基于有效決策模型的社區文化治理公眾參與研究

（北京戲曲藝術職業學院 北京 100068）

一、引言

社區治理理論的出現，主要闡述了基層社區多元主體共同治理社區事務之道。十九大報告中提到“要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移……要打造共建共治共享的社會治理格局”，為基層社區治理中的居民參與共治提出了新的要求。

在公共服務領域中，越是微觀和小范圍的公共服務決策，由公民來決定的可操作性就越大。因此，通過公民參與來決定的事項，一般都出現在基層和微觀治理層面[1]。而就微觀治理的社區而言,“鄰里組織必須擁有一些重要物品和服務的分配權威，這意味著權利必須從現在操縱、行駛它的政府機構中剝離開來，并毫不含糊地向鄰里組織轉移”[2]，只有這樣才能在很長的時期激發公民團體對公共事務管理的興趣，并賦予他們活力[3]。

公共文化服務與政府提供的治安、環境、醫療、養老、就業保障等體系的服務一樣，屬于公共管理領域需要解決的問題，公共文化服務是一種具有公共物品與私人物品雙重屬性的準公共物品，要達到政策效率的最優（即帕累托最優），就需要政府、第三部門、公民等多主體的共同努力[4]。而在Ahlbrandt 和Sumka（1983）的調查中已經顯示，由于公民在專業領域缺乏相應知識，所以由鄰里組織或個人來推行的項目往往局限于那些“邊緣性、補充型的公共服務”而不是核心公共服務[5]。社區公共文化較社區治安、社區醫療、社區環境治理等社區事務來說屬于“邊緣型、補充型”，因此它所需要的正是社區文化社會組織提供志愿服務，以補充或替代公共管理者在基層社區的不足。

在中國社區諸多事務中，公眾接觸最為容易、參與最為頻繁的是那些諸如社區舞蹈、合唱、書法、繪畫等被稱為群眾文化的社區藝術活動。這些藝術活動在社區中有著廣泛的群眾基礎，但是在社區治理的大背景下，如果簡單地將社區藝術活動的參與停留在開展群眾文化本身中，它就失去了被譽為“社區文化治理乃至社區變遷的支柱性價值杠桿”的效用[6]。實際上，社區藝術活動可以作為工具，成為融合社區各領域、各主體間的黏合劑，與社區治安、環境、醫療、養老、就業保障等領域結合，建立各多元主體間的合作關系，對社區乃至整個社會的治理起到重要的作用[7]。當社區文化治理成為社區發展的一個重要手段時，公眾參與都有哪些新的形式，公眾參與的內容都有哪些，公眾應如何進行參與，成為本文研究的起點。

無論在政策制定還是實施過程中，社區文化治理的公共政策命題由于社區基層的特性所致千差萬別，任何一個社區都會由于居民人口、地理位置、環境因素、歷史等原因使其社區文化治理的命題有別于其他社區。因此本文試圖在這一廣闊、繁雜的領域內，結合社區文化治理各項議題的分類歸納，借鑒托馬斯的有效居民參與模型，選取合適的公民參與模式，為社區文化政策制定者、管理者在設計、實施政策過程中提供居民有效參與的普適性方案。

二、公眾參與的有效決策模型

美國學者約翰?克萊頓?托馬斯曾為公共決策中的公民參與制定了一個有效決策模型，學界普遍認為該模型有效地分析了公民參與的價值，為公共管理者在決定公共政策制定、執行過程中所選擇的社會參與形式提供了指南[8]，在中國本土化使用過程中，雖然有學者認為該模型沒有對參與結果進行評估[9]，但它為公眾參與各領域公共政策的制定提供了可實施的具體方案，已被運用到諸如城市交通政策[10]、地方公共產品供給決策[11]、綜合檔案館公眾參與[12]等領域內，因此本文認為該模型對社區文化治理領域的公民參與也具有指導性。

托馬斯的公眾參與有效決策模型如圖1所示，有效的決策方式需要按照“決策質量要求是什么、政府是否擁有足夠的信息、所需解決問題是否結構化、公民接受性是否是決策執行所必需的、誰是相關公眾、相關公眾與公共管理機構的目標是否一致、選擇方案時相關公眾是否存在沖突”這七個問題進行分析解讀。按照不同問題的回答，托馬斯將公民參與劃分為：1.自主式管理決策；2.改良式自主管理決策；3.分散式公民協商決策；4.集體式公民協商決策；5.公共決策。

