淺析海外清潔能源項(xiàng)目環(huán)保法規(guī)

張蒙生

（上海勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 上海 200335）

引言

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)和環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)際投資活動(dòng)所引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題日益突顯，國(guó)際投資法律框架下的環(huán)保規(guī)制也開(kāi)始引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和思考[1]。而海外清潔能源、水電等建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題歷來(lái)是海外項(xiàng)目所在國(guó)政府、世界銀行等國(guó)際金融組織以及非政府環(huán)保組織的高度關(guān)注點(diǎn)。近年來(lái)，日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)促使各國(guó)政府相繼出臺(tái)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，逐漸加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制水平，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的國(guó)家，都已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)法律加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制和保護(hù)[2,3]。因此，海外項(xiàng)目開(kāi)發(fā)在環(huán)境方面將面臨日趨嚴(yán)峻的環(huán)境政策、規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

為此，本研究通過(guò)對(duì)被廣泛認(rèn)可的海內(nèi)外環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的研究，同時(shí)對(duì)以世界銀行和國(guó)際金融集團(tuán)為代表的國(guó)際金融組織環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)程規(guī)范研究，系統(tǒng)梳理海外市場(chǎng)重點(diǎn)國(guó)家（地區(qū)）清潔能源項(xiàng)目在環(huán)境保護(hù)方面的必要要求，以此規(guī)避海外項(xiàng)目環(huán)境規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，提高海外項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)工作效率，提升環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)國(guó)際化水平，為今后環(huán)保業(yè)務(wù)國(guó)際化發(fā)展打下基礎(chǔ)，同時(shí)為海外勘察設(shè)計(jì)項(xiàng)目提供必要的環(huán)保專業(yè)技術(shù)支撐。

1 海外清潔能源投資現(xiàn)狀

目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資發(fā)展迅速，其中，清潔能源領(lǐng)域已經(jīng)成為眾多企業(yè)投資的主要方向。清潔能源其定義是指在生產(chǎn)過(guò)程中不排放相關(guān)污染物的能源，其可分為四大類，包括可再生能源、消耗后可恢復(fù)能源、非可再生能源和經(jīng)處理后不產(chǎn)生污染物的能源。自我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，清潔能源發(fā)電技術(shù)不斷創(chuàng)新，在國(guó)內(nèi)加快發(fā)展清潔能源電力的同時(shí)，海外投資清潔能源電力項(xiàng)目也開(kāi)始風(fēng)生水起，發(fā)展勢(shì)頭良好，投資國(guó)家涵蓋很多非洲國(guó)家及巴基斯坦、緬甸、南非、巴西、加拿大等國(guó)家，惠及亞洲、非洲、拉美洲、歐洲與大洋洲區(qū)域[4]。由于國(guó)際社會(huì)對(duì)海外投資者可能導(dǎo)致國(guó)家環(huán)境污染的等相關(guān)問(wèn)題的日益重視，目前，在海外清潔能源領(lǐng)域，海外投資者面臨的重要法律問(wèn)題主要是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。在海外投資的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題中，投資人不僅承擔(dān)著國(guó)際軟法義務(wù)而且承擔(dān)著國(guó)際硬法義務(wù)[5]。在我國(guó)對(duì)外清潔能源投資過(guò)程中，相關(guān)國(guó)家政府的法律規(guī)制可能會(huì)引起環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題甚至國(guó)際爭(zhēng)端。因此，我國(guó)對(duì)海外清潔能源投資過(guò)程中，充分考慮東道主國(guó)家的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南

目前，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，也是世界各國(guó)政府所面臨的共同挑戰(zhàn)。我國(guó)不僅高度重視國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)，而且在企業(yè)對(duì)外投資過(guò)程中，高度重視環(huán)境保護(hù)相關(guān)問(wèn)題[6]。為應(yīng)對(duì)國(guó)外投資過(guò)程中環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的挑戰(zhàn)，引導(dǎo)中國(guó)企業(yè)在對(duì)外投資過(guò)程中做好東道主國(guó)家的環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)同外商投資合作的可持續(xù)發(fā)展，2013年，商務(wù)部和環(huán)境部聯(lián)合發(fā)表了《外商投資合作環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)方針》。

