超越平衡計分卡:公租房準入退出政策質量測度創新研究

賴迪輝,宗 菲

(天津城建大學 a.經濟與管理學院b.天津城鎮化與新農村建設研究中心,天津 300384)

1 引言

公租房是指政府投資并提供政策支持,限定戶型面積并按優惠租金標準向符合條件的家庭供應的租賃型保障性住房,保障對象主要是城市中等偏下收入群體。隨著以租賃保障為主的保障房體系的逐步建立,公租房已成為中國保障房體系的主導形式。準入退出政策作為公租房有效運轉的核心,一方面在準入側通過對使用者資質的嚴格界定,杜絕公租房資源的違規申報與占用,確保住房保障財政支出的高效利用;另一方面在退出側,在住房使用者家庭收入和財產狀況的動態界定中,甄別退出租戶,確保公租房服務對象的良性循環和社會福利效應上升。從新制度經濟學視角來看,公租房準入退出政策實質是一種社會博弈規則,是約束人們在公租房領域互動的行為框架[1]。新制度經濟學強調契約和交易成本,租戶與公租房管理部門和市場建立契約關系,產生相應的交易費用,而租賃權的獲得與剝奪界定就是為節約因建立契約關系而產生的成本[2]。作為比較優勢的重要組成部分,交易成本在一定程度上都由政策質量決定,準入退出政策質量對公租房乃至保障房體系有著至關重要的作用。由此可見,提高公租房準入退出政策的質量,是各級政府及相關管理部門始終追尋的一個基本目標,也是提升政府治理能力的重要導向要求。我國提出“堅持宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的政策思路,對公租房準入退出政策的質量提出了更高要求。

目前常見的政策質量測度方法有“3E”法、標桿管理法、360度評價法、數據包絡法(DEA)等，但上述方法隨著評價活動的深化,暴露出諸多弊端。如“3E”法的指標僅限于經濟、效率和效益,較片面和單一,過于偏重歷史數據[3];標桿管理的動態調校能力偏弱[4];360度測評可能會在組織中造成緊張氣氛,如文化震蕩、專斷、組織成員忠誠的消失、監督失效、裙帶關系等[5];DEA算法的相對有效性特征是其自身的局限性所在,容易出現評價結果高于實際政策效果的現象[6]。傳統的政府績效評價體系注重工作實績,缺乏從全局角度確立長遠目標和愿景,考核內容多傾向對組織內部進行評價,缺乏外部平衡,難以反映廣大民眾對政府政策的績效預期,既不利于政府部門及時有效地提升工作質量,也不利于組織成員的成長。

針對上述問題,部分學者基于平衡計分卡對政策質量進行了測度[7]。平衡計分卡是一種績效評價指標設計框架,目前已廣泛運用于企業、政府和非營利性組織。但由于公共部門組織面臨著持續的問責制壓力,以企業為基礎構建起來的平衡計分卡在公共部門直接運用是非常困難的。在此情景下“超越平衡計分卡”理念就應運而生,超越平衡計分卡是對原有平衡計分卡評價框架、尺度、維度進行跨越式提升后形成的一種新的質量評價范式。它與原有平衡計分卡相比存在三方面的“超越”:①“超常”——超越常規的評價框架。公租房具有公益性質,超越平衡計分卡針對這一特點重構由政策價值、服務對象(租戶)、內部流程、學習與發展能力四個維度展開測評框架,并在目標以及指標的設置上通過戰略地圖強調保持戰略聚焦。②“超標”——超越標準的戰略地圖模式。超越平衡計分卡模式在準入退出政策影響的機理基礎上,系統表達了各維度與組織間運行反饋的規律,全面增強了對準入退出復雜過程的理解。③“超前”——超越目前平衡計分卡的評價深度。在傳統平衡計分卡模式下,政府部門的績效評價指標多從經濟社會發展、資源發展、人民生活等結果性指標出發,忽略了對目標實現過程的管理,這種重結果輕過程的績效評價勢必造成政府管理的短視行為,影響政府整體戰略的貫徹落實和社會的長期發展。超越平衡計分卡加入衡量政府提供公共產品和服務過程的指標,全面概括了影響公租房準入退出政策質量的關鍵因素和管理過程,客觀公正地對公租房運行的優良程度進行測度。

