政府購買公共圖書館服務與公共空間屬性建構

王 楊（南京大學政府管理學院）

1 引言

從文化治理角度看，公共圖書館的服務意義主要體現在民眾與國家兩個維度。其一是滿足普通民眾的文化需求，保障其基本文化權益；其二則是彰顯國家的意志，國家在公共圖書館的治理上嵌入國家記憶、符號與價值，在與民互動中強化國家意識形態的地位以及普通民眾對國家話語的政治認同感。公共圖書館服務在文化范疇上的治理意義，恰如托尼·本尼特所言，若將文化視為一系列歷史特定制度形成的治理關系，是通過審美智性文化的形式、技術和規則的社會體系來實現思想行為的轉變。［1］作為公共文化服務的一項內容，向民眾提供優質的公共圖書館服務是政府的基本職責之一，更是建設服務型政府的當然選擇，高效、優質、廉潔、便民等價值是服務型政府建設的基本取向，作為一種治理工具，政府購買與服務型政府建設具有高度契合性，在公共圖書館服務中引入政府購買是大勢所趨、現實之需。在國務院辦公廳于2015年5月頒布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》中，明確把公共圖書館（室）、文化館（站）、村（社區）綜合文化服務中心（含農家書屋）等運營和管理納入政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄。［2］

政府購買公共圖書館服務的出發點在于改變政府單一主體管辦的局面，以市場化方式吸納多元主體參與到公共圖書館服務供給中，旨在更加有效地服務于民眾的基本文化需求，同時以實現公共利益最大化為行動導向。其中，政府由直接供給者變為購買者，構建起“政府出資、契約管理、評估兌現”的新型供給模式。當前關于政府購買公共圖書館服務的研究成果頗豐，研究主要集中于政府購買公共圖書館服務的內涵與外延、過程與模式、主體定位以及績效評估等方面。在地方實踐中，形成北京朝外［3］與無錫新區［4］兩個典型模式，前者是采用非獨立性競爭的定向購買機制，后者則是采用獨立性競爭的競爭性購買方式。審視當前有關政府購買公共圖書館服務的研究，無論是理論還是實踐層面，都為本研究的開展提供諸多啟示。從既有研究來看，政府購買公共圖書館服務背后的深層次社會、政治邏輯挖掘稍顯缺乏，尤其圖書館服務本身的合法性驅動，更是言之甚少。基于此，本研究立足于公共圖書館服務的公共空間屬性，在外延上主要包括社會意義與政治意義兩個維度，從公共空間屬性建構角度對政府購買公共圖書館服務中的購買、生產、消費以及評估四個環節進行審視。

2 政府購買公共圖書館服務與公共空間屬性耦合

2.1 公共空間屬性的兩個面向

目前，關于公共空間的理解，主要包括兩個維度：其一是社會意義，其二則是政治意義。

在社會意義上，公共空間被認為是挽救城市衰落的關鍵之舉，在現代性城市規劃技術的引領之下，商業區、綠地、住宅建筑體是主要的城市居民空間形式，“公園中的塔樓”模式被認為是能夠解決城市人口擴張、資源緊張、環境危機等方面問題的有效舉措，這一模式在人口集中聚集的城市著實具有治理功效，緩解城市用地不足的壓力。這一模式亦帶來不容忽視的弊端，即過度注重功能區的科學劃分，城市的主要空間形式不是街區，而是高層建筑個體，在各個建筑體之間缺乏充分的社會聯系，不利于建構豐厚的社會資本與文化網絡，結果導致城市活力不足。公共空間則是在這一背景之下孕育而生，其主要是指私人建筑空間、機構辦公空間之外的供城市居民日常生活與社會生活的開放空間。［5］公共空間是異質與多元的，對于現代性的規劃技術而言，其提出的是一種現實反思。

