環保領域采用PPP模式的政策背景及應用淺析

鐘 聲 雷 艷 袁 婷 馬士光

（1江蘇省環境監測中心 江蘇南京 210000 2達華工程管理（集團）有限公司 北京 100000）

引言

政府和社會資本合作，即PPP（Public-Private Partnership）模式，是公共基礎設施及公眾服務領域中的一種項目融資模式。在該模式下，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由優選的社會資本承擔公共基礎設施及公眾服務設施建設與運營的主要責任，政府從傳統模式的主導者轉變為監管者。該模式不僅有利于緩解政府短期財政壓力，也有利于轉變政府職能，是體制機制創新的有效途徑之一[1]。

目前，政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP模式”）自2014年實施以來，已在多個領域成功運用。而在PPP模式推廣之前，環保領域（如污水處理、垃圾焚燒、環境監測等行業）已有了諸如BOT、BOO等建設與運營模式，也即PPP模式[2-3]。本文將針對環保領域PPP的政策背景及應用作簡單分析。

1 政策背景

1.1 PPP提出的政策背景

2012年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用.....深化體制改革”。隨后在2013年底財政部年底工作會議上提出，在公共基礎設施和公共服務領域實施PPP模式是一種改變公共產品供給機制的新模式。2015年5月13日，國務院常務會議部署推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，會議提出：“在交通、環保、醫療、養老等領域，推廣政府和社會資本合作模式......是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措”。隨后，國務院相關部委陸續發文（國發[2014]60號、國辦發[2015]42號、財金[2014]76號、財金[2014]113號、發改投資[2014]2724號），明確提出在能源、水利、環境保護等領域推廣PPP模式。其中，能源、水利、環境保護等特定領域實施特許經營[3]。

2015年6月，六部委聯合制定的《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》正式實施，進一步保障PPP項目的順利實施。隨后財政部發布財庫[2014]215號、財金[2015]167號、財金[2015]21號、財金[2016]92號、財辦金[2017]92號等對實施的具體流程及實際操作提出了指導意見。

1.2 環保領域應用PPP模式的政策支持

PPP模式推行之初，環保領域就是重點支持的十三大領域之一，財政部和原環境保護部曾聯合發布《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90號），針對PPP模式在水污染防治中的應用提出了具體的實施意見。

隨后，又有《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）等政策性文件發布，文中提出，“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助”。“兩個強制”的提出，使PPP模式的在環保領域的應用稱為必然。

2018年5月，全國生態環境保護大會在京召開，習近平總書記出席會議并發表重要講話，他強調“要提高環境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”。再次明確了在環保領域采用PPP模式的必要性。2018年11月22日在上海舉辦的第四屆中國PPP融資論壇上，財政部PPP中心主任焦小平透露，將在環境領域選一批PPP示范項目，中央財政通過專項資金來支持地方關于PPP項目資本金注冊不足的問題。

2 PPP模式在環保領域的應用分析

2.1 環保領域常見的PPP交易模式

環保領域常用的PPP交易模式主要有BOT（建設-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）、O&M（委托運營），其中O&M模式不包括污水廠及附屬設施的建設，對固定資產也不具有所有權，僅對已有資產進行合理運營，通過運營收入與運營成本之間的差額實現項目運營方的合理收益及利潤。BOT與BOOT兩種方式通過對項目投融資、設計、建設、運營過程的參與，項目公司發揮更大的自主權和主觀能動性，能夠更好地實現PPP項目“增質提效”的目的；二者的區別主要在于資產的的權屬問題，BOOT模式下，項目公司擁有資產的所有權，而BOT模式下，項目公司不具有資產的所有權。三種模式的特點如表1所示：

表1 不同PPP模式的特點分析

2.2 環保類PPP項目的應用實例

（1）某水環境治理PPP項目

項目具體內容包括：控源截污、內源污染治理（對水系進行清淤疏浚、淤泥干化處理）、生態修復（改造生態護坡、恢復水生系統等）、生態補水、生態景觀（設置游步道和景觀）以及應急處理等。項目的實施目標是消除黑臭現象、運營期內水質達到地表水V類標準，并將水質標準作為績效考核關鍵指標。

項目總投資額約5億元，合作期15年（包括建設期與運營期）。項目資本金為項目總投資的30%。其中政府方出資占比15%，中標社會資本方出資占比85%，項目允許聯合體投標。經公開招標、確認談判，中標社會資本方與實施機構簽訂PPP項目合同并成立項目公司，項目公司承擔項目的設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，目前項目已進入執行階段。

（2）某市生活垃圾焚燒發電PPP項目

項目占地面積約200畝，設計處理規模約3000噸/天，估算總投資約為15億元。項目采取PPP模式中的BOT（建設-運營-移交）運作方式。實施機構為當地城管局，經人民政府授權與中標社會資本簽訂PPP項目合同，項目公司注冊資本為估算投資額的20%，其中政府方出資比例為30%，社會資本出資比例為70%，由項目公司負責項目范圍內的投融資、建設、運營、移交。項目績效考核指標圍繞垃圾焚燒電廠日常運營情況、環保監測指標達標情況等展開，采用月度與年度考核相結合、定期與不定期考核結合的方式進行綜合考核，確保項目的正常穩定運營。

（3）某市地表水自動監測站點運維PPP項目

該項目涉及在全市96個點位開展氨氮、總磷、高錳酸鹽指數以及常規五參數（水溫、pH、電導率、溶解氧、濁度）的自動監測，項目合作期為7年，總投資約1.05億元。項目采取PPP模式中的O&M運作方式。實施機構為當地環境監測站，由實施機構作為采購人確定了中選社會資本，項目的運維由中選社會資本負責，未成立項目公司。實施機構根據運維績效考核指標對運維情況進行考核并按效付費。目前該項目已開始正式運營，項目的實施實現了對全市河道水質的實時監控預警，對水環境的綜合治理、達標考核等工作的開展有著重要意義。

3 前景展望及問題建議

根據財政部PPP中心數據，截至2018年9月30日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫一共有8287個PPP項目，入庫項目金額約12.3萬億元。其中生態建設和環境保護類PPP項目一共796個[5]。中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南在第四屆中國PPP融資論壇上表示，生態環境保護領域是推進PPP模式的重點和優先領域，因為生態環境保護最符合PPP的基本要求，最能體現PPP價值，也是最為急需發展的領域。可以預測，未來環保類PPP項目的數量及投資規模都將穩步上升，并將成為今后PPP市場的中流砥柱。

結語

目前，由于針對PPP模式尚未出臺相關的法律法規，頂層設計的不完善也使PPP項目出現“無法可依”的窘境。根據國務院2018年立法計劃，年內有望出臺《政府和社會資本合作（PPP）條例》，給予PPP項目的執行提供支撐，該條例的出臺也將為環保類PPP項目的推進提供保障。