為了夕陽紅滿天
——老年人福利與養老服務40年發展歷程與成就

人口老齡化是經濟社會發展進步的產物，是不可逆轉的客觀發展趨勢，是國際社會共同面臨的重大課題，是改變世界發展格局的基礎性力量，是貫穿我國21世紀的基本國情，是影響我國“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重大因素。改革開放40年來，為適應經濟轉軌、社會轉型的新形勢，解決城鎮化、老齡化、家庭結構小型化等帶來的一系列養老問題，我國加快推進老年人福利保障體系建設，制度結構日趨完備，財政投入不斷增加，公共服務保障日臻規范，在維護保障老年群體權益方面發揮著重要作用。

一、發展歷程

伴隨著國家的改革進程，老年人福利保障體系發生了深刻變化，經歷了從補缺型逐步走向適度普惠型，從小福利走向底線公平的大福利，從照顧弱者到普惠全民的可持續發展型福利的發展歷程，大致可以分為三個階段。

（一）1978年至1993年：以城市福利院和農村敬老院為主要形式的老年人福利服務發展階段。改革開放前，我國沿襲著長期以來以計劃經濟、單位制為主要特征的經濟社會體制，老年人的照料主要由家庭和單位承擔，政府著力解決的是城市“三無”農村“五保”等特殊困難老年人的基本生活保障問題，主要是通過興辦城市福利院和農村敬老院提供集中供養服務。1979年，城市福利院開展孤老職工的自費收養工作，使城市老年人社會福利服務對象第一次沖破了“三無”對象的局限。1984年11月，民政部在福建漳州召開全國城市社會福利事業單位整頓經驗交流會議，首次提出“社會福利社會辦”的指導思想，支持城市社會福利院和農村敬老院向社會老年人開放。1992年，鄧小平在南巡期間談到人口老齡化的問題，指出中國解決老齡化問題不能走歐洲福利國家的路子，還是要走中國的以家庭養老為主的路子。在這個階段，養老服務概念尚未出現，各級政府文件大部分以老年人福利服務定義老年人服務。

（二）1993年至2012年：以生活照顧和護理服務為主要形式、狹義的養老服務發展階段。在改革開放和市場經濟不斷深化的推動下，“單位人”逐步變為“社會人”，我國單位辦福利體制逐步變為社會化服務機制，城市老年人居家社區服務隨之出現。1993年《民政部 國家計委等部門關于加快發展社區服務業的意見》（民福發〔1993〕11號）第一次提出“養老服務”概念。該文件將養老服務項目納入社區服務業范疇，確立了“85%以上街道興辦一所社區服務中心，一所老年公寓（托老所）、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機構”的發展目標。在這個時期，發展養老服務、養老服務業被提出并納入政府議事日程。因為養老服務發展不成熟及語言習慣，養老服務與老年人福利服務概念在這個時期并存使用。但總的看來，這個時期無論是老年人福利服務還是養老服務，都主要是指為老年人提供的生活照顧和護理服務，即狹義的養老服務概念。民政部先后下發了《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于加快實現社會福利社會化意見的通知》《社會福利機構管理暫行辦法》《老年人社會福利機構基本規范》《農村敬老院管理暫行辦法》等一系列規章、標準，推動著傳統的老年人社會福利服務向養老服務轉變，養老機構作為社會福利機構的一類，依據《社會福利機構管理暫行辦法》，開始建立行政審批準入制度。2000年4月民政部在廣東召開全國社會福利社會化工作會議，2000年8月國務院在北京召開全國老齡工作會議，分別明確了相關工作今后的發展戰略、目標任務和政策措施。2002年，黨的十六大報告做出了我國“老齡人口比重上升”的判斷，重視人口老齡化對全面建設小康社會的重大影響。2003年，政府工作報告提出要做好老齡人口工作。2005年，民政部啟動了全國養老服務社會化示范活動，促進了社會福利由補缺型向適度普惠型轉變。2005年《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》（國發〔2005〕40號），首次將養老服務視為服務業的一部分。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第一次將“養老服務”納入國家發展綱要。2006年《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》（國辦發〔2006〕6號），第一次界定“養老服務業”內涵外延：“養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業”；并提出加快發展養老服務業的六項重點工作：進一步發展老年社會福利事業、大力發展社會養老服務機構、鼓勵發展居家老人服務業務、支持發展老年護理、臨終關懷服務業務、促進老年用品市場開發、加強教育培訓，提高養老服務人員素質。2006年第二次全國老齡工作會議提出，建立“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充”的中國特色養老服務體系，2008年全國民政工作會議修改為“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的社會養老服務體系，第一次形成養老服務體系的完整表述。2008年全國老齡委辦公室、民政部等10部門《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（全國老齡辦發〔2008〕4號）第一次就居家養老服務工作做出專門部署。2011年《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知》（國辦發〔2011〕60號）第一次出臺養老服務業全國性專項規劃，對建立社會養老服務體系第一次進行了全面部署。2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂《老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》），第一次在國家法律層面規定“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”。