在政治意義上，則采用與之具有相關意義的“公共領域”進行論述，其中阿倫特是代表性人物，在《人的境況》一書中，阿倫特筆下的“公共領域”起源于城邦政治時期的辯論活動，賦予人的政治性是其立論前提，這里的政治并非是傳統政治學中所言的支配，阿倫特認為這是一種誤用，真正的政治應是主體之間的平等對話與協商，公民參與才是政治的真正本質。［6］不同主體以平等的身份，在多樣的、差異的的話語碰撞中，賦予公共領域或公共空間更大的純粹意義，凌駕于權威與經濟之上，公共領域并不會出現由于權威或經濟因素存在而排斥個體。在阿倫特的認識中，希臘城邦時期的市政廣場就是典型的公共領域依賴的物質載體，這一物質載體是對所有人開放，個體于其中享有平等參與的權利，并不會面臨暴力或資本的驅逐，理性的社會交往是公共領域中的主要活動形式。

在公共空間建構過程中，理想的局面是社會意義與政治意義交織產生。社會意義注重社會有機體的衍生，在物理層面的分割消除之后，以實現個體之間空間關系的再生產；政治意義上強調公共空間參與主體的關系形式，諸多差異人群在特定的物質載體上，以平等交流與共享權利為表征。社會意義與政治意義成為公共空間的兩個面向，但不難發現，二者并不是相互排斥的，而是存在邏輯關系，前者為后者創設了產生關系網絡的條件，后者則是前者的價值追求，由社會延展到政治，不僅是個體行動能力的提升，更是公共空間價值的升華。在公共空間所屬社會意義與政治意義的規制之下，公共空間的行動被賦予一定的價值期待，主要體現為主體平等、導向公益與運行開放。主體平等是指公共空間參與者的地位，彼此之間不存在享受權利地位的差異；導向公益則是公共空間的核心追求，以實現參與者公共利益最大化為行為指引；運行開放則是指公共空間無明確邊界，空間入場、對話交流、知識生產等都是自由發生。這三個價值期待為公共空間貼上鮮明的標簽，亦是公共空間建構的基本原則。

2.2 賦予公共空間屬性的政府購買公共圖書館服務

按照劉易斯·芒福德的觀點，城市發展進程中最典型和最古老的成就之一便是培育了各種形態的公共空間，比如圖書館、博物館、音樂廳、電影院等機構。［7］作為一種公共空間，誕生于19世紀上半葉的公共圖書館在世界各地都備受重視，以美國紐約為例，其長期奉行“人民的大學”辦館理念，［8］圖書館被賦予崇高的育人地位，紐約的公共圖書館布局主要考量人口與空間兩個因素，基本做法就是確立街區中心圖書館的標準化覆蓋，以2平方公里空間或20萬人口為參照標準，旨在增強公共圖書館服務的可及性。除美國紐約外，其他國家、地區的重視程度亦如此，其核心在于公共圖書館的功能釋放，表現在文化傳承、科學普及、知識生產與再生產以及社會交往等方面。另外，公共圖書館也被賦予政治方面的功能，公共圖書館作為一種典型的規訓機制和場所,體現了權力的生產性特征,生產出資本主義體系發展所需的馴服而有用的身體,并最終透過自我和他人關系的調適來對自我進行治理。［9］

公共圖書館在功能釋放上與公共空間的政治、社會意義具有高度一致性，在公共圖書館服務中引入政府購買理應對這一屬性予以兼容、堅守。理想的局面是實現這一效果，即在政府購買公共圖書館服務的各個環節嵌入公共空間屬性，規制政府、承接者、民眾以及評估方的行為邊界。按照制度設計預設，在政府購買公共圖書館服務中，政府處于主導者地位，履行規范制定、程序掌控以及風險防控職責；承接者主要由企業與社會組織承擔，恪守契約精神是對承接方的底線要求；民眾則是回應者與評估意見生產者，參與政府購買公共圖書館服務決策的生產與再生產；評估方主要承擔承接者的行為督導，防止承接者出現越軌行為，與契約背離。在公共空間屬性的框架下，政府購買公共圖書館服務同樣遵循主體平等、導向公益與運行開放理念。在主體平等理念上，公共圖書館所提供的服務屬于基本性保障范疇，具有兜底意義，面向群體是社會各個領域的民眾，并不會因個體的身份差異而在權利享受上有所區分，政府購買公共圖書館服務的一個歸宿則是保障更多民眾擁有平等的基本閱讀機會；在導向公益理念上，公共圖書館的運營主體是政府，經費來源是財政，這決定政府購買公共圖書館服務不具備私利空間，所有參與主體都應以直接或間接的方式把實現公共利益最大化作為行為導向；在運行開放理念上，公共圖書館的受眾是特定場域的所有民眾，不具有排他性，政府購買公共圖書館服務亦如此，所產生的服務是允許個體自主選擇消費或不消費。