《環(huán)保指南》的內(nèi)容豐富而全面，在結(jié)合我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資過(guò)程中的特點(diǎn)，充分考慮了國(guó)際對(duì)外投資的經(jīng)驗(yàn)，在內(nèi)容上具有針對(duì)性，在投資過(guò)程中具有可操作性。《環(huán)保指南》從多方面對(duì)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)行為提出了指導(dǎo)性的意見(jiàn)和建議，從生物多樣性到生態(tài)恢復(fù)，從環(huán)境監(jiān)測(cè)要求、環(huán)境盡職調(diào)查到環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)，而且還包括了環(huán)境事故預(yù)防與應(yīng)急、綠色采購(gòu)等諸多方面[7]。

對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南在鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資過(guò)程中保持與國(guó)際社會(huì)接軌，要求企業(yè)要依法履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，依法遵守東道主國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，梳理環(huán)保思維和理念，依法履行環(huán)境社會(huì)影響評(píng)價(jià)、污染物達(dá)標(biāo)排放、環(huán)保措施應(yīng)急管理等規(guī)程規(guī)章[8]。此外，《環(huán)保指南》在政策方針上支持對(duì)外投資企業(yè)定期公布企業(yè)相關(guān)環(huán)境狀況，同時(shí)鼓勵(lì)對(duì)企業(yè)環(huán)保措施、所執(zhí)行的環(huán)保法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境績(jī)效進(jìn)行公示[9]。

在我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題一直是東道主國(guó)家重視的問(wèn)題，因此，我國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)外投資過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了方向性的知道，特別是在在清潔能源領(lǐng)域?qū)ν馔顿Y過(guò)程中，環(huán)保指南對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行了說(shuō)明[10]。《環(huán)保指南》雖然沒(méi)有法律效益，只是對(duì)企業(yè)對(duì)外投資提供指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確對(duì)外投資過(guò)程中企業(yè)應(yīng)具有的環(huán)保法律意識(shí)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，這是政府機(jī)構(gòu)“寓管理于服務(wù)”管理理念的體現(xiàn)，也是規(guī)范對(duì)外投資的具體措施。

3 國(guó)際環(huán)境公約

隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)加強(qiáng)國(guó)際間相互合作，解決全球環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷提高，運(yùn)用國(guó)際環(huán)境公約的相關(guān)法律手段來(lái)保護(hù)海外項(xiàng)目投資已經(jīng)被世界各國(guó)普遍認(rèn)為是一種有效的解決方式[11]。國(guó)際環(huán)境公約其定義是指國(guó)際社會(huì)為解決各種環(huán)境污染、破壞、保護(hù)問(wèn)題，特別是全球環(huán)境問(wèn)題而締結(jié)的條約，其目的是在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題中，規(guī)范各個(gè)國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)。相關(guān)國(guó)際公約、協(xié)議等綱領(lǐng)、框架性文件是國(guó)際社會(huì)對(duì)約束跨國(guó)界環(huán)境問(wèn)題的書面協(xié)定，在保護(hù)環(huán)境、防治污染、合理利用資源和阻止生態(tài)環(huán)境惡化起著重要的作用。中國(guó)作為締約國(guó)，國(guó)內(nèi)企業(yè)投資從事的海外建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)際環(huán)境公約是必須遵照的環(huán)境行為準(zhǔn)則。若項(xiàng)目所在國(guó)同樣簽約相關(guān)國(guó)際環(huán)境公約，清潔能源的投資同樣需要遵守該締約國(guó)簽署的國(guó)際公約。

