住房公積金政策對收入分配影響研究
——基于繳納—提取路徑的分析

金雙華

(東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

一、引言

作為社保體系“五險一金”中的“一金”，住房公積金制度在解決城鎮職工住房需求、提高住房建設資金的融通、促進房產供需平衡上發揮了重要作用。住房公積金是否屬于社會保障目前還沒有定論。在實際運作過程中，與“五險一金”中的其它項目比較，不少人將住房公積金看作是一種個人福利，其理由是，對于買房的職工家庭來說，僅僅需要一年左右就可以利用住房公積金貸款或者提取使用了。本文認為住房公積金屬于社會保障，其運作模式上體現的是住房社會保險。政府建立住房公積金制度，要求參加者按照規定繳納住房公積金進入該體系，參加者一旦有居住需求，則可提取住房公積金支付其符合制度規定的部分需求。在這一基于繳納—提取路徑預算收支過程中，哪些收入群體受益，哪些群體受損？對收入再分配的綜合調節效應如何？本文基于繳納—提取路徑，利用平衡預算歸宿理論分析這些問題。所謂平衡預算歸宿就是不同收入群體都按照各自標準繳納住房公積金，有居住需求時又可以提取住房公積金，這一出一進就形成了住房公積金制度對不同收入群體的綜合效應。本文擬借助洛倫茨曲線、基尼系數的數量分析模式研究不同收入群體個人繳納住房公積金、個人提取住房公積金及二者組合后對收入公平的影響情況，之后從住房公積金的制度因素、征收管理、征收效果幾個角度進行實際研究，最后進行不同繳納模式、提取模式和征管變化對不同群體收入影響情況的分析評價。

二、文獻綜述

住房公積金繳納涉及到個人所得稅政策。陳友華(2014)認為，由于職工繳納住房公積金免交個人所得稅，這樣一來部分經濟效益好的企業和單位就會提高公積金繳存比例及數額，從而使得住房公積金成為逃避稅收的工具。程飛云(2017)較全面地分析了現行住房公積金政策對個人所得稅公平的不利影響：在繳納住房公積金環節，只能是公積金的繳存對象享受個人所得稅工資薪金所得的稅前扣除；在貸款環節，由于使用住房公積金貸款的利率低于商業銀行貸款利率，使得使用公積金貸款的人享受了免稅貸款利率差；在提取住房公積金環節，由于稅法規定住房公積金提取時也不需繳納個人所得稅，這相當于增加了公積金繳存人一筆免稅的遠期收入，會擴大遠期社會的收入差距。

從目前已經搜集到的文獻看，只有少數認為公積金政策有利于低收入階層。例如，王敏(2016)介紹了寧夏石嘴山市情況，發現低收入階層成為住房公積金繳存和貸款的主力；孫飛(2016)介紹了江蘇連云港市對低收入困難家庭住房公積金貸款貼息的政策。與之相反，已有文獻大多認為住房公積金政策對高收入階層有利。朱自良(2013)認為公積金繳費政策對中低收入群體的住房保障不僅不足，并且帶來了中低收入階層在住房福利分配上的“累退性”。彭霞(2009)也有類似的觀點。陳友華(2014)認為公積金強行繳存但使用約束比較多，會使得部分低收入繳納者只能“享受”繳納公積金的低收益而一生都不會使用公積金貸款，而使用公積金貸款的人正好相反。吳元中(2016)認為按照現行制度的規定，收入越高的人得到的補貼越高、而收入低者得到的補助越少。陳峰等(2016)認為不少中高收入階層已經有了較好的住房，再購買住房的目的就是為了投資或投機，住房公積金政策顯示了“嫌貧愛富”的特性。從住房公積金制度角度看，王永鳳(2015)認為實際運行中發放住房公積金個人貸款的作法沒有充分體現互助保障作用；李文靜(2013)認為現行住房公積金政策的運行在公共部門及私營部門之間呈現兩極分化的態勢。

