的、迫切需解決的生態環境問題為重點，以防控生態環境風險為底線，扎實推進工作進程。

1 環境經濟概況

西部地區生態戰略位置重要，區域自然生態類型相對復雜和脆弱，生態系統環境承載能力弱，據統計西部生態環境脆弱區的面積約占全國生態環境脆弱區面積的82%[1]。西部地區經濟發展水平較低，而區域生態環境脆弱又與經濟發展存在密不可分的關系。據國家統計局統計結果，西部地區2018 年末農村貧困人口為916 萬人，約占全國農村貧困人口的55.18%。其中大部分貧困人口位于生態環境脆弱區，貧困人口集中區與生態脆弱區有著高度的一致性，表明區域脆弱生態環境是西部貧困首因[2]。污染防治工作是解決西部區域生態環境惡化問題、促進環境保護與經濟發展協調發展以及確保2020 年脫貧攻堅目標順利完成的重要手段，并為全面建成小康社會提供生態環境基礎保障。

2 存在的主要困難

2.1 生態文明思想有待加強

污染防治攻堅工作最重要的是生態文明思想保障，正確的思想引領才能確保工作順著正確方向順利開展。但部分地區黨政領導還是存在“先發展經濟，再保護環境”、“經濟發展與環境保護是對立的”等讓位于經濟發展讓路的環保理念。部分政府工作人員對生態文明思想認識不統一，對新出臺施行的環境保護法律法規政策學習不足、把握不準，依法行政水平不高。甚至部分人員出現畏難情緒，視環境崗位為“高危”崗位，萌生逃避工作崗位的想法。一些企業負責人的環保意識不高，甚至缺乏環保意識，導致環保主體責任落實不力。公眾參與環境保護的意識不強、情緒不高，生態文明思想觀念的轉變跟不上新形勢的發展。

2.2 生態環境保護制度體系需要不斷完善

一些地區生態環境保護體系不完善，配套體系建設不及時、不協調，不能有效保障污染防治。例如，我國西部地方環境立法建設存在嚴重的不平衡，甘肅、寧夏和新疆等地的環境立法數量比廣東少，僅占廣東的一半左右[3]；部分地區大氣、水、土壤和固體廢物污染防治條例等地方環境保護法規迫切需要制定或改進；在一些地區，粉塵污染、餐飲油煙污染、機動車污染等問題沒有配套的法律法規，或者由于權責不清導致多頭執法或推諉，嚴重制約了環境執法效益的提高；部分企業尤其是小微企業沒有建立相應的環境保護責任機制，無法保障環境保護工作有效開展，容易對生態環境造成污染和破壞。

2.3 環保隊伍建設嚴重不足

隊伍保障是打好污染防治攻堅戰的關鍵，而實際中存在環保隊伍建設嚴重不足的問題。一是環境保護工作人員編制嚴重不足且配置“倒三角”問題突出，越往基層工作人員越少，鄉、鎮、村一級的基層生態環境機構缺失甚至空白，且往往一人對接上級多個部門，嚴重制約了工作效能。環保機構改革后，部分職能從其他部門調整至環境部門，但存在人員與編制未同時進行調整的現象。二是基層環境保護工作人員專業化程度不高，未受過全面系統地業務培訓，不熟悉生態環境保護相關專業知識。

2.4 污染防治技術保障不足

西部地區污染治理起步相對較晚，區域內大中專院校、科研院所從事污染防治研究的人員較少，環境咨詢決策機制尚未全面建立，無法提供有力的技術支撐。部分區域環境監測、監察執法能力建設滯后，生態環境監測網絡尚未建成，監察執法裝備遠不能滿足執法需要。部分第三方咨詢、監測機構能力不強、技術水平不高，缺乏滿足優質環保服務需求的責任感。

2.5 環保資金保障投入不足

首先，西部地區經濟欠發達，環境保護和治理投資僅占GDP的1.0%～1.5%，而在這一數值范圍下的環境狀況僅能得到初步遏制[4]，污染防治攻堅配套資金缺口大。二是在現有事權和財權劃分格局下，尚未建立健全生態補償機制，各地方生態環境治理投入和利益損失得不到必要的補償，生態保護補償機制有待完善。三是部分企業環保投入主動性不強、投入力度不足，環保人員嚴重缺乏導致環境管理缺位和環保主體責任缺失。

2.6 其它方面

西部地區生態環境質量改善空間逐年變小，受能源結構、生產生活方式及生態環境脆弱等因素制約，污染防治攻堅工作任重道遠。部分地區長期積累的環境風險隱患仍然突出，尤其是老礦區、老企業環境風險問題雖經多年治理，但尚未徹底解決。大部分地區政府、企業、公眾三方互動不夠，存在環境宣傳工作力度不夠、政府信息公開不規范、企業環境信息披露不足、群眾獲得信息渠道不暢、公眾參與動力和能力不足等困難，三方互動平臺亟待建設與完善。