自斯德哥爾摩人類環(huán)境協(xié)議簽訂以來(lái)，國(guó)際上各個(gè)國(guó)家簽訂了諸多關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條約和協(xié)定，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)際上約有500個(gè)同環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)際公約和條約，其中50%以上是人類環(huán)境協(xié)議簽訂以來(lái)形成的。其中，具有全球意義的相關(guān)協(xié)議得到越來(lái)越多國(guó)家的關(guān)心和重視，特別是國(guó)際環(huán)境公約，國(guó)際環(huán)境公約在內(nèi)容上涵蓋了環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面，包括土地、大氣、森林、生物、化學(xué)品和有害廢物等。國(guó)際環(huán)境公約主要有以下特點(diǎn)：廣泛性，國(guó)際環(huán)境公約的貫徹和實(shí)施主題相當(dāng)廣泛，參與國(guó)際環(huán)境立法的國(guó)家很多；科學(xué)技術(shù)性，國(guó)際環(huán)境公約在內(nèi)容上基于科學(xué)技術(shù)的發(fā)明、發(fā)現(xiàn)和證實(shí)，在實(shí)施過(guò)程中基于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平；漸進(jìn)性和多樣性，在深入探討環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題中，國(guó)際環(huán)境公約多通過(guò)縱向和橫向兩個(gè)方向?qū)χ匾h題進(jìn)行討論、分析；調(diào)整對(duì)象的獨(dú)特性，國(guó)際環(huán)境公約是調(diào)整國(guó)家間相互關(guān)系和國(guó)家與資源間的相互關(guān)系；公益性，國(guó)際環(huán)境公約目的是解決國(guó)際社會(huì)上的普遍問(wèn)題。

作為締約國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)在海外進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，特別當(dāng)項(xiàng)目所在國(guó)同樣為相關(guān)國(guó)際公約締約國(guó)時(shí)，相關(guān)國(guó)際公約是項(xiàng)目實(shí)施所必須遵循的環(huán)境行為準(zhǔn)則。中國(guó)作為在國(guó)際社會(huì)上負(fù)責(zé)人的發(fā)過(guò)，尤其重視國(guó)際社會(huì)環(huán)境與資源的保護(hù)，積極參與并且簽訂了諸多環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)際公約和條約[12]。

我國(guó)本著對(duì)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)事物積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，締結(jié)了三十多個(gè)環(huán)境與資源保護(hù)國(guó)際公約和條約[13]。如對(duì)危險(xiǎn)廢物跨國(guó)境的轉(zhuǎn)移和處置作出了較為全面的規(guī)定的《巴塞爾公約》，作為水禽棲息地的保護(hù)的《國(guó)際濕地公約》，保護(hù)瀕危物種的《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約》，抑制全球氣候變暖的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書》，對(duì)消耗臭氧層的物質(zhì)進(jìn)行具體控制的《蒙特利爾議定書》等等。

4 國(guó)際金融公司環(huán)保規(guī)程

國(guó)際金融公司（International Finance Corporation）于1956年成立，作為世界銀行的成員之一，在其戰(zhàn)略業(yè)務(wù)中，發(fā)展中國(guó)家占核心地位，目前已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家規(guī)模最大的全球性發(fā)展機(jī)構(gòu)。由于國(guó)際金融公司重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國(guó)家成員國(guó)的可持續(xù)性項(xiàng)目，因此其促進(jìn)了發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，使發(fā)展中國(guó)家財(cái)務(wù)和商業(yè)上具有穩(wěn)定性，環(huán)境和社會(huì)發(fā)展方面具有可持續(xù)性[14]，其中，可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效指導(dǎo)說(shuō)明和環(huán)境健康與安全指南在海外清潔能源投資方面有著重要的參考價(jià)值。

在做出任何投資決策之前，IFC均會(huì)從政治、經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)及環(huán)境等方面進(jìn)行全面的調(diào)查與評(píng)估。由于IFC是世界銀行成員之一，在IFC的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)中，可持續(xù)性發(fā)展占核心地位，IFC尤其重視潛在投資對(duì)象（項(xiàng)目）的態(tài)度和實(shí)際成績(jī)，如投資項(xiàng)目無(wú)法滿足IFC在環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)方面的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或出現(xiàn)負(fù)面評(píng)價(jià)的現(xiàn)象，都會(huì)造成投資立項(xiàng)被否決的影響。IFC標(biāo)準(zhǔn)具有權(quán)威性，其一是世界銀行集團(tuán)在國(guó)際社會(huì)上的聲譽(yù)和影響力；其二是IFC標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容詳細(xì)、可操作性強(qiáng)[15]。

4.1 可持續(xù)性績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效指導(dǎo)說(shuō)明