再來看看政策規定。財政部、國家稅務總局2006年《關于基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、住房公積金有關個人所得稅政策的通知》規定，住房公積金個人所得稅政策上，實行的是“雙向限制”：其一，職工以及單位分別在不超過職工本人上一年度月平均工資12%的幅度內，其實際繳存的住房公積金，可以在個人應納稅所得額中扣除；其二，單位和職工個人繳存住房公積金的月平均工資不得超過職工工作地所在設區城市上一年度職工月平均工資的3倍。具體操作時，兩項限制取兩者低者，沒有超過部分實行免稅政策，超過部分就需要計入工資、薪金一起繳納個人所得稅。在個人提取住房公積金賬戶內的存儲余額時，這部分收入免征收個人所得稅，并且個人住房公積金孳生的利息所得也免征個人所得稅。國務院2016年《關于階段性適當降低住房公積金繳存比例的通知》要求住房公積金繳存比例不得超過12%。

從調整繳存比例上限的角度看，那些繳納高額公積金的單位和企業，其員工公積金賬戶的資金減少了，但對于一般的繳存比例達不到12%單位和企業來說，這項政策的影響很小。“雙向限制”實質上是將繳納與提取結合考慮的措施，前一項限制措施限制了繳納公積金的最高比例，后一項限制則給出了免稅政策的最高額度。雖然從住房公積金的繳納環節看，高收入群體繳納額收到限制，但從提取環節看，也限制了高收入群體提取的額度。每年的7月份，都是各地調整住房公積金繳存基數的時間點，由于絕大多數地方上一年度職工月平均工資都有所提高，因此免稅政策的最高額度也有所提高，這樣就擴大了高收入群體的繳納數額，如果制定限制高收入群體提取的政策，同時制定鼓勵中低收入群體提取的政策，還是有利于公平的。

結合以上分析，經過數據處理，本文將城鎮居民分為八個收入階層，從繳納、提取兩方面研究住房公積金政策模式對不同收入階層的綜合作用，也就是說，既從收入總體變化角度分析，又對具體階層受到的影響進行分析，從而分析住房公積金繳納—提取政策模式的的綜合效應，以期能為評估我國住房公積金制度設計提供新的視角和證據。

三、指標選取和分析方法

隨著對收入分配差距研究的深入，相關的工具也呈現多樣性，但國內外最常用的是洛倫茲曲線和基尼系數。本文也選擇洛倫茲曲線和其衍生的基尼系數作為分析指標，并在此基礎上運用MT指數對住房公積金政策做進一步分析。

(一)基本分析模式

設x是個人初始收入隨機變量，M是個人繳納的住房公積金數額，R是個人提取的住房公積金數額，于是個人在住房公積金繳費和受益之后的可支配收入為：

d(x)=x-M+R

(1)

這個公式就是本文分析住房公積金制度政策效果的基本思路。目前，我國城鎮職工個人住房公積金是按照收入的一定比例區間繳納的，并按照規定提取一定數額的住房公積金。

(二)收入分布是離散情形的計算

由于個人收入分配數據通常是以分組形式進行抽樣調查得到的，這種分組形式產生的調查數據多數為離散形式，基于這樣的數據計算的洛倫茲曲線呈折線形，結合本文的數據情況，這時洛倫茨曲線及基尼系數的計算如下：

設有n個收入單元(在本文中就是每年3萬～4萬戶不等的抽樣調查戶數)，將這些收入單元按照收入由低到高分為八組(x0,x1],(x1,x2]，…，(x7,x8]，且0≤x0≤x1≤…≤x8。

記nt表示第t(t=1，2 ，…，8)個收入等級中含有的單元數,ft= nt/n是第t個收入區間的頻率，μt是第t個收入區間收入平均值，μ是總體收入平均值，pt和qt分別表示收入小于等于xt的單元數(或人數)相對總單元數之比和相應的收入累積比，于是有如下關系式：

μ=μ1f1+μ2f2+…+μ8f8

(2)

pt=f1+f2+…+f8

(3)

qt=(μ1f1+μ2f2+…+μ8f8)/μ

(4)

這時的洛倫茨曲線是一條折線，它任意點的坐標是(pt，qt)，將這些點連接起來就是一條洛倫茨曲線。計算洛倫茨曲線是折線時的基尼系數：

GM=1-{

f1(q0+q1)+f2(q1+q2)+ …+f8(q7+q8)}

(5)