面對不同的公眾參與模式，托馬斯按照不同相關公眾的類型，總結了公民參與的形式矩陣，公眾的性質劃分為單一有組織的團體、多個有組織的團體、未組織化的公民和復合型的公民（組織）。按照不同的決策制定類型和公眾的性質，該矩陣可以為管理者在決定公民參與時，選擇合適的公民參與方法。

三、社區文化治理的公眾參與

（一）社區文化治理制度設計的公民參與

對于社區文化治理制度設計而言，其決策質量的要求是在人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間矛盾中，在國家憲法大框架的約束下，對社區公共文化服務按照公益性、基本性、均等性、便利性原則進行制度設計，以此來保障居民的基本文化權益。而這種社區文化治理制度的核心在于體現“文化民意”，即“融合‘最大公約數’與‘特殊少數’的社區文化民意”[14]。

在上述條件下，政府需要有充分的“民意”信息來進行制度設計，因此需要公民提供更多的信息。如果社區文化治理依舊延續原來的“文化官意”，那么在制度設計過程中問題必然是被結構化的，是已經被管理者明確界定的，官員們也就會影響居民的參與過程。在社區文化治理的制度設計中，雖然公眾的接受度十分關鍵，但管理者已明確認為“文化民意”的社區文化治理制度會被公民接納。

按照托馬斯的論述，改良式自主管理方法最常使用的公眾參與方法包括關鍵公眾接觸、公民調查等。在現階段的社區文化治理制度設計的過程中，在確定了“文化民意”作為制度設計的核心后，可以通過與基層文化組織員、社區文化組織的文藝骨干、社區居民委員會文體委員及其他相關組織的領導進行關鍵公眾接觸，并通過廣泛地公民調查以確定“文化民意”的制度設計對于普通公眾來說究竟所指代的是什么，識別現有法律制度對社區治理存在的障礙[15]，建構起新的能夠促進社區治理開展的法律制度體系。

（二）社區文化治理政策工具的公民參與

1．社區文化治理預算工具的共同決策

社區文化活動中所需的預算與監管政策，在制定階段涉及到了“預算編制主體、預算執行主體、預算接受主體以及預算和執行的監管主體”[16]，其中預算接受主體包括“社區自治居民組織、特定社區居民文化參與群體、非法人治理居民分類文化活動組織、內部成員與外部成員疊加的社區文化活動專業志愿者等”[16]。他們作為預算政策的利益相關者，與公共管理機構有一樣的目標，即保證資金使用的效率，以有限的資金，最大限度豐富自身所在社區的文化生活，實現社區文化治理。按照公民參與的有效決策模型，當面對社區文化治理中的預算政策時，預算編制及執行主體應最大限度地保證公民參與，與公民一起共同做出公共決策。

社區文化治理預算的現狀主要還依賴于“行政層級文化資源配置”非理性地按照“人情配置”“權利配置”“回扣配置”[13]，即便我們試圖將社區文化治理概念引入社區，提倡多元主體共同參與的現代治理模式，各自治主體也面臨了諸如“參與治理但無錢可用”或“權責不清”的尷尬局面。基于我國的國情和一些試點的經驗，學界認為只有在城市中的社區層面才有推動直接預算參與的可能性[17]，因此在政府與公民共同決策的背景下，通過社區文化治理各主體進行廣泛參與，共同進行公共預算編制，采用“參與式預算”的方式，提升社區各主體共同治理的能力。

就社區文化治理“參與式預算”的具體操作而言，按照托馬斯的模型，城市社區文化治理過程中的主體主要為社區自治居民組織、特定社區居民文化參與群體、非法人治理居民分類文化活動組織、內部成員與外部成員疊加的社區文化活動專業志愿者這些由組織化團體和非組織化團體混合而成復合型公民代表，在實施過程中，可以選擇咨詢委員會和公民會議的方式進行參與。在社區文化治理預算編制的過程中，各參與主體選擇公民代表，如居民委員會代表、業主委員會代表、居民自治組織代表、社區群眾文化團體骨干、社工、志愿者等，這些利益相關者可以在政府預先設定預算目標的基礎上，組織并召開公民會議，商議預算資金的分配，按照項目重要程度進行溝通，確定預算目標的執行，在專業財務人員的指導下制定預算，并在預算執行過程中，實施監督和評價。