“可持續(xù)性框架”是IFC風(fēng)險(xiǎn)管理的核心內(nèi)容，具體由《國(guó)際金融公司環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)性績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》（Performance Standards on Environmental and Social Sustainability）和《國(guó)際金融公司信息使用政策》（Information utilization policy of International Finance Corporation）組成，框架文件詳細(xì)闡述了IFC致力于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略承諾。其中《環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》具體明確了IFC投資對(duì)象（項(xiàng)目）的要求，即IFC所投資項(xiàng)目在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)需達(dá)到的環(huán)境及社會(huì)方面的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)。IFC《環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》共有8個(gè)分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)組織，包括項(xiàng)目投資區(qū)域環(huán)境和社會(huì)的各個(gè)方面，充分保障了項(xiàng)目投資方和東道主國(guó)家基本利益[16]。

《環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)組織中，《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)1環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與影響的評(píng)估和管理》是提綱挈領(lǐng)性的文件，該標(biāo)準(zhǔn)要求適用于IFC所投資建設(shè)的所有項(xiàng)目。IFC對(duì)其投資或貸款的項(xiàng)目在環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理總體上要求建設(shè)主體戶應(yīng)進(jìn)行環(huán)境和社會(huì)評(píng)估，并建立和維護(hù)一個(gè)與項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模及其環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與影響相適應(yīng)的環(huán)境和社會(huì)管理體系。《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)2》至《績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)8》則是從各個(gè)環(huán)境社會(huì)領(lǐng)域，就IFC重點(diǎn)關(guān)注的或在特定項(xiàng)目中需要給與特別關(guān)注內(nèi)容，明確了應(yīng)如何避免和降低項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境及社會(huì)的影響，以及應(yīng)通過(guò)何種措施對(duì)潛在的影響進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)各個(gè)領(lǐng)域提出了原則上的目標(biāo)和要求。

4.2 環(huán)境、健康與安全指南

《環(huán)境、健康與安全指南》是IFC旨在指導(dǎo)項(xiàng)目達(dá)到其社會(huì)環(huán)境績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)要求所制定的技術(shù)參考文件，其中包括優(yōu)質(zhì)國(guó)際工業(yè)實(shí)踐（GIIP）所采用的一般及具體行業(yè)的范例。當(dāng)項(xiàng)目有世界銀行集團(tuán)的一個(gè)或多個(gè)成員國(guó)參與，則按照成員國(guó)政策和標(biāo)準(zhǔn)的要求，適用《環(huán)境、健康與安全指南》。

《環(huán)境、健康與安全指南》由《通用EHS指南》和《行業(yè)部門EHS指南》組成。《通用EHS指南》應(yīng)與相關(guān)的《行業(yè)部門EHS指南》共同使用，前者從環(huán)境保護(hù)、職業(yè)健康與安全、社區(qū)健康與安全及項(xiàng)目施工和項(xiàng)目拆除方面進(jìn)行規(guī)范，適應(yīng)于各類IFC注資及貸款項(xiàng)目。后者提供的指南針對(duì)多有行業(yè)都可能存在的環(huán)境、健康與安全方面的一般性問(wèn)題進(jìn)行描述，編制了農(nóng)業(yè)及食品業(yè)、化工業(yè)、林業(yè)、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)、礦業(yè)、石油天然氣業(yè)及能源業(yè)等8大行業(yè)領(lǐng)域60余個(gè)細(xì)分行業(yè)的相關(guān)指南。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)是國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題，對(duì)于海外清潔能源投資項(xiàng)目，相關(guān)部門應(yīng)持續(xù)推動(dòng)、跟蹤《環(huán)保指南》的執(zhí)行，不斷引導(dǎo)和加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境能力建設(shè)，通過(guò)對(duì)企業(yè)進(jìn)行社會(huì)責(zé)任培訓(xùn)，提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)；此外，國(guó)際環(huán)境公約對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有著或多或少的影響，應(yīng)積極參加國(guó)際環(huán)境公約的談判，并鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與國(guó)際環(huán)境公約的談判與執(zhí)行。將環(huán)境管理作為企業(yè)管理的必要手段，為我國(guó)海外清潔能源投資保駕護(hù)航。