這里出現了t=0的情形，可以定義p0=0 ，q0=0，并且按照qt的含義可推出q8=1。

式(5)就是所謂的摩根公式。由于其所采用的數據是分組的，在一組之中的人被假設為收入相等，忽略了組內收入差距，這樣由摩根公式計算的基尼系數是一種近似估計，并且這種估計值偏低。只有當各組內部的不均等性等于0時，摩根公式的計算才是準確的。[注]參見歐陽植，于維生：《收入分配不均等性的數量分析》,長春：吉林大學出版社，1995年。

(三)模型運用

關于基尼系數變化情況有這樣一個線性形式的結論[注]參見歐陽植，于維生：《收入分配不均等性的數量分析》,長春：吉林大學出版社，1995年。：設單元收入隨機變量x的基尼系數為G，給出線性函數a+bx(其中，a、b是常數，并且b>0)的基尼系數為

(6)

其中μ=E(x)，是變量x的均值。由式(6)可以得到：當常數a=0時， G*=G，這就是說所有的收入都乘一個相同的常數，其不均等性不變，說明收入等比例變化，單元收入占總收入的比例不變，洛倫茨曲線不變；當常數a>0時，可以得到G*G。

政府財政稅收政策多是線性形式，政府住房公積金政策也不例外。式(6)給出了線性形式下的分析方法，且一些非線性模式可以與線性模式進行比較。下面是線性模式的拓展運用。

1.比例模式

社會成員都是按照個人收入的一定比例繳納住房公積金或者提取住房公積金的，這時的線性模式是：設個人收入分布為X，其基尼系數為G,居民個人繳納住房公積金或者提取住房公積金的比例為h(設-1

Y=(1-h)X

(7)

這符合線性結論條件，得到個人繳納住房公積金或者提取住房公積金后的基尼系數(設為GY)：

GY=G

(8)

由洛倫茨曲線的含義可以得到，這時個人繳納住房公積金或者提取住房公積金后的洛倫茨曲線也沒有變化。

2.將每個社會成員等同看待的模式

這個模式是政府實行住房公積金政策時將每個社會成員無差異地看待，具體操作就是每個人都會從政府那里提取數額相同的住房公積金收入，或繳納同樣數額的住房公積金。設個人收入分布為X，其基尼系數為G,設d(為常數)是每個人提取相同的住房公積金收入，或繳納同樣的住房公積金，這時的收入分布為：

Y=X+d

(9)

下面分兩種情況考慮：

其一，設d>0，這是給每個人提取同樣的住房公積金數額。由上述線性結論，這時的基尼系數(設為GY)：

(10)

容易看到GY

其二，假設d<0，就是人人繳納同樣的住房公積金。這時基尼系數擴大，低收入群體的收入占全部收入的比重下降，不利于社會公平。

從住房公積金政策的具體運用角度看，可以將每個社會成員等同看待模式推廣到住房公積金政策里的最低繳納額度或者最低提取額度上。該種模式由于每個人都會從政府得到相同的住房公積金收入，可以理解為這種模式從政府支出管理角度來看是最方便、最節約的。

3.居民提取住房公積金的綜合模式分析

設個人收入分布為X，提取住房公積金后的收入分布為：

Y=X+d+βX

(11)

其中：d>0，為常數，是每個人提取的最低住房公積金收入；β(0<β<1)是依據居民收入X確定的提取住房公積金收入的比例，這里蘊含著之前居民是按比例交納住房公積金的情形。

如果假設β是常數，設這時的基尼系數為GY，就有：

(12)

由于d>0，0<β<1，可以推出GY

(四)MT指數

估算住房公積金政策模式效應的目的之一是比較住房公積金政策模式實施前和實施后(再分配收入)的收入差距不平等的變化程度。MT指數計算如下:

MT=G-G′

(13)

(五)分析思路

本文運用洛倫茨曲線及基尼系數來測算住房公積金政策效應。基尼系數作為分析收入差距的數值指標，具有總體性、相對性以及實證性的性質，通過一個數值就可以得到收入分配情況的初步判斷，非常簡便直觀，但其也有一定缺陷——由于一個基尼系數可以對應多條相交洛倫茲曲線，這樣就不能反映各個階層收入結構的變動情況(金雙華，2012)。因此，本文利用洛倫茨曲線的分布變化情況來彌補基尼系數的不足，并且試圖發現政府住房公積金政策模式著眼點及存在的不足。