2 公租房準入退出理論框架

根據公租房準入退出的發展戰略與愿景,公租房準入退出政策評價與傳統企業績效評價在財務與非財務層面存在著一定的差異。在日常營運過程中,財務層面應側重于控制而不是創造收益,非財務層面應更加側重于流程管理的優化、住房保障管理部門發展能力的提升與租戶幸福感的提高,對傳統平衡計分卡進行改進[8],重構政策價值、服務對象(租戶)、內部流程、學習與發展能力四個維度,形成測度政策質量的超越平衡計分卡模型(圖1)。主要包括：①政策價值維度。公租房準入退出政策的實施不是以盈利為目的,它面臨的是建設管理運營等相關成本節約、政府合法收入(如稅收)增加、社會效益(如租戶獲得感)提高等方面的壓力。因此,把財務維度調整為政策價值維度,即實現準入退出政策價值的最大化。②租戶維度。公租房準入退出政策面向的服務群體是滿足特定條件的租戶,政府部門會從“解決中低收入群體的住房保障問題”這一使命出發,通過向租戶提供服務,提高租戶的獲得感，使準入退出政策價值最大化。在實施公租房準入退出政策過程中,要動態并客觀地評價租戶的滿意度,通過租戶服務反饋完善準入退出政策。③內部流程維度。內部流程是為了達到特定政府價值取向目標而由不同人員共同完成的一系列活動，活動之間遵循工序與事先界定好的內容、方式、責任等。該維度以提高政府核心競爭力為導向,以管理內部中影響政策實施水平的因素為出發點,利用層次性管理結構,把內部運行狀況與外部制度環境有機地結合在一起,通過重塑權力流程,使公共權力有效使用[9],促進政府從“掌舵者”向“服務者”轉變。④學習與發展能力維度。學習與發展能力維度強調政府在不斷學習過程中,保持與準入退出政策外部環境在物質、人員、信息、文化等方面的良性互動和有效響應,加強學習能力和應對變化的管理能力,通過改革創新實現服務質量的全面提升。

從圖1可見,處于頂層的政策價值維度,以實現公租房準入退出政策價值最大化為目標,并以準入戰略和退出戰略作為輔助。租戶維度是整個戰略的核心,以提高目標租戶的滿意度(價值鏈價值最大化)為目標,其中將目標租戶劃分為準入租戶、入住租戶、待退租戶。針對準入租戶,建立更加嚴密的準入篩查制度;針對入住租戶,利用更具競爭力的租金;針對待退租戶,提供更低的退出成本。對這三類租戶三管齊下,提升租戶的整體滿意度。內部流程維度解釋了組織的業務流程和具體行為,以確保準入篩選及退出甄別工作的效果和效率,從高效營銷、持續創新、精益運營、社會風險管理四個方面入手采取改進措施。學習與發展能力維度明確支持高優先級的流程和活動所需的能力、方法、技術和工作氛圍,以培養有能力的管理團隊為目標,分別從人力資本、IT資本、組織資本三方面推動準入退出管理工作水平的提升。總體而言,政策價值與服務對象是目的,內部管理、學習與發展能力指標是手段,手段服從于目的,目的指引了手段(圖2)。

圖1 超越平衡計分卡基礎指標結構

3 公租房準入退出政策質量測度

3.1 測度指標體系的構建

新常態下的公租房準入退出政策質量需要更科學的方法進行測度,從多環節、多層面準確地分析和判斷公租房準入退出政策運行的軌跡與態勢,這就需要建立一套科學合理的政策質量測度體系。超越平衡計分卡的準入退出政策質量測度指標體系設計時體現以下理念:①由商業績效觀向民生績效觀轉變。避免商業績效觀帶來的忽視公共目標與私人目標之間的差異,對公民權利與部門能力發展等短視行為。②樹立“以人為中心”的發展觀理念,考核不僅包括經濟指標,還應包含社會福利指標。③延長指標基期,注重長短期指標結合。按照上述原則和要求,本文從政策價值、服務對象(租戶)、政府內部流程、政府學習和發展能力四個維度構建基于超越平衡計分卡的政策質量測度體系(表1)。