（三）2013年至今：涵蓋老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等多領域、綜合性、廣義的養老服務發展階段。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視養老服務工作，養老服務的產業屬性更加突出，成為涵蓋范圍廣泛的新業態，養老服務業發展速度明顯加快，發展模式不斷創新。2013年《老年人權益保障法》修訂，將“社會服務”單獨立章，養老服務第一次納入國家法律。民政部2013年出臺《養老機構設立許可辦法》（民政部令第48號），第一次建立養老機構設立許可制度。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）第一次從國務院層面部署推進養老服務業發展，并提出2020年“以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的養老服務業全面發展”的發展目標。2015年《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進 醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》（國辦發〔2015〕84號）第一次部署推進醫養結合工作，將醫養結合服務納入養老服務體系主要內涵之一。2016年《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場 提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）對養老服務業“放管服”改革進行了部署。2017年《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》（國發〔2017〕13號）將“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的養老服務體系修改為“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系。黨的十八大以來，習近平總書記多次考察養老服務工作，對老齡工作和養老工作作了多次重要講話。關于應對人口老齡化，習近平總書記提出“有效應對人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉，要立足當前、著眼長遠，做到及時應對、科學應對、綜合應對”。關于提高養老院服務質量，他指出“要按照適應需要、質量優先、價格合理、多元供給的思路，盡快在養老院服務質量上有個明顯改善，加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系，加強養老機構服務質量監管，堅決依法依規從嚴懲處欺老、虐老行為”。關于新時代養老工作，黨的十九大提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。李克強總理在2015年政府工作報告中指出，“對困境兒童、高齡和失能老人、重度和貧困殘疾人等特困群體，健全保障制度和服務體系”。在2018年政府工作報告提出，“要積極應對人口老齡化，發展居家、社區和互助式養老，推進醫養結合，提高養老院服務質量”。

我國正逐步構建起與新時代中國特色社會主義相適應、面向經濟困難老年人、城鄉統籌、可持續的老年人基本福利補貼體系，加快構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，醫養相結合的多層次養老服務體系。

二、發展成就

經過改革開放40年的發展，在黨中央、國務院的堅強領導下，民政部等部門不斷完善養老服務業發展的頂層設計，優先保障群眾基本養老服務需求，大力營造良好營商環境，全面放開、搞活養老服務業市場，有效擴大多元服務供給，養老服務共建共享水平顯著提高，廣大老年人的獲得感和滿意度明顯增強。

（一）老年人福利補貼制度日益完善。老年人福利補貼制度主要包括高齡老年人津貼制度、經濟困難的失能老年人養老服務補貼制度以及護理補貼制度。民政部會同財政部印發《關于建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》（財社〔2014〕113號），提高了老年人的資金保障水平。各地老年人福利補貼制度建設穩步推進。截至2017年底，全國經濟困難的高齡老年人津貼制度實現省級全覆蓋，養老服務補貼和護理補貼制度分別覆蓋30個、29個省（區、市），據不完全統計三項補貼政策共計惠及約2611萬老年人。