為了分析住房公積金政策模式對收入分配的影響，本文利用平衡預算歸宿理論分析模式，建立一個測定住房公積金政策模式利益分配的框架。基本思路是：首先，根據模型對不同收入階層的初始收入的總量、收入分布和基尼系數進行測算；其次，測算居民個人繳納住房公積金政策實施后不同社會階層的收入的總量、收入分布和基尼系數的情況；最后，測算不同收入階層提取住房公積金后的收入總量、收入分布和基尼系數的變化，根據測算結果分析住房公積金政策模式的綜合政策效用，并據此對我國住房公積金政策模式相關制度的完善提出政策建議。

四、數據選擇與測算

目前，住房公積金只是國家機關，社會團體，各類企業、事業單位，民辦非企業單位及其在職職工繳存，沒有涉及到農村居民，因此本文集中分析城鎮居民繳納住房公積金家庭人均收入的變化情況。本文采用的數據主要來源于歷年《中國城市(鎮)生活與價格年鑒》和《中國價格及城鎮居民家庭收支調查統計年鑒》，這些數據都是國家統計局的微觀調查數據，每年選取3萬～4萬戶進行調查。這兩類年鑒與住房公積金政策模式有關的內容主要有不同收入階層個人繳納的住房公積金和從政府得到的提取住房公積金數據。大多數統計年鑒都將調研數據進行五等分，《中國城市( 鎮) 生活與價格年鑒》和《中國價格及城鎮居民家庭收支調查統計年鑒》在五等分的基礎上將高收入戶拆分為高收入戶(占比10%)和最高收入戶(占比10%)，將低收入戶拆分為最低收入戶(占比10%)和低收入戶(占比10%)，又將最低收入戶析出困難戶(占比5%)。這樣就將收入單元分為不等分的八組。對調研數據進行分組，蘊含著這樣的假設：同一組別內的居民具有同樣的收入，而沒有考慮同一組別內居民的收入差別。因此，分組越少，計算出來的基尼系數距離實際值誤差越大，而分組越多，計算出來的基尼系數距離實際值誤差越小。基于此，本文利用年鑒給出的數據進行進一步拆解形成了不等分的八組。

住房公積金政策模式調節收入分配可以抽象為兩個環節：第一個環節是國家通過對不同收入階層按規定征收個人繳納的住房公積金，由此形成對收入差距的調節；第二個環節是不同收入階層按規定提取住房公積金，形成對不同收入階層收入分配的二次調節。在數據處理上，針對《中國城市(鎮)生活與價格年鑒》和《中國價格及城鎮居民家庭收支調查統計年鑒》中最低收入戶(10%)包含困難戶(5%)的情況，將最低收入戶與困難戶剝離，形成兩類各自占總戶數5%的收入階層。在下面的數據分析中，A表示城鎮居民的原始收入，即未繳納住房公積金和未提取住房公積金時的收入；B表示城鎮居民在原始收入的基礎上個人繳納住房公積金后的收入；C表示城鎮居民在原始收入的基礎上個人繳納住房公積金后并提取住房公積金后的綜合收入。對A、B、C進行比較，就能夠更好地研究住房公積金政策模式的綜合效應。由于年鑒數據中沒有直接給出原始收入，需要計算。上面兩類年鑒給出的居民總收入已經包括了提取住房公積金，減去了個人繳納的住房公積金，因此各數據的計算如下:

