我國流域生態補償的發展與思考

呂 忍 舒 楠 樊 進

一、流域生態補償的概念

流域生態補償涉及經濟學、生態學、法學、水文與水資源學和管理學等多個學科，流域生態補償的概念最早出現于20世紀初期，當時國外學者針對流域生態環境保護問題中涉及的資金問題，提出了“流域生態系統服務費”的概念，后演變成“流域生態補償”。主要通過該項措施籌集流域生態環境治理和保護、以及流域管理和綜合開發的資金，以市場為導向，形成了流域服務市場交易的市場化生態補償模式。

《中華人民共和國水法》第一章第三條規定水資源屬于國家所有，我國對流域的綜合開發及其生態環境的保護主要由政府進行投資，故我國的流域生態補償主要以政府手段進行調控，堅持“誰受益誰補償、誰污染誰付費”的原則，發揮市場機制作用，通過設置生態補償基金、比較監測界面水質變化情況，對相關責任主體進行獎勵或處罰，協調流域內上下游之間的利益關系，促進流域內上下游經濟社會協調發展、人與自然和諧共處。

二、我國流域生態補償的發展

隨著我國經濟的快速發展，生產及生活用水的需求量日益增大，水污染事件時有發生，造成了我國水資源供需形勢緊張、流域生態環境惡化日趨嚴重的局面。當流域上游地區加大投入保護流域生態環境時，也提高了流域下游地區的生態環境質量，流域下游地區無需投入過多資金就可以享受到良好的流域環境為其帶來的福利，這種情況誘發了流域上下游生態環保投入比例與生態效益占用比例失衡的現象，打擊了流域上游地區進行生態保護的積極性。為解決此矛盾，恢復、維持和增強流域生態系統的生態功能，自20世紀末期，我國學術界和管理界開始著手對流域生態補償進行研究，實施了很多生態補償的實踐。

1.省內流域生態補償的發展

2005年8月，浙江省出臺《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，在國內率先開始逐步推行流域生態補償機制；2006年4月，浙江省印發了《錢塘江源頭地區生態環境保護省級財政專項補助暫行辦法》；2008年2月，浙江省又出臺了《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》，成為全國第一個實施省內全流域生態補償的省份。2008年10月，遼寧省出臺《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》。2015年1月，福建省出臺了《福建省重點流域生態補償辦法》。2017年12月，安徽省印發了《安徽省地表水斷面生態補償暫行辦法》。2018年2月，江西省出臺了《江西省流域生態補償辦法》。2019年，寧夏、湖南等地均在大力推行省內流域生態補償機制。

2.跨省流域生態補償的發展

2010年12月，浙江、安徽兩省在新安江流域設置全國第一個跨省流域生態補償機制試點，開啟了我國跨省流域上下游橫向補償的新模式。

2016年5月，國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》，旨在進一步健全生態保護補償機制，加快推進生態文明建設。

2016年12月，財政部出臺了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，意見按照“區際公平、權責對等，地方為主、中央引導，試點先行、分步推進”的基本原則，明確補償基準，科學選擇補償方式，合理確定補償標準，建立聯防共治機制，簽訂補償協議。

目前，我國已在福建、江西、廣西、廣東、河北、天津、甘肅、陜西等地逐步開展流域上下游橫向補償機制試點工作，已在新安江、東江、九洲江、汀江—韓江等流域成功建立跨省界上下游橫向生態補償機制。

三、我國流域生態補償現狀存在的問題

經過多年的流域生態補償研究及試點工作，目前，我國流域生態補償工作的推進已取得了一定的成績，但從我國流域生態補償整體現狀來看，我國的流域生態補償機制仍存在著諸多問題。

1.理論研究起步較晚，理論體系不夠完善

流域生態補償涉及多個學科，是一項比較復雜的研究課題。目前我國對于流域生態補償的研究仍處于探索階段，而且我國的實際國情較為復雜，國外的成功經驗不能直接應用于我國的理論體系。部分地區在進行流域生態補償實踐試點時，對于補償標準的定量測算較為簡單片面，缺乏科學性的綜合考慮。

2.部分流域上下游保護標準不一致

部分跨省河流水體功能定位、目標和跨界斷面考核方式不一致，存在流域下游地區保護標準高于流域上游地區的情況，加大了下游地區的保護壓力，降低了下游地區流域生態保護的積極性。

3.補償主體單一

目前我國流域生態補償的主體為政府，相關決策大多由政府決定，政府補償比重過大，需要投入極大的財力進行相關工作。可需要政府財政投入的項目還很多，政府不可能完全滿足流域生態補償的資金需求，而且政府的財政預算和發展狀況具有一定的不穩定性，目前我國主要推行的補償方式不利于流域生態補償的持續推進和穩步發展。

四、對我國流域生態補償的現狀思考

1.結合我國實際國情，研究并完善生態補償機制

針對我國不同區域的具體問題，研究分析合理可行的工作方法，因地制宜選擇生態補償模式，結合我國實際國情，把握相關政策精神，研究完善生態補償的理論基礎和必要性。綜合考慮不同區域的流域生態情況、經濟狀況和運行機制等方面，采取合理的方法測算流域生態補償標準，形成具體可行的流域生態補償實施方案，完善生態補償機制。

2.加強政府部門之間的協調交流，統一上下游保護標準

我國許多流域跨度較大，跨省流域生態保護往往涉及行政、經濟、法律和社會管理、水利技術等多方面部門，推行流域生態補償的過程中，需要上下游政府部門之間加強協調交流，明確分工，主動推動大范圍的區域合作。在協調時，國家可以出臺相關規定及意見，促進各區域之間和諧開展流域生態補償工作，逐步建立公平公正、積極有效的流域生態補償機制。

3.創新資金投入，建立以市場為主的補償方式

加強與國際組織、研究機構和民間組織的合作，政府部門負責制定法律法規和宏觀調控，適當進行引導，構建符合中國實際國情的長效補償機制，進一步強化流域生態補償的市場化進程，充分發揮市場機制作用。創新融資機制，動員全社會積極參與，吸引更多的社會資本，逐步加大補償力度，努力實現流域生態補償的法制化、規范化■