2. 社區文化治理績效工具的公共決策

社區層面的績效評估研究并不少見，中國對社區治理的績效評估集中在對社區綜合性服務中心、衛生服務機構、社區圖書館、社區教育、社區干部績效考核等績效評價指標體系的建立等方面，對績效公民參與的研究較少，這與我國依舊處在公民績效的“有限參與階段”，即多通過滿意度測評和績效結果告知等方式，使公民被動參與績效評估[18]。我國社區公共事務的績效評估實際情況與托馬斯提出的改良式自主管理模式情況相同，政府部門為了得到充足的反饋信息，在公眾中聽取建議，然后獨自決策，其結果是公民的要求可能會也可能不會得到政策的反映，這種僅限 “監督結果”和“績效報告”的公眾參與是部分參與，而非全過程參與，因此，即使居民滿意度調查設計得越來越精細、科學，公民的參與意愿也可能被管理者來不及的回應和選擇性地“漠視”而消耗殆盡。

當治理概念被越來越多地提及，在質量要求的前提條件下，社區文化治理的績效評估也就越來越需要公民參與績效評估的整個過程，需要公民與管理者進行共同決策。由于社區文化治理是一個多部門共同合作管理的結果，所以單一的由上到下的政府績效管理模式，不再適應社區文化治理，此時“政府績效應更多地取決于與其他利益相關者的合作”，即政府需要與公眾“合作生產”，在績效評估“可持續”的準則下，以反映廣大社區居民集體偏好的“公共價值”為準則，對社區治理績效進行評估[19]。這種以公共價值為基礎的政府績效治理模型使得社區居民由原本簡單的“滿意度調查”被動接受者成為社區公共項目績效的“所有者”“問題形成者”“共同生產者”和“評估者”。

對社區文化治理績效的“公共價值”判斷有賴于相關公眾與社區管理者共同決定，各利益代表（相關公眾）提出與社區文化治理相關的訴求后，經過多方的平衡、協調與博弈，最終在社區管理者和相關公眾間達成共識，共同決定社區文化發展的目標和具體項目，產生本社區特定的“公共價值”。社區文化治理的第三方機構、社區居民社會組織、社區居民文化與體育參與群體、社區基層文化組織員、社區文化活動志愿者負責項目的具體開展，政府等行政管理者負責保障公共價值項目的執行，并平衡解決在實踐過程中存在的各種價值、利益沖突。在項目完成后，各利益相關者共同制定績效評估的方案。此時，績效評估的方案不能僅包括滿意度調查，還可涵蓋對各類文化藝術項目產生“成果”的分析，如居民對社區關注內容的攝影、繪畫等作品的分析等等，這種基于藝術作品分析的手段，更能體現公眾對社區活動的反饋。

（三）社區文化治理平臺的公民參與

社區文化治理的平臺運行既包括硬件平臺也包括軟件平臺，其中硬件平臺是指諸如社區圖書室、社區文化活動中心等活動場地，以及諸如“文化大篷車”“流動電影放映車”等文化設施。軟件平臺包括有類似法人及非法人文化的組織平臺、文化志愿活動、跨域或跨文化交流活動、各類民間節慶慶典等活動平臺等[13]。按照托馬斯的模型，在社區文化治理平臺運行管理中，選擇公共決策的方式擴大公民參與就成為社區文化治理平臺運行管理的必要途徑。

1. 社區文化治理硬件平臺的公民參與

中國社區文化治理硬件平臺的治理經歷了“行政化”和“大眾化”治理的歷史過程[20]，其中“行政化”指由政府將行政權力延伸至社區，管理包括公共文化服務在內的整個社區的社會事務；“大眾化”指建立社區居民自治制度，試圖實現居民自我管理、自我服務與自我監督，從社區公共文化角度來說就是居民自發進行群眾文藝活動，自我管理諸如社區文化活動中心（室）等硬件設施。

在新公共管理理論的倡導下，我國政府已認識到“行政化”和“大眾化”治理模式的不足，因此越來越多的公共服務采取契約制，采用“社會化”的PPP模式，引入社會資本合作建設公共基礎設施。基層公共文化領域同樣也引入了PPP模式，社會化運營基層公共文化設施。比如社區將所需公共文化服務按照菜單模式，統一打包由政府向公共文化服務提供商購買服務。