數據A=居民總收入-提取住房公積金+繳納的住房公積金，即居民總收入中未繳納住房公積金及提取住房公積金時的原始收入。

數據B=居民總收入-個人繳納的住房公積金，即獲得收入A時，將個人繳納的住房公積金扣除得到數據B。

數據C=原始收入-個人繳納的住房公積金+提取住房公積金，即A-個人繳納的住房公積金+提取住房公積金=居民總收入，這樣形成了政府住房公積金政策模式收支的綜合效應。

1. 以2011年數據為樣本的分析與測算

表1是不同收入階層住房公積金政策模式的收入分布情況。

表1 不同收入階層住房公積金政策模式收入分布變化及基尼系數情況

數據來源：根據《2012中國城市(鎮)生活與價格年鑒》計算。

利用表1的數據，先分析不同收入階層的收入分布(洛倫茨曲線)和基尼系數變化情況。由表1可以看到，不同收入階層繳納住房公積金后(數據B與數據A比較)，從困難戶、最低收入戶到中等收入戶五個階層收入分布比重都上升，中等偏上收入戶、高收入戶和最高收入戶三個階層收入比重下降，基尼系數縮小，表明通過繳納住房公積金環節，有利于公平。進一步來看，不同收入階層提取住房公積金后(數據C與數據B比較)，困難戶、最低收入戶一直到高收入戶七個階層收入分布比重都下降，只有最高收入戶的收入比重上升，基尼系數略有擴大。綜合來看(數據C與數據A比較)，困難戶、最低收入戶到中等偏下收入戶四個階層收入分布比重都上升，中等收入戶、中等偏上收入戶和高收入戶三個階層收入比重下降，值得一提的是最高收入戶的收入比重上升了，基尼系數有所縮小，說明住房公積金政策模式綜合效應總體上提高了公平程度，但最高收入戶收入比重上升是值得思考的。原因可能是，我國各地都規定各類職工繳納住房公積金的最低繳費基數。例如，大連市規定職工住房公積金繳存基數不得低于本市有關部門公布的上一年度月最低工資標準，且不得高于本市有關部門公布的上一年度職工月平均工資的若干倍，同時也規定了職工可予免繳住房公積金的情況。[注]《大連市住房公積金歸集管理辦法》，大連市住房公積金管理中心網站，2015年1月20日。北京市也有類似的規定，2015年職工住房公積金月繳存基數不得低于北京市相關部門公布的最低工資標準，同時對下崗、內退等情況下職工月繳存基數也做了安排。[注]《北京住房公積金管理委員會關于2015住房公積金年度住房公積金繳存有關問題的通知》，北京住房公積金網站，2015年6月16日。這些規定中有一條是對收入低于平均工資60%的職工按照60%的標準繳納住房公積金，收入低于這個標準的職工壓力較大；收入高于月平均工資300%的職工負擔則較輕。從個人繳納住房公積金角度看，這是對高收入者較為有利的規定，而不利于低收入者。當然，也有有利于收入較低職工的規定。如廣州市規定，公積金繳存有困難的單位可按現行規定申請降低繳存比例(低于5%)或者緩繳。繳存公積金有困難的單位低收入者居多，這個規定雖然在繳納環節有利于低收入者，但從公積金提取環節看對低收入者是不利的。

表1里的收入總量是不同收入階層的收入之和，具體研究時以數據A為100%，數據B和C收入總量情況是通過測算住房公積金繳納和提取后的數據變化得到的，之后分別與數據A進行比較就得到收入總量的變化情況。從收入總量上看，對表1的測算顯示：政府獲取的居民繳納的住房公積金收入占數據A的比重為3.15%(100%-96.85%)，而居民通過提取住房公積金收回來的收入占數據A的比重為0.32%(97.17%-96.85%)，政府通過住房公積金政策模式后，使得居民的凈損失占數據A的比重為2.83%(100%-97.17%)。通過這些分析可以得到政府住房公積金支出占政府住房公積金收入的比重為10.17%(0.32%/3.15%),說明政府取得的住房公積金收入只是很少一部分用在了居民提取住房公積金上。造成這種狀況的主要原因在于，對個人來說，住房公積金除了提取外，還有個人住房公積金貸款、支持保障性住房建設項目貸款和購買國債以及繳存余額。雖然沒有2011的具體數據，但是從2014年開始，住房城鄉建設部、財政部和人民銀行三部門公布了全國住房公積金年度報告，以個人住房公積金貸款為例，2014年和2015年的報告顯示，2014年發放個人住房貸款6593.02億元，2015年發放個人住房貸款11082.63億元，分別占當年提取額的86.96%和100.87%。由于沒有見到比較詳細的不同收入階層的貸款數據，而《全國2015年住房公積金年度報告》只將貸款職工分為低收入、中等收入和高收入三個階層，其中，低收入職工的收入低于上年當地社會平均工資，中等收入職工的收入在上年當地社會平均工資1倍(含)～3倍之間，高收入職工收入高于上年當地社會平均工資3倍(含)。貸款職工中，低收入的占36.61%，中等收入的占57.43%，高收入的占5.96%。這是人數數據，說明低收入職工使用住房公積金貸款的比重還是比較高的，但是由于缺少不同收入階層職工具體的貸款數額，因此這個數據對不同收入階層的作用體現不出來。