3 政府購買公共圖書館服務中的公共空間屬性流失現象

3.1 政府行政思維惰性

政府購買公共圖書館服務的過程中，政府的角色定位尤為關鍵。在本質上，政府購買公共圖書館服務的目的是賦利于社會，為社會成員的主體需求提供滿足手段。審視當前的政府行為，存在一個制度性的梗阻即政府行為邊界的設置與執行或越位或缺位，偏離恰當合理的定位。傳統的公共圖書館服務主要是由政府體制之下的公共文化事業單位來承擔，這種事業單位具有“準行政機構”屬性，在政府購買時，若只是簡單的采取體制下非競爭性的購買模式，則容易陷入政府與承接對象之間的行政依附，政府與承接者之間的關系定位與傳統模式相比，并未有本質性變革，政府在購買公共圖書館服務中的自身角色必然會偏離。結果就是在政府購買公共圖書館服務中，行政的邏輯代替服務的邏輯，承接者遵循自上而下而非自下而上的邏輯，承接者的行為動力來自于政府部門的壓力而非社會成員的需求，取悅于民眾不如獻媚于上級政府，在公共圖書館履行服務職責時易陷入形式主義，偏離公共利益的價值導向。

3.2 公眾參與邊緣化

公共圖書館的公共空間屬性也體現在服務對象上。《中華人民共和國公共圖書館法》指出，公共圖書館是向社會公眾免費開放的公共文化設施，明確了公共圖書館區別于其他類型圖書館的最本質特征：一是服務對象的公眾性，二是免費開放性。［10］服務對象的公眾性意味著公共圖書館在空間服務和資源生產上要充分吸納外部意見，政府購買公共圖書館服務更應如此，這不僅是尊重民意的體現，更是建設服務型政府的理應之路。在當前的政府購買公共圖書館服務中，由于在運作邏輯上傾向于建立簡單的“委托-代理”模式，公眾并非是直接的委托方，再加上個體服務需求的分散性，導致政府與承接主體在考量公眾意見時出現兩方面的問題：一方面是“無心無力”，另一方面是“有心無力”。前者是基于工作的冗雜以及技術治理手段的不足，既不樂于吸納公眾意見，同時面對龐大的信息量又束手無策；后者雖然擁有積極主動的態度，希望建立有效的公眾意見吸納渠道，但在治理工具上面臨限制。在這兩方面因素的作用下，在公眾主體自身表達能力因素之外，即使其具備主動表達的意識，但在與政府就購買公共圖書館服務事項進行對話時，個體的意見時常被擱置、邊緣化。

3.3 規范契約供給不足

在公共空間中，規范契約是主體行為的邊界，旨在服務于公共空間的公共屬性。在政府購買公共圖書館服務中，涉及多元主體，主要包括政府、讀者、文化事業單位、社會力量以及企業。各個主體都會存在自己的利益需求，彼此之間難免存在博弈或張力，需要制定與完善規范契約，完善的規范契約本身就被賦予公共屬性。在公共圖書館服務中引入政府購買，其初衷就在于利用市場化方式來改進公眾公共利益的保障能力，強化公共圖書館的公共空間屬性，既然作為一種市場化方式，自然離不開法律規范、合同契約的規制。目前而言，在政府購買公共圖書館服務上，相關的規范契約建設相對滯后，雖然存在《中華人民共和國公共文化保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國橫幅采購法》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》等法律和政策，其中對公共圖書館服務的重要性、政府購買的必要性以及應然路徑進行闡述。但是，在審視這些制度文本時，不難發現，在剛性約束力度以及具體執行細則上顯然有待進一步完善，如需要進一步明確政府購買公共圖書館服務的財政資金保障以及具體購買目錄。同時還要妥善兼顧兩方面的問題：一方面是要在全國范圍內設置兜底標準，另一方面則應考慮各地區具體經濟社會發展狀況。