（二）老年人優待制度不斷完善。以方便老年人生活為基本出發點，以增進老年人健康和福祉為基本原則，各部門積極推動形成了較為完善的老年人優待制度。2013年，全國老齡工作委員會辦公室、最高人民法院等24部門聯合印發了《關于進一步加強老年人優待工作的意見》（全國老齡辦發〔2013〕97號），提出了一系列優待服務項目和范圍。在交通出行優待方面，鼓勵城市公共交通工具對65周歲以上老年人實行免費。在衛生保健優待方面，2017年，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》（國辦發〔2017〕52號），鼓勵通過基本公共衛生服務項目為老年人免費建立電子健康檔案，每年為65周歲及以上老年人免費提供包括體檢在內的健康管理服務。在文體休閑優待方面，2015年，體育總局、發展改革委等12部門印發《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》（體群字〔2015〕155號），提出要通過財政補助、政府購買服務等方式支持公辦和民辦體育場地設施免費、低收費向老年人開放。2016年，《國務院辦公廳關于印發老年教育發展規劃（2016-2020年）的通知》（國辦發〔2016〕74號）提出加強老年教育支持服務，推動美術館、圖書館、科技館等向老年人免費開放。在維權服務優待方面，全國老齡工作委員會辦公室、最高人民法院等6部門出臺了《關于進一步加強老年法律維權工作的意見》（全國老齡辦發〔2016〕102號），提出各級人民法院要為老年人維權案件開辟綠色通道。

（三）養老服務體系逐步健全。改革開放40年來，養老服務工作與時俱進，實現了三大歷史性轉變和兩大方面深度結合，充分發揮了維護社會穩定、促進經濟社會協調發展、推動社會進步的重要作用。

一是從補缺型到適度普惠型，養老服務發展模式實現調整。改革開放前，養老服務以城市“三無”、農村“五保”等生活沒有依靠的鰥寡孤獨老年人為重點對象，主要提供吃、穿、燒、葬等溫飽生活照顧和物質救濟，屬于補缺型老年福利模式。改革開放后，隨著市場經濟體制改革全面推進，再加上1999年全國進入人口老齡化社會的重要影響，養老服務發生巨大變化，逐步形成了面向全體老年人的適度普惠型發展模式。在發展理念上，養老服務正逐步努力塑造現代社會可供人們選擇的一種更安全、更有保障、更有品質的養老方式和晚年生活。在服務內容上，養老服務不僅提供照料服務，還提供精神慰藉、文化娛樂、醫療健康、社會交往等滿足更高層次需求的綜合性、專業性服務。在服務對象上，養老服務已經從改革開放初期保障不到500萬特殊困難群體，成為面向2億多老年人的重要民生服務。在服務功能上，養老服務業不僅增強了兜底保障特殊困難群眾服務作用，而且進一步發展為改善人們生活質量、拉動內需增長的新業態和新動能。

二是從政府、集體二元供給到社會多元供給，養老服務發展機制實現轉型。改革開放前，養老服務在城市主要由政府投資興辦老年福利院、在農村主要由村集體舉辦農村敬老院的方式提供，具有濃厚的政府、集體包辦服務色彩。八十年代中期，國家倡導社會福利社會辦，支持政府舉辦的社會福利機構向社會開放，接收社會老年人入住。2000年，全國積極推進社會福利社會化，動員社會力量參與興辦老年福利服務。黨的十八大以來，黨中央、國務院做出一系列關于加快發展養老服務業的決策部署，不斷破除養老服務準入門檻，全面放開養老服務市場，推動了養老服務在新時代的大發展。截至2017年底，全國養老服務已經從1978年的8000多家服務機構擴大到包括養老機構、社區養老服務設施、互助型養老設施等在內的各類養老服務機構15.5萬個，總床位從2006年113.6萬張增加至744.8萬張，興辦主體不斷豐富，個人、企業、社會組織、境外獨資合資等社會力量廣泛參與，全國社會力量舉辦的養老機構床位比例已經超過34%且不斷擴大，與市場經濟相適應、滿足人們多樣化服務需求的養老服務多元供給機制基本建成。