下面分析住房公積金政策對基尼系數變化的作用，并分別測算個人繳納住房公積金和提取住房公積金對基尼系數變化的貢獻率情況。值得注意的是，測算個人提取住房公積金時沒有考慮個人繳納住房公積金的情況，只是將提取住房公積金與初始收入聯系起來。

表2 2011年住房公積金政策模式的基尼系數變化及貢獻情況

數據來源：根據《2012中國城市(鎮)生活與價格年鑒》測算。

由表2可以看到，通過住房公積金政策模式使得2011年的基尼系數下降了0.569%，但是個人繳納住房公積金和個人提取公積金對基尼系數的影響是不同方向的，其中個人繳納住房公積金使基尼系數下降了1.107%，而個人提取住房公積金使基尼系數上升了0.537%，變化的幅度都比較小。具體到貢獻情況看，個人繳納住房公積金對總體基尼系數下降的貢獻率為194%，而個人提取住房公積金的貢獻率為-94%。原因可能有：一是個人繳納的住房公積金占全部收入的比重比較低，2011年這一比重的平均值為3.13%，最高收入戶也僅為3.53%；二是個人提取住房公積金占全部收入的比重更低，2011年這一比重的平均值為0.31%，10%的最低收入戶的比重僅為0.006%。值得一提的是，當年困難戶階層的人均繳納額是70.72元，而提取額是0元。

2.歷年住房公積金政策模式對基尼系數的影響及MT值情況

這里從總體角度分析2002年以來基尼系數及MT指數的變化情況。表3是不同年度數據A、B、C的基尼系數和MT指數數據(這里MT指數是數據A的基尼系數減去數據C的基尼系數)。

為了更加直觀地分析不同年份住房公積金政策對收入分配影響的變化過程，將住房公積金政策模式的最后結果即數據C的基尼系數和MT指數的變化情況通過圖1展示一下。

可以看到，2002—2011年，我國城鎮居民的基尼系數(數據C)在2002年和2003年波動相對大一些，2004年之后波動幅度比較小，每年相比上一年的變化不大，變化范圍基本保持在0.3145～0.3327之間。從2005年起，數據C的基尼系數呈現下降趨勢，最小值出現在2011年，說明住房公積金政策模式對調節居民收入差距起到了一定的作用。

表3 住房公積金政策模式對基尼系數的影響及MT指數

數據來源：由歷年《中國城市( 鎮) 生活與價格年鑒》計算。

圖1數據C的基尼系數及MT指數

從數據A到數據C的MT指數的變化情況來看，變化范圍較小，且在2005年出現負值。原因可能是，2005年房地產投資增幅高，房地產銷售面積高出竣工面積，商品房銷售價格上漲，高收入家庭成為購買商品房的主體，也由此成為提取住房公積金的主體。《中國城市( 鎮) 生活與價格年鑒》的數據顯示，2005年，困難戶人均繳納住房公積金27.18元，提取住房公積金0元，而最高收入戶人均繳納住房公積金200.76元，提取住房公積金279.56元，提取金額大于繳納金額。這是2005年數據C的基尼系數較大，導致MT指數下降的主要原因。2006年后，MT指數呈現波動下降的趨勢，說明住房公積金政策模式除了2005年外，其它年份都具有正的再分配效應，縮小了居民的收入差距，基本上體現了住房公積金政策的特點，但MT值的下降趨勢說明這種作用的力度在減弱。

五、結論和建議

本文從不同收入階層繳納和提取角度研究了住房公積金對收入分配公平的影響，結果表明：住房公積金政策模式在絕大多數年份有縮小收入差距的作用，并且個人繳納住房公積金對收入分配的調節力度是正向的，有利于社會公平；而個人提取住房公積金對收入分配的調節是負向的，不利于社會公平；從測算結果的綜合情況來看，雖然住房公積金政策有縮小收入差距的作用，但對收入分配的調節力度過小，總體來說，政府住房公積金政策對收入分配的調節不理想。這主要是由于本文研究采用的數據是按照收入劃分的不同階層，并且是不同收入階層的平均數，部分低收入階層沒有繳納住房公積金，這使得低收入階層繳納公積金的平均數比較小，而大部分中高收入階層按照規定繳納了住房公積金，導致個人繳納住房公積金對收入分配的調節力度是正向的。沒有繳納住房公積金的低收入階層，也就不可能提取住房公積金，而提取住房公積金用于住房需求的中高收入階層的比重比較高，這導致個人提取住房公積金對收入分配的調節是負向的，不利于社會公平。本文的測算表明，政府取得的住房公積金收入數量比較少，即使這樣，也僅有非常低的比重用于居民提取住房公積金，可見效果不理想。基于此，從收入分配公平角度提出以下建議：