這種社區文化公共服務的PPP模式探索，將社區文化硬件平臺與民間資本相結合，提高了社區文化產品和服務的供給質量，為社區居民多樣化的文化需求提供了更好的保障。在“社會化”運行社區文化硬件平臺的模式中，利益相關者包括政府部門（主要為街道）、公共文化服務供應商、社區居委會、物業公司、社區文化社會組織、公眾、第三方監督管理評測公司等。基層政府向社區居委會、社區文化社會組織發出社區文化的需求調查，在整理之后按照需求向社會公布，通過招投標的競爭機制，選擇合適的公共文化服務提供商進行合作，雙方簽署協議，政府出資購買服務，公共文化服務供應商進行社區文化中心的經營管理工作。在這其中，政府作為發起者，主要工作包括了解民意、設定規則、選擇服務提供商、付費購買、選擇第三方機構進行監督等，此時，政府追求的是公共文化管理的“效率”和“政績”問題；公共文化服務供應商，主要負責承接政府的各種項目，進行場館管理服務、為社區綜合文化中心提供文化培訓、演出策劃及地域文化建設等基本文化服務，其所追求的是最大程度上經濟的“效益”。而社區居民委員會主要負責將公眾、社區文化社會組織、物業公司等利益相關者的需求、意見進行收集整理，并為承接本社區項目的服務供應商或社工事務所提供相應的協調、幫助服務；公眾、社區文化社會組織則主要為社區文化服務的對象，接受提供的服務，并在一定程度上實行監督工作，配合第三方機構進行滿意度調查等。

圖2 社區文化PPP運作模式圖

站在治理的視角來看社區文化硬件平臺的“社會化”治理模式，雖然該模式極大改善了政府公共服務的供給模式，但在實際運作中，公眾只提供意見和建議，以及行使一定程度的監督權，此種參與模型，與托馬斯模型中的改良式管理不謀而合，公眾依舊是作為“顧客”一樣被服務，而沒有實現新公共服務理論所提倡的“集體努力和協作”[21]，也就沒有進行有效的公眾參與。在我國城市社區文化治理硬件平臺的建立過程中，應由已探索的“社會化”治理模式，兼向“專業化”參與模式進行轉移。“專業化”指社會組織以及社區文化社會組織將成為社區文化治理硬件平臺的主力，彌補“社會化”模式所帶來的不足。

2. 社區文化治理軟件平臺的公眾參與

在“專業化”社區文化治理平臺的過程中，社區社會組織的建立和運作成為激發公民參與，促進公民對社區進行治理的關鍵。社區社會組織是指那些“由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織”[22]。從定義中可以看出沒有居民的自主組建，社區社會組織是不存在的，而社區社會組織又是連接政府與社區內各利益相關者的有效橋梁[23]，在社區文化治理組織平臺的建設中，管理者從政策層面提供激勵機制，并從資金和設施層面提供了保障，居民則承擔了由下而上自發建設社區社會組織的職責。2018年，民政部下發了《關于大力培育發展社區社會組織》的意見，提出到2020年，實現城市社區平均有不少于10個社區的社會組織，農村社區平均擁有不少于5個社區的社會組織，從而在政府層面引導并支持了社區社會組織的建立。

社區文化治理平臺的有效居民參與主要的內容包括居民受到政府激勵，自發地組建社區文化組織，并以這些組織為平臺，與管理者建立聯系，自主、多方面地參與社區治理。此類社區文化組織在社區文化治理的大背景下職責可以由兩種身份所歸納。首先，社區文化組織通過開展公共藝術項目，將社區居民吸引至組織之中，以藝術為手段，吸引公民參與，培育社會資本，加強社區自治能力，以此來滿足公民社會掌舵者的職責。第二，社區文化組織很好地提供了政府無法滿足的公共藝術服務，并將藝術與公共教育、公共交通、公共安全、公共醫療等領域極好結合，成為政府的合同商，提供優質服務商品，按照社區居民需要及時改變的社區公共產品。

四、總結

社區文化治理對社區乃至整個社會的治理起到了重要的作用，由于它將社區文化藝術活動作為工具，與社區治安、環境、醫療、養老、就業保障等領域結合，所以公民參與需要在原有基礎上，按照托馬斯的有效決策模型進行提升，以保證各多元主體間的合作關系。社區文化治理的公眾參與問題應在改良式自主管理模式的指導下進行制度設計，并采用共同決策方式進行政策工具和平臺運行的公民參與。在實際工作中，選用參與式預算的方法，并以公共價值為基礎進行績效評估，配合社區文化設施和組織平臺的“專業化”“組織化”運行方式，使公民全方位參與社區文化治理，最終使社區文化治理成為實現我國現代化治理的新途徑。