三是從行政指令式的直接管理到以法治為核心的綜合監管，養老服務行業管理實現升級。相當長的一段時間里，養老機構由政府和集體直接舉辦并管理，管理主要依據紅頭文件和內部規章制度，管理服務粗放、不規范，服務質量不穩定。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，養老服務行業管理的政策體系從無到有基本成型。制修訂了《老年人權益保障法》，增設社會服務專章，出臺了《養老機構管理辦法》部門規章，養老服務納入了法治軌道。國務院先后印發關于加快發展養老服務業的若干意見、關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見等綱領性文件，明確了養老服務工作的指導思想和主要任務。出臺《養老機構服務質量基本規范》《社區老年人日間照料中心服務基本要求》等國家標準、行業標準12個。以法律法規為核心，以政策文件、規劃、標準為重要支撐的養老服務綜合監管體系基本建立，為引導和助推養老服務邁入現代服務業提供了有力保障。

四是實現了與積極應對人口老齡化工作的結合。為解決人口老齡化帶來的巨大經濟社會發展挑戰，黨中央、國務院確立了積極應對人口老齡化的戰略指導思想，老有所養與老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂共同組成了老齡工作的主要內容，讓每一位老年人都能健康長壽、安享幸福晚年成為養老服務及老齡事業發展的根本目標。黨中央、國務院在積極應對人口老齡化的各項重大部署中，都把推進養老服務納入重要內容。“十三五”期間，國家層面共出臺涉老專項規劃22部，養老服務被納入其中；19個省完成了老年人權益法的配套法規制修訂，對養老服務進行了規定。養老服務從改革開放前解決特殊困難群體的系列政策措施，轉變為涉及億萬老年人老有所養的基礎性工作，轉變為積極應對人口老齡化的重要制度設計。

五是實現了家庭支持、居家社區和機構服務、互助養老、醫養服務的結合。為滿足老年人日益增長變化的養老服務需求，養老服務工作逐步從改革開放前以機構集中照料為主，逐步拓展到居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系建設。各地積極探索家庭照顧者“喘息”服務、適老化家居環境改造、護理假等政策，支持家庭照料老年人。“十二五”以來，中央財政資金累計投入300多億元支持養老服務發展，大力推進居家社區服務設施建設，社區養老服務基本覆蓋城市社區和半數以上農村社區，“養老驛站”、社區“嵌入式”小微服務機構、“無圍墻敬老院”“虛擬養老院”、區域養老服務中心等兼具居家社區養老服務和集中照料服務的新模式不斷涌現。截至2017年底，全國93%的養老機構能夠以不同形式為老年人提供醫養結合服務，建成8.2萬個社區互助型養老設施，農村互助幸福院、抱團養老、低齡老年人服務高齡老年人等互助養老模式不斷創新。家庭支持、居家社區和機構服務、互助養老等不同形式的養老模式，在各地的規劃統籌、政策引導和“互聯網+”的支撐下不斷融合創新，逐漸形成以老年人需求為中心、多層次、一體化的服務體系。

進入新時代，老年人福利保障已經成為人們日益增長的美好生活需要，但養老服務發展不平衡不充分的問題仍然十分突出，政策措施、工作基礎、體制機制等還存在明顯不足，政策制度的針對性、協調性、系統性還有待加強，構建有中國特色的養老服務體系和老年人福利保障體系任重道遠。我們要堅定不移地推進養老服務和老年人福利保障工作改革創新和繁榮發展，讓老年人有更多的獲得感、幸福感、安全感。