3.4 評估有效性闕如

在實踐中，政府購買公共圖書館服務所涉及的利益相關主體并不會完全按照理性設計的軌跡安排自身行為，要保障不同主體行為的公共屬性，有必要對其行為進行監督與績效評估。評估的目的在于促使各方遵循公共圖書館的公共空間理念，恪守政府購買公共圖書館服務的公共空間屬性。在當下的評估中，存在一個結構性的缺陷即政府作為單一評估主體，這是一種傳統行政慣性的滲透，作為政府購買中的委托者，政府實施內部評估一定會產生代理人的自私效應。［11］在自私效應外溢時，單一的評估方式必然會導致主體缺位與評估失靈，在評估主體之外，就目前的政府購買公共圖書館服務績效評估來說，還存在評估對象與評估指標兩個方面的問題。在評估對象上，并未建立起完整的、全覆蓋的評估體系，注重對承接主體的關注，而輕視對購買者與需求者的全流程評估，從而導致在對公共圖書館服務資源進行再“編碼”時，并沒有獲取全面的“解碼”信息，“編碼”與“解碼”之間依舊未能實現信息對稱；在評估指標上，當下主要是建立起以效率為中心的評估指標，注重結果導向，而對涉及服務過程、成本-收益的測量等指標并未予以充分重視。

4 政府購買公共圖書館服務中的公共空間屬性回歸路徑

4.1 強化政府的公共職責

公共空間孕育公共職責，向社會提供基本的公共服務是政府釋放公共屬性的行為體現，政府購買公共服務中的核心責任人是政府，只有政府是負責的，政府購買公共服務才可能是負責的。［12］同樣，在購買公共圖書館服務上也要如此，公共圖書館的公共空間屬性在政治意義派生上更是需要政府對此予以回應，這與政府合法性的建構與維持有關，政府理應切實履行公共職責并在購買公共圖書館服務中合理定位。具體而言，政府在此過程中應著重處理兩方面事務：一是財政保障，二是日常監管。在財政保障上，政府一方面要不斷加大投入，建立起科學的專項資金增長機制，同時要通過稅收政策、價格政策調整以及財政補貼等方式引導更多社會資本流入公共圖書館服務的購買領域；在日常監管上，監管的內容主要是購買公共圖書館服務的過程與結果是否符合公共空間屬性，與導向公益是否存在價值偏離，為實現這一目標，需要政府規避代理人的“自私效應”，建立起覆蓋購買公共圖書館服務全流程的監管體系。

4.2 完善支撐性法律規范

符合公共空間屬性的政府購買公共圖書館服務要運行于合理、有序的環境中，外部性法律、規范的保障不可缺少。在現有與公共文化服務、政府購買公共服務相關的法律、政策基礎上，應進一步完善和細化有關規定，在文本中明確其主要原則、做法、流程以及目標，并對相關主體的資質、職責、權限以及權利進行規定，確保購買主體、承接主體、消費主體以及評估主體的行為都有法可依。在法律之外，同時應配套相應的具體規范條例，在信息披露、公眾參與、財務審計、風險防范、失責追究等方面做到有章可循。以公眾參與來說，現有的《中華人民共和國公共圖書館法》雖對公共圖書館發展的法人治理結構以及多元主體參與的模式有原則性的規定，主要還是簡單的籠統概括，更大的價值在于理念指引，但在公眾參與的具體程序、形式以及保障上并沒有明確闡述，導致這一理念在執行中并不受重視，無法有效落實。因此，在推動諸多價值理念嵌入政府購買公共圖書館服務時，應考慮原則與具象兩條線，在原則之外，以具體規范設計來予以支撐。

4.3 壯大社會力量的實力

體制內非競爭性購買是政府購買公共圖書館服務的異化形式，這一做法只會導致公共圖書館公共空間屬性的“內卷化”，［13］財政投入有增長，但公共圖書館服務效益卻不增反減，與政府公共期待、公眾基本需求相偏離。合理購買公共圖書館服務應建立起充分的承接市場，置于中國語境，在市場中不僅有傳統的公共文化事業單位，還應存在具有自主生存能力的社會組織、企業，有條件參與公共圖書館服務的承接競爭。目前來看，與體制性庇護下的公共文化事業單位相比，市場中的公共圖書館服務承接主體發育并不充分，自身發展獨立性不足。在壯大和培育公共圖書館服務承接主體上，應格外關注社會組織和企業。在政策上，放寬準入機制，減少審批備案環節，賦予社會組織和企業平等的法律地位，在購買公共圖書館服務公開招標上為其提供一個公平的競爭環境；在財政上，以專項資金、財政補貼、稅收免減等方式扶持其發展，并配套相應的風險補償機制，旨在以“輸血”來提升社會力量的自我“造血”能力，增強社會力量的生存活力。另外，公共圖書館具有公共空間所賦予的運行開放性，服務對象是龐大與復雜的，鼓勵規范化的社會志愿組織及個人參與到政府購買之中應為常態之舉。