1.明確住房公積金的屬性，完善運作思路

住房公積金政策的初衷是為職工個人的長期住房儲備資金，并由政府部門主導，體現互助性及保障性，實質上具備了政策性金融的特點，是住房社會保險，因此住房公積金應當服務于居民的基本舒適住房需求保障(其標準應當高于住房保障制度下基本住房需求的標準)。構建與完善住房公積金政策與保障性住房、共有產權住房、租賃住房的聯系途徑。重點發揮住房公積金政策對中低收入群體的傾斜支持，這樣住房公積金的收入分配調節功能就更理想了。同時，面對大量的住房公積金沉淀，應當擴大住房公積金投資渠道，可以考慮借鑒養老保險基金的做法，拿出一定比例的資金委托社會保障基金理事會投資，實現住房公積金保值增值的目標。對于增值收益，一部分計入住房公積金所有人賬戶，另外一部分用在保障性住房建設上。

2.進一步完善住房公積金制度，強化征繳

建立公平的籌資機制，首先，將低收入群體繳納住房公積金與實際收入相掛鉤，按照城鎮職工的實際工資收入確定繳費基數；嚴格督查中高收入群體的繳費情況，避免按低基數繳費的情況出現。其次，建立與保障性住房使用相關聯的繳納政策，擴大低收入群體繳納范圍。分析表明，住房公積金繳納環節有利于公平，但這是由低收入群體參與繳納較少造成的，雖然低收入群體繳納人數的增加可能使得繳納環節公平性減弱，但如果低收入群體在領取、使用環節獲益較多，從平衡預算角度看，公平性會增加。如果據此改進住房公積金提取辦法，部分高收入單位及企業可能會調低公積金繳納基數或繳納比例。從調研的實際情況看也存在這個問題。在住房公積金繳納環節上，部分私企還沒有給職工繳納公積金，部分民營企業和外企都是按照較低或最低標準繳納住房公積金。這就要求完善公積金制度，繳納比例可以由省級政府在國家規定的范圍內確定本行政區域的統一繳納比例。在繳納基數上要強化征管，嚴格按照規定基數要求繳納，不能由企業或單位自行規定繳納基數。同時，完善個人對住房公積金繳納的責任，特別是讓那些收入超過個人所得稅工資薪金扣除標準的中等收入水平的職工了解住房公積金的稅收政策，按照規定繳納住房公積金有稅收優惠和使用好處，形成職工對單位的監督。

3.改進完善公積金提取辦法

測算表明，提取住房公積金是不公平的，這就需要改進提取辦法。既然住房公積金是保障居民的基本舒適住房需求，是長期住房儲備資金，具有互助性，改進提取辦法應當符合這些要求。一是明確基本住房的標準，或是從面積角度，或是從價值角度。二是提取標準按照基本舒適住房標準計算，超過基本舒適住房標準的不容許提取。一般情況下，高收入居民購買的住房無論是面積還是價值都比較大，這樣繳納住房公積金比較多的高收入居民，其提取住房公積金會受到一定限制，其繳納的公積金會有一部分長期留存在公積金賬戶，體現互助性。同時，一些購買超標準住房的居民其超標準部分不應享受住房公積金的益處，達到部分實現公平的目的。住房公積金貸款、個人所得稅免稅標準也可以按照這個方式實施。海南省2018年進一步明確住房公積金消費提取政策，對購買商鋪、辦公用房、產權式酒店客房等商業性質房產，不予提取住房公積金用于購買和償還購房貸款本息。這個做法可以考慮向全國推廣，實施細則可由地方政府依據本地情況制定。對低收入群體無論是租房還是買房，只要按規定繳納住房公積金，完善容易提取及貸款的政策。