3.2 對準入退出政策質量的綜合評價

由于公租房準入退出政策質量測度是一個典型的涉及到多因素的綜合指標考評問題,因此不僅要考慮政策本身的合理性,還要綜合考慮政治經濟環境及社會環境等多方面的影響因素和制約條件,且存在部分指標難以準確量化。模糊綜合評價法是一種解決復雜化、主觀化信息的評價方法,利用模糊隸屬度理論量化原本具有模糊性和定性化特征的因素,使準入退出政策評價過程中指標的篩選、指標權數的確定、評價標準的選擇結果更具有科學性和客觀性[10]。

建立因素集:文中因素集即為公租房準入退出政策質量測度指標體系中的評價指標,不同層次的評價指標組成不同的因素集。依據評價的四個維度,將因素集A分為4個因素子集:A={A1,A2,A3,A4},每個因素子集Ai(i=1,2,3,4)有n個元素,即Ai={B1,B2…Bn},依次類推直到確定因素子集Ci。

建立權重集:根據準入退出政策質量測度體系的層次結構特點,引入層次分析法來確定各指標權重集[11]。根據相關住房保障權威專家的咨詢意見,采用“1—9尺度”對因素進行兩兩比較評分,對重要性程度賦值,構造判斷矩陣,得到一級指標判斷矩陣(表2)。

圖2 超越平衡計分卡的公租房準入退出流程優化示意圖

一級指標戰略主題二級指標三級指標政策價值維度A1實現效益最大化經濟效益B1資產使用率C1近5年年均成本下降率C2投資收益率C3社會效益B2住房補貼覆蓋率C4保障人群對現有生活滿意度C5增加政府財源B3上級財政專項撥款總額C6公租房建設領域社會融資總額C7服務對象(準租戶+租戶+退出租戶)維度A2為租戶提供滿意服務租戶滿意度B4對受理行政行為態度滿意度C8對準入退出政策滿意度C9對房屋質量滿意度C10租戶準入水平B5搖號合理性C11前期申請透明度C12公租房分配率C13租戶退出水平B6年均租戶退出率C14后期信息核查完備度C15退出機制合理性C16

(續表1)

一級指標戰略主題二級指標三級指標內部流程維度A3確保政府工作人員工作效果和效率行政服務與溝通質量B7部門協作滿意度C17在線申報、投訴法定時間內響應率C18廉潔行政B8腐敗類案件涉案人數占行政機關人數的比例C19網絡反饋工作作風問題C20行政效率B9行政經費占財政支出的比率C21行政接待費用占行政支出比率C22管理流程B10對改革與創新能力滿意度C23政策的連貫性、穩定性與有效性C24學習與發展能力維度A4培養有能力的管理團隊組織變革與發展B11制度創新數量C25信息系統靈敏度與更新程度C26人員素質B12每年員工培訓學時C27成員培訓人數占行政人員總數比例C28本科以上學歷員工比例C2940歲以下年輕員工所占比例C30

表2 一級指標判斷矩陣

表3 準入退出政策質量測度指標權重

0.20.30.40.10.20.30.40.10.30.20.50

經濟效益指標層對應的因素權重矩陣為:WB1=( 0.2255 0.1007 0.6738)。利用綜合評價模型,得出“經濟效益”的模糊綜合評價結果為:PB1=WB1×RB1=(0.2674 0.2326 0.4674 0.0326)。由評價等級值向量V=(100,75,50,25)T可得專家對“經濟效益”指標的評價分數為:F=PB1×V=(0.2674，0.2326，0.4674 ，0.0326)×(100,75,50,25)T=68.3690。結果在50—75之間,說明政策價值維度中經濟效益的認可為良好。同理可得到其余11個二級指標,即社會效益、增加政府財源、租戶滿意度、租戶準入水平、租戶退出水平、行政服務與溝通質量、廉潔行政、行政效率、管理流程、組織變革與發展、人員素質的模糊綜合評價分數分別為68.750、72.500、61.936、63.791、61.372、73.500、72.500、58.000、72.500、68.500、62.172。在此基礎上,利用第二級綜合評價模型Pi=Wi×Rij,結合F=Pi×V,可對政策價值維度、租戶維度、內部流程維度和學習與發展能力維度4個指標進行模糊綜合評價并計算出評價分數分別為68.995、62.150、65.961、66.918。最后通過加權求平均值計算出準入退出政策質量的綜合評價分數為64.456。