4.4 改進民意采集技術

在公共空間中，主體平等是一個基本屬性，意味著在公共圖書館服務中應秉持均等化理念，在服務對象上不具有排斥性，政府購買公共圖書館服務旨在為全體社會成員提供無差異化的優質產品或服務。實現公共圖書館服務均等化與無差異化，要求政府在購買公共圖書館服務中應堅持以民意為導向，構建政府與社會成員良好的互動模式。在建立制度化的反饋渠道以及提升公眾的參與意識與能力之外，當前公共資源配置面臨人口日益集聚與流動愈發頻繁的雙重壓力，常規的民意采集手段已經無法適應環境需求，需要更新政府與社會的交互技術。當下的大數據、云計算以及人工智能發展恰為這一需求提供技術支撐，這些技術注重信息量的采集，采集渠道覆蓋搜索引擎、社交軟件、電子地圖等，以海量數據為中心，在社會治理中應用前景廣闊。在公共圖書館服務上，根據社會各界人員日常文化消費信息的反饋，利用大數據等技術進行有效識別、篩選與整合，最后在海量信息中獲取最大公約值，從而為公共圖書館服務資源的最優配置提供決策建議。

4.5 建立系統的評估體系

評估是一個關系調適的過程，涉及政府、市場與社會等場域的主體。在對政府購買公共圖書館服務進行評估時，應遵循定量與定性相結合、事前事中事后相結合以及社會化評估三個原則。① 定量與定性相結合。應堅守契約精神，根據合同進行管理，對承接主體所提供的公共圖書館服務進行量化評估，并輔之以消費主體的主觀評價等定性方法。② 事前事中事后相結合。政府購買公共圖書館服務的評估要覆蓋全流程，在事前，應針對公共圖書館服務資源配置的結構性張力，在供需失衡問題上予以需求端更多關注，進行針對性的調查，實現供需之間的平衡；在事中，要加強對購買公共圖書館服務的態度、能力與效率進行過程監督，做到跟蹤式評估，確保政府購買的運行不出現監管“死角”；在事后，對照合同文本，按照既定計劃，進行“成本-收益”框架下的反饋式評估，其中應尤為重視公眾滿意度在評估指標中的權重。③ 社會化評估。這是引入第三方的評估模式，第三方評估主體能夠借助自身的獨立性，減少評估的復雜性，提高服務滿意度評估的有效性。［14］在第三方評估實施中，賦予專業能力更強的社會調查機構進行獨立評估的權限，從而為政府購買提供更加準確、全面的評估信息。

5 結語

從公共空間角度來看，公共圖書館所具有的價值理性與公共空間的社會意義具有一致性，在此之外，政治意義則是對公共圖書館服務的顯著升華，政治意義產生于政府與民眾的互動關系，而公共圖書館的公共空間屬性則有效兼容了社會意義與政治意義。正是基于公共空間屬性嵌入公共圖書館服務中的理性認識，引入政府購買理應遵循服務于公共空間屬性提升的理念，審視二者關系：一方面公共空間屬性應作為政府購買公共圖書館服務的價值導向，要規避各種有損公共空間屬性的風險；另一方面，政府購買的過程應對公共圖書館的公共空間屬性進行再生產，不斷做增量。作為一種手段，政府購買公共圖書館服務注重引入市場化、社會化的方式，改變過去由體制內文化事業單位單一供給的局面，不僅有利于消除自我代理的弊端，還能在此過程中賦予政府、民眾以及社會力量新的角色，最終推動公共圖書館服務資源配置更加優化以及進一步提升民眾滿意度。