3 主要對策

從政府、企業、公眾等三個層次進行探析，提出政府、企業、公眾共同治理的對策建議，共同推進落實污染防治攻堅工作。

3.1 落實生態環境監管責任，強化政府的引導作用

一是加強黨對污染防治攻堅工作的領導。加強生態文明總體設計、組織領導，統籌處理重大生態環境問題，引導、促進、協調、督促各地區各部門嚴格執行國家生態環境保護政策措施。各相關部門切實加強污染防治攻堅工作調度，及時發現并協調解決各類突出矛盾和問題。

二是加強生態環境保護體系建設和實施。有序制定和修訂環境保護、污染防治等地方性法規，制修訂出具有地方特色的可行性法規。盡快出臺環境保護盡職免責機制，避免環境保護工作人員“流血流汗又流淚”。盡快完成“三線一單”編制工作，開展生態保護紅線監測預警與評估考核。重點抓好建立環境污染強制責任保險制度、突發環境事件政府應急處置儲備金制度、環境風險管控清單，充分發揮財政支持生態環境保護的作用。

三是提升服務效能，助推高質量發展。加強相關部門協調對接，建議政府部門成立“大環保聯合機構”（由環境保護有關部門的重要人員聯合組建的協調各部門生態環境保護工作的組織），跟蹤、對接、研究、協調項目落地的各項環境限制性因素，避免投資失誤。積極引導、支持鼓勵企業主動參與生態環境保護，制定實施支持民營企業綠色協調發展的環境政策舉措，幫助企業制定和實施環境治理解決方案；實行環境行政處罰事前提示、事中指導、事后回訪制度，加快區域重點行業綠色轉型和高質量發展。嚴格生態空間管控，強化生態紅線、各類自然保護地監管，守住綠水青山。

四是加強環境執法監督管理，維護環境秩序，嚴厲打擊各類環境違法行為，為企業創造更加公平的競爭環境。認真吸取各級環保督察經驗教訓，全面督查各地區推進污染防治攻堅工作情況，及時公開相關信息情況。完善促進企業提高治污水平的正向激勵機制，給予有限環保補助資金、有限辦理環保行政許可等優惠政策。建立環境管控差別化機制，對國內污染控制水平領先、達到超低排放限值的企業或生產線，免于執行錯峰生產、應急停產等控制措施，并將相關名單向社會公開，接受社會監督；對建設項目在限期內主動發現環境隱患，按照標準完成對環境隱患的控制和生態修復的，從輕處罰或者依法免除處罰。

3.2 踐行綠色發展理念，落實企業生態環保主體責任

一是完善環境保護機制，自覺接受監督。企業負責人應當全面負責本單位的生態環境保護工作，建立健全環境保護機制，不斷改進和完善污染防治措施和設施，定期向當地政府和生態環境主管部門進行報告。加強對環保設施運行的日常檢查，并及時整改。主動接受生態環境部門的監督檢查、調查取證工作，如實反映情況并配合現場檢查活動，對發現的環境問題及時整改到位。

二是遵紀守法。企業是生態環境保護的主體和重要參與者，企業負責人必須增強守法意識，切實承擔環境保護的主體責任和社會責任，把遵紀守法作為企業生存發展的底線、紅線。積極改進生產工藝，加大環境治理力度。造成生態環境污染和破壞的，依法承擔相應的法律責任。

三是不斷提高企業環境管理水平。加大環境保護投入，不斷提升環保設施處理效率，視情況開展自行監測或委托第三方開展監測。組建環境應急救援隊伍和應急物資，提升環境應急救援處置能力。通過培訓、網絡媒體、電視、宣傳冊等途徑，增強企業職工保護環境的責任感。

3.3 采取多種形式加強環境保護宣傳，發揮全民優勢，加強社會監督

重視報刊、雜志、電視、電梯廣告等傳統媒體，定期投放環境保護公益廣告，探索微博、微信公眾號等新媒體渠道，推動環境專業媒體和新媒體融合發展。探索施行實名投訴或建議經采納后獎勵和保護政策，引導公眾提高投訴或建議的質量。鼓勵符合條件的環境保護社會組織依法對污染和破壞生態環境的行為開展公益訴訟，推進環境損害案件按照司法程序解決。

結語

2019 年是污染防治攻堅戰的攻堅年和關鍵年，雖然還存在許多關鍵問題需要解決，但隨著政府不斷加強引導、企業不斷加大投入、公眾不斷提高參與力度以及三方公治機制的建立及完善，必將推動污染防治攻堅工作有序推進，為保護生態環境安全做出應有的貢獻。