根據綜合評分的結果,天津市公租房準入退出政策質量的得分為64.456分,對照評價分數集得出政策的整體質量水平為“良”,表明天津市公租房準入退出政策的大部分政策目標已經實現,達到了預期的效益和影響。就單個維度而言,政策價值維度的綜合得分最高,其他依次為學習與發展能力維度、內部流程維度、租戶維度。“A1政策價值”維度得分較高說明天津市現行準入退出政策在政策價值的把握上比較到位,體現了政府關注民生、踐行國家“讓全體人民住有所居”的理念和決心,也肯定了發展公租房帶來的經濟和社會效益。但天津市公租房準入退出管理過程在“B4租戶滿意度、B6租戶退出水平、B9行政效率”上潛藏了一部分容易被忽視的問題:公租房“租戶滿意度”等級不高,公租房的建筑環境、區位環境、租賃價格、鄰里環境在一定時期很難達到租戶的預期水平,這是未來規劃建設和運營管理過程中應著重改進的地方。同時,近年來天津市在公租房準入標準的確定、住房的申請程序方面重視力度較大,由于退出程序復雜和后期信息監督困難,退出端重視力度不夠,致使租戶退出水平較低,說明天津市公租房在退出側仍需加大監管力度,主要從加強準入信息核查、引導待退租戶有序退出、提高退出機制合理性等方面入手。“B9行政效率”表現為“中”,說明天津市公租房準入退出管理在提高業務處理效率等方面還有很大的提升空間。

4 提高公租房準入退出政策的對策與建議

4.1 健全新型公租房組織管理機構

超越平衡記分卡的內部流程指標要求建立完善的內部運作機制,而目前我國公租房管理機構的主要職責與運作模式仍不夠明晰,對是建立單一職能機構還是現有經濟實體的兼職機構，如何協調成本花費和公共服務功能的關系等方面的問題尚不明確,而這些都直接決定了運營機構的生命力。因此,地方政府要順應公租房建設發展需要,結合本地經濟發展的實際狀況,成立住房保障管理中心,整合房屋管理局、人力資源和社會保障局、物價局等各部門分散的信息,按照“市—區—街道”的三級管理模式運作,即市級機構負責公共租賃住房相關政策的制定、住房信息發布、補貼租金標準的統一和統籌各區縣有關部門的工作等;區縣機構負責本轄區公租房的申請對象初審與配租實施工作;街道級機構具體負責本轄區的申請家庭住房的準入退出核查工作。最終形成“大數據+大管理”的全新部門管理體系,加快辦公流程,全面保障公租房的投資、建設和管理,高效推進公租房一體化管理工作,促進政策質量的全面提升[13]。

4.2 強化人本管理理念

政府管理部門在管理和服務中要不斷地創新流程管理方式,保持與管理能力要求、信息快速變化與租戶住房滿意度等方面的良性互動和有效響應,通過改革與創新提質增效地提供公租房服務。利用大數據等先進技術,完善公租房準入退出信息共享平臺,橫向上改革各級行政體制和整合部門人員及職能關系,縱向上調整上下級機構關系,自上而下地對各級機構間信息共享平臺做出統一規劃,為租戶收入信息、住房的甄別提供服務,增強住房保障的準確性與針對性,提高監管工作的效率[14]。在培養具有“行業專家”能力的管理團隊的同時,推動政策質量提升;將租戶個人利益與政府整體目標緊密結合在一起,從公租房租戶維度入手,強調社會管理“以人為本”的理念,設計相關信息的獲取渠道,建立公租房使用與管理信息庫,定期對租戶家庭人口、收入及住房變動數據信息進行更新。加強對公租房準入退出管理的軟環境建設,加大社會監督力度,拓寬信訪舉報渠道。

4.3 制定多層次全覆蓋的準入標準

相關管理機構必須監測政府內部的運作效率,針對準入過程設計相應標準,建立公租房申請者信用檔案,為信用評定等級,等級高的申請者將在未來申請中享有優先權和優惠政策。條件成熟時,公租房申請者信用檔案將并入個人信用檔案統一管理。根據收入審核劃分人群,優先考慮符合要求的低收入住房困難人群,同時提高租金并附加其他租房條件,甄選中等收入人群。住房保障管理部門與銀行、社保、公積金、民政、勞動等部門實行信息共享,以便如實核查申請家庭的收入、資產等情況[15]。各市區級機構可建立多部門聯動、跨地區的個人征信管理體系,對被保護信息進行監控,街道級機構可定期公示和審查轄區租戶信息,提高準入審核制度的科學性,從而有效提升準入政策質量,確保公租房的可持續運營與長效機制的建立。2017年,天津市住保辦發布《關于受理公租房項目登記有關事項的通告》提出要結合公租房房源情況,啟動公租房項目房源登記工作,相關管理機構必須嚴格依照相關規定,審核持有效信件的家庭相關信息,從準入端推動公租房項目的出租工作。

4.4 采用人性化與法制化并舉的管理模式

目前,天津市逐步提高了廉租住房實物配租補貼、廉租住房租房補貼和經濟租賃房租房補貼等“三種補貼”的準入標準,使其與城市居民可支配收入的增幅保持聯動,準入端政策績效良好。退出端很多租戶考慮到退出后租住條件尚不明朗,缺乏退出后的保障制度等問題而不愿主動退出廉租房,因此合理的退出標準和退出后的保障方案將極大提高待退租戶的退出意愿,確保租戶平穩有序退出。可采用建立公租房退出緩沖時間的辦法(通常在計劃退出日到期時向后延長12個月),每月象征性地提高租金,實現退出行為的“溫和軟著陸”。建立相應的配套管理機制,改變目前以家庭人均月收入作為衡量標準的“一刀切”做法，充分考慮家庭人口結構,就業意愿等因素對家庭經濟負擔的影響,設定彈性退出限額標準,以降低租戶的相對剝奪感,間接提升準入退出政策質量。在加強經濟處罰和行政處罰力度的同時,將嚴重違規人員移交至司法部門處理,以進一步提升公租房準入退出政策分配環節懲戒機制的嚴肅性和威懾力。

4.5 培育租戶獲得感向追求感的轉移路徑

管理部門應加強準入退出政策的宣傳力度,整合社會各界力量和資源,打破主要由政府相關部門和房地產開發企業壟斷的封閉式住房政策信息網絡,推動政策創新,讓全社會都認識到準入退出政策實施的重要意義和作用,形成福利制度社會觀的廣泛共識。建立對住房保障申請者失信的懲罰措施,以減少保障的不公平現象。作為政府主管部門,應建立并鞏固尋訪制度,消除人們固有的抵觸情緒和態度,在各個方面給予租戶業務協助和生活關懷。鼓勵租戶成立“租戶管理委員會”，積極參與小區管理,加強與物業管理企業的溝通,督促物業管理服務實施效果,全面增強租戶的獲得感,持續推動準入退出政策質量的提升[16]。注重小區配套設施、文化與環境建設質量,通過配套基礎設施影響租戶的謀生方式,為他們在教育和健康等公共服務方面創造就業崗位，實現就業的前置條件。將求職者和工作崗位、租戶與公共服務連接起來,定期開展租戶創新創業培訓活動,在公租房小區內營造追求更加優質居住條件的氛圍,形成強有力的追求幸福感的精神合力,培育租戶從獲得感向追求感轉移,引導租戶有序退出公租房。